我国地方治理从现实到理想的过渡.ppt
《我国地方治理从现实到理想的过渡.ppt》由会员分享,可在线阅读,更多相关《我国地方治理从现实到理想的过渡.ppt(72页珍藏版)》请在三一文库上搜索。
1、我 国 地 方 治 理: 从现实到理想的过渡,中央编译局研究员 高新军 年月天津财经大学,高新军,1953年11月生于江苏南京。1986年毕业于南京大学哲学系,获硕士学位。在中央编译局主管的经济社会体制比较杂志任编辑、编辑部主任16年。现任中央编译局比较政治与经济研究中心研究员。 1989年至1991年在澳大利亚学习、工作2年。1997-2008 年先后13次赴美国访问和考察,其间两次在哈佛大学作访问学者。2006年5月赴英国访问。2006年6月和2007年7月两次赴墨西哥考察体制转轨和社会转型。 从1996年至2008年,先后参加4个由福特基金会资助的县乡两级政治体制改革和地方治理研究项目。
2、2003至2005年主持完成由福特基金会资助的“实现从权力政府向责任政府的转变我国乡镇级地方政府治理的比较研究”项目。还参加了多项中组部、教育部、中央编译局及欧盟研究项目。 2005年至2006年受聘担任世界银行、英国国际发展署和联合国儿童基金会中方经济学和制度方面的专家。,探讨三个问题,地方治理的本质,我国地方治理的现状 美国大城市的管理与监督(以纽约市为例) 美国在“进步时代”是如何实现社会转型的,一地方治理的本质, 我国地方治理的现状,地方治理的本质,我国地方治理的现状,政府的出现是节约交易成本和保护财产权的需要。在社会的交易行为中,政府充当第三者来维护交易秩序,制定规则,保护私人的财产
3、权。 政府的本质是用社会让渡给它的那部分权力来维护社会交往的正常秩序,保护私人的财产权,从而达到整个社会节约交易成本的目的。,地方治理的本质,我国地方治理的现状,政府治理是要建立起一种相互制约机制,以保证人民让渡的权力和以税收形式形成的政府收入,能够真正用到人民需要的地方去,提高人民的福利水平。 政府治理机制应该包括: 第一,政府内部权力的相互制约; 第二,政府运作的公开透明; 第三,普通民众的广泛参与。,地方治理的本质,我国地方治理的现状,政府内权力的相互制约。这里重要的一点,是在政府内不能一权独大,一权凌驾于其他权力之上。如果出现了一权独大,出现了一个不受其他权力制约的权力,一个可以不与其
4、他权力协商就可以独断专行的权力,那么,腐败和用政府权力去侵蚀民众利益的事情就会不可避免地要发生。 美国地方政府,其政府结构是股份公司治理结构的翻版。选民是股东大会,议会是董事会,市经理是总经理。市场经济中为什么公司制有生命力,就是它提供的治理结构符合市场经济发展的要求,可以满足股东、董事会和总经理之间的相互制约关系。我们既然在搞市场经济,那么就应该满足市场经济对政府治理的要求。,美 国 政 府,地方治理的本质,我国地方治理的现状,这里有一个关键问题。就是必需分权,才能形成权力的有效相互制约。如果权力是一体的,你用自己身体的这个部分去监督身体的另一个部分,是不会产生作用的。 在我国,在没有实现民
5、众直接选举地方政府官员、普遍实行共产党的一元化领导、干部权力授予主要来自上级部门、长期的计划经济条件下的政府管理体制遗产的巨大惯性作用、历史上长期形成的官本位的思维定势等条件下,能否逐步过渡到政府内权力的相互制约确实面临巨大的挑战。,地方治理的本质,我国地方治理的现状,政府运作的公开透明。政府的权力来自人民的授予,所以,政府信息公开,使政府运作透明化是人民对政府的基本要求。对于地方政府来说,基本上不存在不能公布的政府信息。 哪些政府信息对老百姓最重要呢? 首先,是政府的财政的收支信息; 其次,是主要政府官员的产生信息; 再次,是地方政府办事程序的信息。,地方治理的本质,我国地方治理的现状,普通
6、民众的广泛参与。对政府的监督可以分为内部的专业监督和外部的政治监督。就内部来说,审计是专业监督的主要部门。但是,不论是政府内部的审计部门的审计,还是从外部聘任的独立审计公司的审计,往往是事后的监督,必要但有一定的局限性。 另外一种就是地方政府外部的政治监督。这在我国是由人民代表大会来完成的。在发达市场经济国家则是由普通民众组成的非政府组织或者市民志愿者组成的专业委员会来完成的。这种监督的最大特点就是民众对于地方政府运作的全程参与,从预算制定、审查、执行到验收完成。这种参与,既是地方政府取信于民的重要举措,也是民众授权与地方政府后的自主权力要求。,地方治理的本质,我国地方治理的现状,政府内权力的
7、相互制约;政府运作的公开透明;普通民众的广泛参与,他们之间是一个有机的整体。其共同的基础是权力由人民授予、必须对民众负责,这一点是由直接的民主选举作为基础来保障的。因此,所有这一切是建立在政治市场这样一个基础上的。 这里的政治市场,用形象一点的话说,就是人民像在经济市场上用货币购买商品那样,用自己手中选票来选择地方政府的官员和政治家。市场经济中,消费者手中的货币可以决定一种商品和企业的生死;政治市场中,选民手中的选票也可以决定政治家和地方官员的命运。民众是通过直接选举这种方式,来体现他们对地方官员和地方政府的授权的。 这些建立在人民授权基础上的地方政府治理机制,并不是由地方政府官员的觉悟水平来
8、决定的,而是由制度设计来决定的。这正是合理的地方政府治理的关键所在。,地方治理的本质,我国地方治理的现状,其次,我国的地方治理的民众参与程度太低。由此而来的是社会的监督力量较弱。 首先,民众的选举权没有落实。 其次,对地方政府财政预算的制定、审查、审计人民基本没有参与。 再次,牵涉到民众切身利益的重大决策,民意并不起决定作用,民众丧失最后的决策权,公决权。 第四,政策出台的听证会流于形式。 第五,对社会上弱势群体的保护较差。,二、美国大城市的管理与监督 以纽约市为例,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,1、美国大城市通常实行的是“强市长”型的集权式管理,这与我国城市的管理体制有很多相同之处
9、美国实行的是三级政府体制:联邦政府、州政府、地方政府。所以,在地方一级,差异是巨大的。我们既可以看到像纽约这样的特大城市的地方政府,也可以看到只有几千居民的地方政府。所以,在“地方议会”式管理模式下,这就产生了 “强市长” (“strong” mayor-council government model) “弱市长”( “weak” mayor-council government model ),美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,这种强弱之分主要体现在以下几个方面: 一是在城市的规模上,“强市长”模式的城市规模一般都在几百万人口之上,比如纽约市。 二是体现在市长的权力上。这是一个自上而下
10、的集权管理的模式。市长已经是职业的政治家,拥有在这个城市里与美国总统在全国一样的权力。美国历史上,从特大城市的市长,进而当上州长,后又当上美国总统的政治家也已经不是一个两个。 三是城市财政资金的运作上。在这些大城市,市财政运作的资金动孰就是几十亿或者上百亿美元,其在一个地区、州、甚至全国都有举足轻重的作用。,“弱市长”模式的中小城市,决定权在市议会, 市长只是在执行议会的决策,“弱市长”则主要指这样的市长权力非常有限,在很多时候只是一个象征性的职位,也没有地方政府发给的薪金,他们有自己另外的谋生职业,从事市长工作只是其工作时间的一部分,他们在很大程度上是一位献身于当地社区服务的“志愿者”,尽管
11、这样的市长仍旧需要选民直接选举产生。 这种情况大量存在于美国小城市中。在这样的小城市,决策权由地方议会行使,有一套行政机构负责执行决策。民众通过参加各种理事会或者咨询委员会来参政议政。所以,我们在国内经常听到美国的某一个小城市,20岁的年轻人当选了市长;或者某一个小城市,市长只是在每星期的两个晚上处理自己的公务,其他时间他或者是一名医生,或者是一个图书管理员。,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,纽约市在美国属于特大城市,2007年的统计人口有810多万人 下属曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿岛5个大区(Borough) 59个社区(Community District),每个社区人
12、口从3.5万到20万不等 339个街道(Neighborhood) 2008年财政收入达到624.3亿美元(约等于4276亿元人民币,北京市2009年财政收入为2240亿元),纽约市2004-2008年财政收入 单位:亿美元,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,纽约市设有51个选区(Election District),每个选区选举产生1名市议员,组成纽约市议会。 其中:曼哈顿区(Manhattan)10名,有42个街道;布鲁克林区(Brooklyn)16名,有80个街道;布朗克斯区(Bronx)8名,有74个街道;皇后区(Queens)14名,有87个街道;斯坦顿岛区(Staten Isl
13、and)3名,有56个街道。 每一个社区都设有社区理事会,由50名直接选举产生、不拿工资的成员组成,任期2年,每年改选一半,可以连选连任。 所有的纽约市议会议员都是社区理事会的当然成员。,纽约市管理示意图,市政府 市议会(51人) 民事法庭 刑事法庭 市长 公众利益倡导人 审计长 (直接选举) 年薪22.5万美元 年薪16.5万美元 年薪18.5万美元 市行政管理机构 41人的办公室 700人的审计员队伍 聘任制、全日制工作人员 5大区区长 曼哈顿 布鲁克林 布朗克斯 皇后 斯坦顿岛 大区区长年薪为16万美元 各大区的行政管理机构(聘任制、全日制工作人员),纽约市管理示意图,59个社区 12个
14、 18个 12个 14个 3个 每个社区理事会人数最多50名,直接选举,没有报酬 各社区的行政管理机构 (聘任制、全日制工作人员) 市议员 10名 16名 8名 14名 3名 市议员的年薪为11.25万美元 街道 42个 80个 74个 87个 56个 各街道实行自治式管理,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,2、让直接选举来实现权力和义务的平衡 纽约市一级有3名民选官员,他们是:市长、公众利益倡导人、审计长。这3人中,除了市长外,其他2人都与监督和权力制衡有关。他们产生于直接选举,而不是由市长或者市议会任命,本身就使监督带有了很强的独立性。 5名大区区长也是民选的,任期4年。51名市议员都
15、是民选的,任期4年。59个社区的理事会成员不仅是民选的,而且没有工资,由市民志愿者组成,是市民参政议政的主要渠道之一。 各级主要官员直接由市民选举产生,从而在制度上防止了5大区和59个社区作为市政府派出机构,倾向于只对上负责的偏向,保证了自上而下的权力授予与自下而上的民意表达的对等,在政府主要官员身上实现了权力与义务的平衡。,对位高权重的市长的制约,首先是任期的制约。特大城市的市长一般任期为3年。任期一到进行改选,就是民众对市长执政期间的验收。市长是选民直接选举产生的,改选能最直接反映民众对其执政期间的评价。纽约市最近修改了市长的任期法律,将市长最多只能任期2届,改为可以任期3届。 其次是市议
16、会的制约。市长的任何决定,议会都有权力批准或否决。同样,议会的决策也需要得到市长的签字同意。因此,市长要想在任期内有所作为,必须与议会合作,搞好关系。不然的话,他推行的任何政策,都会在议会内遇到阻力,严重时会使市长一个任期内无所作为。 再次是媒体和舆论的制约。媒体在美国被认为是立法、行政和司法之外的第四种权力,它的参与提高了政治的透明度,可以使一个名声不太好的市长时来运转,也可以使市长的执政丑闻传遍天下。,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,3、“信访部门”地位高 笔者在调查中,对纽约市政府中的“公众利益倡导者”(Public Advocate)这个职位及其功能很感兴趣。这是一个1993年才
17、设立的职位,由原来的议会议长一职演变而来。这个职位在纽约市,地位仅次于市长。与市长和审计长一样,他是纽约市一级仅有的3名全市民选官员之一。 公众利益倡导者由全体市民直接选举产生,任期4年,可以连任两届。其设有41人的办公室,在纽约市有3个办公地点,专责收集和处理纽约市民的投诉、抱怨、建议、批评等。现在,每个星期这3个办公地点都要协助处理数百件纽约市民的投诉。乍看起来,颇类似我国政府的信访部门;其实不然,因为这个职位在纽约市政府中的地位相当高。,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,作为督导官员,公众利益倡导者不仅是纽约市议会所有委员会的当然成员,有权在市议会上单独或者联署提出法律草案,有权出席
18、市政府所有重要的会议,而且,当市长辞职、死亡或因其他原因丧失履职能力时,公众利益倡导者在代理市长职位序列中排在第一位,第二位是审计长。其代理市长履职,直到下一次特别或者常规的选举选出新的市长为止。 此外,公众利益倡导者还有权任命一名城市规划委员会的委员,一名全市特殊教育理事会成员,并且可以任命一个委员会来“参与挑选”独立预算办公室的主任。他还是市审计委员会的委员;纽约市博物馆理事会的当然成员;纽约市公务员退休系统理事会的成员这个系统是纽约市最大的退休系统,到2004年底,其总资产已经达到340亿美元。,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,公众利益倡导者是民选的。民选和任命的最大区别,就在于权
19、力的授予方式发生了根本的转变。公众利益倡导者是政府官员,但是,他又代表着市民与市政府打交道,代表市民向市政府提出要求、建议,向市议会提出议案,这样,他的功能就远远超出了我国传统意义上上传下达的“信访部门”,真正成为了代表人民来监督政府和议会的“看门狗”(Watchdog)。 类似“公众利益倡导者”不仅在市一级有,在5大区也有。纽约市5个大区的区长所起的作用基本类似于公众利益倡导者。59个社区的理事会,其作用也主要在这个方面。所以,从市级、区级、社区直到街道,纽约市形成了4级市民利益代表网络,来综合实施对政府主要官员和市议员的监督和权力制衡。这种制度安排从其1993年设立以来的实践看,确实有效地
20、抑制了腐败的发生。现在,纽约市是美国社会治安最好的城市之一,这项制度功不可没。,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,4、专设的市级选举管理机构作用大 纽约市的选举资金理事会(Campaign Finance Board)这是纽约市专门设立的非党派的独立的选举管理机构。该部门成立于1988年,是纽约市通过全民公决的方式决定设立的。 纽约市主要想通过这个部门来规范选举行为,防止腐败,防止选举成为一场政治赌博。它的职能主要有两方面:一是控制私人和公司向候选人的捐款数额,监督候选人的花费;二是在选举期间向选民介绍选举情况和候选人,印发选举宣传材料(没有政治倾向)。 这个部门有75名工作人员。非选举年
21、每年预算约为1000万美元,选举年预算则要增加至6000万美元。占整个纽约市预算支出的0.1%。实际上,这里所谓的选举年,并非是指全国性的总统选举,而是指4年一次的纽约市地方选举。2009年是下一个选举年。,专设的市级选举管理机构作用大,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,首先,为候选人制定获得个人或组织捐款的限额,并公布政府为候选人提供公共资金用于竞选的规则。为了规范选举行为,纽约市规定了为各个参选人捐款的最高限额。 个人给市长、公众利益倡导者、审计长最高限额为:4950美元。大区区长:3850美元。市议员:2750美元。 组织给市长、公众利益倡导者、审计长最高限额为:400美元。大区区长
22、:320美元。市议员:250美元。,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,其次,规定了获得公共选举资金的“进入门槛”。 市长需获得至少1000人捐出的共25万美元; 公共利益倡导者和审计长需获得至少500人捐出的共12.5万美元; 大区区长至少要获得100人捐款,捐款金额依据各区居民人数不同分别为:曼哈顿3.0744万美元;布鲁克林4.9307万美元;布朗克斯2.6653万美元;皇后4.4588万美元;斯坦顿岛1万美元。 市议员需获得至少75人捐出的共5000美元。,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,最后,制定了对于各种违规行为的处罚措施。主要有以下6个方面。 (1)如果违规接受了公司、残
23、疾人公司、残疾人合伙人的捐款,在接到违规通知前退回的,不罚款;接到通知退回的,没收捐款或者罚款125美元;接到通知不退回的,没收捐款再追加罚款250美元。 (2)如果接受未注册的政治性团体的捐款(政治性团体可以在非选举年投票日前20天,选举年投票日前10天进行注册),在接到违规通知前退回的,不罚款;接到通知退回的,没收捐款或者罚款125美元;接到通知不退回的,没收捐款再追加罚款250美元。,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,(3)如果接受超过规定的捐款,处罚办法如下。 达到$3000:未退款:没收加罚$250;已退款:罚$125 $3001-6000:未退款:没收加罚$500;已退款:罚$
24、250 $6001-10000:未退款:没收加罚$1000;已退款:罚$500 $10001-20000:未退款:没收加罚$10000;已退款罚$750 $20001以上:未退款:没收加罚$10000;已退款:罚总数的5%,美国大城市的管理与监督,以纽约市为例,(4)如果在选举后未能及时报告选举的财务情况:迟报:罚款=每天25美元X系数;不报:罚款=500美元X系数。 系数表(收支总数): $0-$500:不罚。 $25,000-$100,000:2。 $501-$3,000:0.8。 $100,001-$175,000:3。 $3,001-$8,250:0.6。 $175,001-$250,
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 我国 地方 治理 现实 理想 过渡
链接地址:https://www.31doc.com/p-3248629.html