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1、欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟 互联网金融监管的国际经验及启示 胡剑波, 丁子格 ( 贵州财经大学国际经济学院, 贵州 贵阳 550025) 作者简介: 胡剑波, 贵州财经大学国际经济学院副教授、 硕士生导师; 丁子格, 贵州财经大学国际经济学院硕士研究生。 摘要: 互联网金融作为一种新兴的金融形式, 既要对其发展保持适度的积极态度, 鼓励创新, 也要认 识其特有的法律和制度风险、 技术安全风险及操作风险。借鉴国外互联网金融监管经验, 应加快建立健 全互联网金融监管的法律法规、 不断完善互联网金融监管的体制机制、 提高互联网金融监管的
2、信息技术 水平及建立消费者互联网金融知识普及机制和权益保护机构, 来促进我国互联网金融健康、 有序发展。 关键词: 互联网金融; 监管; 国际经验; 启示 中图分类号: F830. 2文献标识码: A 文章编号: 1007 7685( 2014) 08 0092 05 互联网金融是互联网技术与金融功能相结 合, 并依托大数据和云计算, 1 在互联网平台上 形成的开放式、 功能化金融业态及服务体系。当 前, 互联网金融在为消费者日常生活提供便利及 为经济活动带来巨大推动力的同时, 也在一定程 度上加剧了金融市场的不稳定性。互联网金融除 具有与传统金融相同的风险外, 还呈现出新的风 险类型, 如,
3、 特有的法律与制度风险、 操作风险、 技 术安全风险等。 2 面对互联网金融带来的新风 险, 如何有效监管, 规避风险带来的负面效应, 对 推进未来互联网金融发展具有重要意义。 一、 我国互联网金融面临的特殊风险 金融业是国民经济系统不可缺少的重要组成 部分, 而金融市场发展是否健康、 有序和稳定, 直接 关系到经济社会的可持续发展。 3 互联网金融除具 有传统金融的风险外, 还呈现出特有的法律与制度 风险、 技术安全风险、 操作风险等特殊风险。 ( 一) 特有的法律和制度风险 一是特有的法律风险。主要表现为互联网金 融法律法规的缺失与空白。 4 我国有关金融法律 法规的规制对象主要是传统金融
4、领域, 尚未涵盖 互联网金融, 无法贴合互联网金融的独特性, 造成 一定的法律缺失, 不利于消费者权益的保护。如, 2013 年以来, 我国互联网金融风险开始显现, 侵 害消费者权益的事件屡见报端。仅 2013 年 10 月 至 11 月末, 就有 39 家个人对个人( P2P) 借贷平 台倒闭或陷入困境。 5 二是特有的制度风险。在管理制度方面, 目 前监管部门尚未出台明确的针对互联网金融的监 管办法。 6 如, 2013 年 6 月 , “天弘基金” 与“支付 宝” 合作推出“余额宝” , 该余额增值服务模式是 由第三方支付平台即支付宝为消费者量身打造 的。2014 年 1 月 , “余额
5、宝” 资金规模超过 2500 亿元, 客户数超过 4900 万户 , “天弘基金” 成为我 国最大的基金管理公司。2014 年 2 月 , “余额宝” 资金规模位居世界十大基金之列, 成为全球当之 无愧的第七大基金和第三大货币基金。但按中国 人民银行对第三方支付平台的相关管理规定, “支付宝” 余额对协议存款的购买是允许的, 但对 基金的购买是否可行并未给予详细的说明和规 29 经济纵横2014 年第 8 期 范。虽然 “余额宝” 借助“天弘基金” 平台有效实 现了基金的销售, 但这种做法却处于监管规定的 灰色地带, 一旦风险显现, 法律纠纷难以避免, 由 此而引发的影响也难以估量。 ( 二)
6、 技术安全风险 互联网金融主要依托于云计算、 物联网等信 息技术平台进行金融活动, 其存在的技术安全风 险主要包括技术应用风险和技术能力风险。 7 一是技术应用风险。主要是因最初设计构思 的片面性、 局限性、 欠完整性、 兼容性不足等特征 导致互联网金融技术系统存在明显缺陷。如, 互 联网金融用户数据和应用托管于“云计算平台” 上, 存在泄漏和非授权使用的风险, 最为典型的是 网络黑客非法入侵系统后盗取客户信息而造成客 户损失, 一旦客户信息被黑客或病毒利用, 可能造 成比 “僵尸网络” 更大的网络危害。据国家互联 网应急中心数据显示, 2014 年 2 月, 境内感染网 络病毒的终端数为 2
7、20 万余个, 境内被篡改网站 数量为12 428个, 信息系统安全漏洞为 699 个。 二是技术能力风险。主要是指互联网金融平 台因技术缺陷, 在某些特定情况下无法避免的风 险。如 , “云计算平台” 承载了大量的金融业务和 用户信息, 但就平台本身而言, 其极易成为黑客攻 击的目标, 一旦攻击成功, 对平台上的银行、 企业 和客户等造成的重大损失不言而喻。互联网金融 计算和数据属地分布的广泛性、 欠均衡性及不确 定性也会直接导致诸多不良信息源难以分辨, “云计算平台” 在宏观层面上聚集的多种应用模 式, 很难在微观上对单一应用进行高效、 准确和细 化的防控。2014 年上半年, 先后出现了
8、“携程漏 洞门 ” 、 “二维码支付欺诈” 、 “Open SSL 心脏出血 漏洞” 等一系列信息安全风险事件。 ( 三) 操作风险 操作风险是指因不正当或不正确的内部流 程、 员工缺陷、 操作系统缺陷、 不可控外部事件而 引发直接或间接损失的可能性风险, 该风险因涉 及面广、 可控性小、 关联性强, 是当前我国互联网 金融面临的主要风险。 8 1998 年, 巴塞尔银行监 管委员会颁布的电子银行和电子货币业务的风 险管理 中列举了电子银行业务操作风险的八种 来源, 分别是未经授权的访问、 雇员欺诈、 伪造电 子货币、 服务提供商风险、 系统退化、 职员及管理 技能落后、 客户安全性经验不足和
9、客户对交易抵 赖。操作风险通常与不恰当的操作和内部控制程 序、 信息系统失败和人工失误密切相关, 该风险可 能在内部控制和信息系统存在缺陷时导致不可预 期的损失。如, 因光大证券自营策略交易系统出 错引发的光大证券“乌龙指” 事件。2013 年 8 月 16 日上午, 光大证券上证指数出现大幅拉升, 大 盘一分钟内涨幅超过 5%, 最高涨幅为 5. 62%, 大 盘指数最高报 2198. 85 点, 盘中逼近 2200 点, 而 午后, 上证指数持续回落并以 0. 6% 的跌幅收盘, 使跟风者损失惨重。 二、 国外互联网金融监管的经验 国外互联网金融发展较为成熟, 传统银行网 络化程度较高,
10、且政府部门较为关注本国金融监 管体系的健全和完善, 并随着经济社会发展的实 际需求, 不断对金融监管体系进行调整。借鉴国 外监管的经验对我国互联网金融健康有序发展具 有重要意义。 ( 一) P2P 网络借贷行业监管经验 1. 美国。美国并未制定专门针对 P2P 网络 借贷行业监管的法律, 主要是通过查找现有与 P2P 相关的法律, 从中寻找有用的监管措施。P2P 网络借贷行业需受联邦政府和州政府双重监管。 美国证券交易委员会以信息披露方式对 P2P 网 络借贷行业进行监管, 主要通过强制信息披露、 反 39 经济纵横2014 年第 8 期 “僵尸网络” 是指采用一种或多种传播手段, 将大量主机
11、感染 “僵尸程序” 病毒, 从而在控制者和被感染主机间所形成的一个可 一对多控制的网络。 P2P 网络借贷平台是个人通过第三方平台向其他个人提供小额借贷从而收取利息的金融模式。网络借贷起源于 2005 年英国 的 Zopa; 2006 年, 美国最大的 P2P 网络借贷平台 Prosper 正式开放; 2007 年起我国出现借贷网站, 如, 拍拍贷、 人人贷、 红岭创投、 易贷365 等。 9 诈骗和其他相关责任来保护放款人利益。 10 另 外, 美国联邦贸易委员会虽不是监管部门, 但可对 不在其权力豁免范围内并参与到第三方债务催收 中的 P2P 网络借贷企业采取执法行动, 即联邦贸 易委员会
12、承担 P2P 网络借贷行业的执法责任。 美国也不断强化对金融消费者权益的保护和监管 力度, 尤其在国际金融危机后, 专门成立消费者金 融保护局具体负责对 P2P 网络借贷的金融消费 权益进行保护和监管。 11 2. 英国。英国是网络信贷的发源地, 三大 P2P 网络借贷平台( 即 Zopa、 Funding Circle 和 atesetter) 自成立以来共计发放贷款近 6 亿英镑。 英国对 P2P 网络借贷行业监管主要包括: 一是以 消费者信用贷款法 为依据, 将 P2P 网络借贷界 定为消费信贷, 具体划入债务管理类消费信贷业 务。二是实行统一监管。初期由公平贸易管理局 和金融服务管理局
13、共同监管, 公平贸易管理局以 消费信贷许可证制度严控 P2P 网络借贷平台的 市场准入, 金融服务管理局通过金融服务补偿 计划 保护贷款人的资金安全, 但目前公平贸易 管理局和金融服务管理局的监管职责均已移交至 金融行为监管局, 由其对 P2P 网络借贷行业实施 统一监管。 3. 韩国。韩国对 P2P 网络借贷行业监管并 未单独立法, 而是基于现有的法律法规进行管制。 一般是将 P2P 网络借贷公司与一般商品中介公 司同等对待, 均视为网络电商, 并按网络电商中相 关法律法规对 P2P 网络借贷公司进行监管。韩 国 P2P 网络借贷行业监管的法律法规包括 : 电 信法 、 消费者权益保护法 、
14、 电子商业基本 法 、 公平显示广告法 、 促进信息通讯网络利 用及信息保护法 及其他有关消费者权益保护的 法律法规。 12 ( 二) 第三方支付机构监管经验 1. 美国。美国对第三方支付的监管主要包 括: 一是在对机构性质认定上, 将第三方支付机构 与其他类型的银行业存款机构区别对待, 并在具 体监管上将其列为 “货币服务机构” , 认定其仅是 从事货币转账或货币服务业务的一般企业, 不是 真正的存款类机构, 法律上无需申请一般银行业 务许可证。二是在对第三方支付机构以发放牌照 的方式管理和规范, 明确规定其初始资本金、 自由 流动资金、 投资范围限制、 记录和报告制度、 反洗 钱等方面的内
15、容。三是将第三方支付平台上滞留 的资金视为负债, 受美国联邦存款保险公司的监 管, 平台滞留资金需存放在参保商业银行的无息 账户中, 每个账号资金的保险上线为十万美 元。 14 四是规定第三方支付机构需在美国财政部 的金融犯罪执行网络( Fin CEN) 上注册, 正式运 营前应通过相关认定。五是第三方支付机构接受 联邦政府和州政府共同监管, 各州根据联邦法律 制定本州的监管标准和范围, 并承担相应的监管 责任。 15 2. 欧盟。欧盟明确规定第三方支付机构必 须取得银行业执照或电子货币公司执照后才可开 展相关业务, 具体包括: 一是明确规定第三方支付 机构必须具备 100 万欧元以上的初始资
16、本金, 且 持续拥有自有资金, 并对最低限额做出规定。二 是第三方支付机构提供服务过程中沉淀下来的资 金属于负债, 投资活动要受相应的限制。 16 17 三 是要求第三方支付机构必须具备稳健与审慎管 理、 行政管理与会计核算程序和适当的内部控制 机制。四是第三方支付机构需定期提交财务报 告、 审计报告等相关报告。 18 3. 澳大利亚。澳大利亚认定第三方支付机 构为 “授权存款机构” 或是“金融服务机构” 。具 体包括: 一是由澳大利亚审慎监管局向第三方支 付机构颁发 “授权存款机构牌照” , 由证券与投资 委员会向第三方支付机构颁发“金融服务牌照” 。 二是在颁布相应牌照时, 采取逐个审查模
17、式, 不对 第三方支付机构实行最低准入标准。三是要求第 49 经济纵横2014 年第 8 期 第三方支付机构是指具有充足实力和较好信誉评价的第三方独立机构, 其通过与相关银行签订合作关系, 为银行提供具有支付 结算功能接口的交易支撑平台, 通过该方式来实现网络支付。 13 三方支付机构主动、 及时报备相关事项, 同时借助 政府监管和行业自律相结合方式保护客户权 益。 19 ( 三 ) “众筹融资” 监管经验 1. 美国。2012 年 4 月 5 日, 美国通过促进 初创企业融资法案 , 允许小型企业通过“众筹融 资” 获得股权资本, 美国成为第一个改变相关监 管章程而让公民自由参与 “众筹融资
18、” 的国家。 21 具体包括: 一是适当放开“众筹融资” 。促进初 创企业融资法案 明确规定满足相关条件的“众 筹融资平台” 不必到联邦证券交易委员会注册, 即可进行相关股权融资活动。二是对项目融资总 规模进行限制。每一个项目通过网络平台募集, 其融资规模每年不能超过 100 万美元。三是对投 资人的融资规模进行限制。每一个项目可以有很 多的投资人, 但每一个投资人的融资规模有一定 的限制。四是保护投资者的相关利益。要求筹资 者在联邦证券交易委员会完成备案后, 需及时向 投资人和中介机构披露相关信息; 不允许筹资者 采用广告宣传的方式促进发行量的提升; 对筹资 者如何补偿促销者做出明确限制;
19、筹资者必须向 联邦证券交易委员会和投资者提交有关企业运 行、 财务状况等年度报告。 22 23 2. 欧盟。在发布 “众筹融资” 说明书方面, 英 国和意大利规定, 期限在一年内且发行规模在 500 万欧元以下的融资产品无需公布募资的说明 书; 德国规定, 期限在一年内且发行规模在 10 万 欧元以下的融资产品无需公示募资的说明书。在 “众筹融资” 监管方面, 英国和德国均将股权式 “众筹融资” 认定为合法的融资模式。西班牙规 定 “众筹融资” 必须受 工商行业监管法 的监管。 英国和意大利对“众筹融资” 模式的监管更加严 格。其中, 英国规定 “众筹融资” 的借贷模式和股 权模式两者均要受金
20、融行为监管局的授权才可进 行经营活动, 意大利则规定“众筹融资” 的借贷模 式必须受综合银行法 及相关法律法规的监 管。 24 三、 国外互联网金融监管经验对我国的启示 强化互联网金融监管, 有利于保持金融体系 的稳定和健康、 维护金融市场的公平和公正、 监督 金融机构的有序和安全及保护好消费者的合法权 益。美、 韩、 欧盟等国家和地区的互联网金融业较 为发达, 尤其在 P2P 借贷、 第三方支付及“众筹融 资” 等方面的监管经验较为丰富。因此, 借鉴美、 韩、 欧盟等国家和地区的互联网金融监管经验, 并 结合我国互联网金融发展的实际情况, 我国互联 网金融监管应: ( 一) 加快建立健全互联
21、网金融监管的法律 法规 一是加快建立并完善针对 P2P 网络借贷行 业、 第三方支付机构 、 “众筹融资” 等互联网金融 监管的法律法规。如: 就第三方支付而言, 首先, 应从源头上提高第三方支付机构的准入门槛, 借 鉴国外审查与许可并行的准入机制, 从注册资本 金、 规模、 执照等方面进行严格限制。其次, 应加 强对第三方支付平台沉淀资金的监管, 严格执行 中国人民银行出台的支付办法 、 实施细则 、 备付金办法 等法规政策。最后, 加快相关立法 进程, 对沉淀资金利息归属、 风险准备金计提比例 及第三方支付外部监管等问题给予明确规定。 25 二是加快制定互联网金融发展规划。应确定互联 网金
22、融发展原则, 界定互联网金融经营范围, 设立 互联网金融准入标准, 设定互联网金融行为指引 性规范和国家标准, 以实现互联网金融良性发展。 三是成立互联网金融专门的行业协会, 实现行业 自律。 ( 二) 不断完善互联网金融监管的体制机制 一是构建以“一行三会” ( 中国人民银行、 证 监会、 保监会、 银监会) 为主, 以科技部、 商务部、 工商行政管理总局等多部门为辅的联合监管体 系, 对互联网金融业务实行全面的监控。 26 二是 59 经济纵横2014 年第 8 期 “众筹融资” 指普通的民众借助互联网平台, 集聚诸多小额的资金, 积少成多, 并通过汇总的金额来支撑某些项目或组织。 20
23、按 筹资模式不同, 可划分为捐赠模式、 借贷模式和股权模式等。 逐步建立互联网金融市场分级预警机制, 采用数 字化的非现场监管方式, 不断提升监管的有效性 和及时性。三是建立内控稽核制度, 防止内部人 员出现私自窃取及贩卖客户信息等违规行为。 27 四是完善征信体系, 打造专业化的征信机构, 推进 征信信息归集统一。 28 五是推动建立健全互联网 金融国际治理机制, 实现跨国家、 跨区域、 跨维度 的互联网金融风险协同处置与管控。 29 ( 三) 提高互联网金融监管的信息技术水平 第一, 应基于银行领域成熟的网络身份认证 体系, 进一步完善互联网金融认证体系, 打造安全 可信网站认证体系, 保
24、证网站真实性。第二, 大力 发展具有自主知识产权的信息技术设备, 提高计 算机系统关键技术的水平和关键设备的安全防御 能力, 30 以防止客户资料被窃取、 客户资金被盗 用及来自网络内外部的恶意攻击等事件发生。第 三, 应采用安全监测及安全控件等方式保证互联 网金融交易平稳进行, 并在开展互联网金融业务 时引入电子认证和签名技术, 保证参与各方信息 的真实性。第四, 完善风险管理体系, 定期对系统 进行风险评估, 在涉及关键业务环节采用自主可 控的信息安全软硬件产品。第五, 建立交易检测 系统, 配合反欺诈联动机制, 线上线下合作, 实现 群防群控。 ( 四) 建立消费者互联网金融知识普及机制
25、 和权益保护机构 首先, 应建立消费者互联网金融知识普及机 制, 积极开展互联网金融知识学习活动, 使消费者 对互联网金融知识和风险有充分认识, 从而提升 消费者自我保护能力。同时, 不断完善信息披露 制度, 互联网金融机构应以既简单又详尽、 既清晰 又易懂的语言表述对其产品和服务信息进行说 明, 使消费者能更好地接受和理解。其次, 互联网 金融机构应使金融消费者了解其投资产品所享有 的权利及承担的风险, 提高消费者合理权益自我 保护意识。最后, 应成立专门的互联网金融消费 者保护机构, 及时协调和处理互联网金融服务投 诉、 纠纷等问题, 31 制定惩处办法, 保护消费者权 益。 32 参考文
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