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1、中央党校政法部 王 红 教授,行政法学(必修课),第八讲,1,行政复议,一、行政复议概述 (一)行政复议法 1999年10月1日开始实施的新的中国人民共和国行政复议法,它是在总结了1990年行政复议条例实施经验的基础上不断完善的一部重要的行政救济法,也是行政机关自我监督、自我纠错的一部重要的行政监督法。,2,3,当初建立行政复议制度的目的: 1.减轻法律负担,作为行政诉讼的过滤器; 2.减轻当事人的负担,简便快捷,成本低; 3.留给行政机关一次自我纠错的机会。,4,目前行政复议制度面临的困境: 1.行政复议案件数量呈明显下滑趋势; 2.行政复议案件居高不下的维持率使其公正性受质疑; 3.行政复
2、议法过于概括、简单,程序简略、粗糙; 4.行政复议繁琐的内部处理程序使其效率优势无法发挥; 5.行政复议体制不独立,依附性强。,5,(二)行政复议的概念和特征 行政复议是指行政相对人不服行政主体的行政行为,依法向有复议权的行政机关提出申请,由受理申请的行政机关对引起争议的行政行为依照准司法程序进行审查并作出裁决的活动。,2.行政复议的特征 是依法履行复议权的行政机关的一种具体行政行为 是依申请的具体行政行为 是一种裁决行政争议的活动 是一种有严格程序要求的具体行政行为,6,3.行政复议的性质 行政说、司法说、行政司法说 行政复议的性质是行政救济,具有司法程序特征,它首先是一种纠纷解决和权利救济
3、制度,其次才是行政监督和行政纠偏制度。 行政救济制度 行政司法制度 行政纠纷解决制度 行政监督制度,二、行政复议的特有原则 1. 一级复议制原则 2. 合法性和适当性全面审查原则 3. 审查具体行政行为的合法性附 带审查部分抽象行政行为原则 4. 不适用调解原则,8,5. 及时、便民原则 6. 复议选择原则 7. 司法最终裁决原则 8. 书面审查为主原则 9. 复议不停止执行原则,9,总原则: 有错必究、有错必纠 宪法、组织法赋予上级行政机关对于下级行政机关的违法、不当的决定、命令予以撤销、变更权。(宪法组织法赋予的强大的行政纠错职能),10,(1)一级复议原则是指行政争议只能经过行政复议机关
4、一次审理并作出裁决。 但也有例外:海关、省部一级。 海关法可以二级复议 对省部一级复议机关决定不服, 可以向国务院进行再次复议, 国务院的复议是终局裁决。,11,(2)对合法性与合理性(适当性)全面审查原则: 既审查是否行政违法,也可以审查是否行政不当。,12,(3)审查具体行政行为的合法性附带审查部分抽象行政行为的原则: 部分抽象行政行为被纳入行政复议范围: 1)国务院部门的规定 2)县级以上地方人民政府及其 工作部门的规定 3)乡镇人民政府的规定,13,(4)不适用调解原则: 没有授权调解,也无需禁止调解。 默认其合理性,但不明确其合法性,可在实际操作中灵活运用。 不以调解为结案方式 不以
5、调解为必经程序,14,党的十六届六中全会通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定指出:建立党和政府主导的维护群众权益机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合,更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层,解决在萌芽状态。,15,2007年8月1日,国务院通过的行政复议法实施条例明确规定以下两种情形适用调解: (1)公民、法人或其他组织对行政机关行使法律规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请复议的; (2)当事人之间的行政赔偿或行政补偿纠纷。,16,(5)及时、便民原则: 复议及时: (1)受理复议申请应当及时 (2)
6、复议审理应当及时 (3)作出复议决定应当及时 (4)及时处理行政复议决定执行,17,复议便民: 复议便民原则是指行政复议机关应当依法或者自觉采取方便申请人和其他相对人进行行政复议的方式、方法,保障其充分行使申请权,保护其合法权益。,18,(6)复议选择原则: 复议与诉讼衔接协调共四种关系: (1)复议选择原则 (2)复议前置原则 (3)自由选择复议后不能再诉讼 (4)以行政复议为终局,19,信访条例第十四条规定:“依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。” 信访不能取代、不能代劳行政复议 信访作用的发挥只能在无法启动行
7、政复议之后,20,(7)司法最终裁决原则: 行政复议应当不排除司法最终裁决 司法审判是社会实现公平正义的最后屏障 行政裁决终局不符合民主法治原则,21,(8)书面审查为主原则: 不足之处: 与复议的公开原则不符 与复议争论特征不符 缺乏相应的制度支持 不足以查清案件事实,22,23,(9)复议不停止执行原则: 没有经过有权的国家机关并经法定程序审查决定撤销之前,不停止具体行政行为的执行。 行政行为的公定力:确定力、约束力、执行力,24,例外: (1)被申请人认为需要停止执行的 (2)行政复议机关认为需要停止执行的 (3)申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的 (4)法律
8、规定停止执行的,三、行政复议法的进步与不足 (一)提高了立法层次,统一规定了复议制度。 不足之处:过于简单、概括,缺乏具体制度和程序规则。应当增设回避制度、律师代理制度、公开审理制度、复议委员会制度等。,25,(二)行政复议基本原则的规定更加科学: 增加了公正、公开、有错必纠,保障法律、法规实施,司法最终裁决原则。,26,(三)扩展了行政复议的审查范围 (1)将规章以外的规范性文件纳入 行政复议的范围 (2)通过列举式和概括式将复议受 案范围进一步扩大,27,从部分具体行政行为扩展到全部具体行政行为 从人身权、财产权扩展到各种合法权益 不足之处:(1)审查仍不彻底 (2)审查方式单一 应当建立
9、对抽象行政行为的单独审查制度。,28,(四)确定行政复议机关和复议管辖方面 不足之处: (1)行政复议机关的独立性不足 (2)原机关受理、行政终局裁决违 反了“自然公正”原则,29,(五)行政程序方面 复议申请、审理、决定的期限、方式更加规范、便民。 不足之处: 公正原则缺乏具体制度保障。 1)没有回避原则 2)复议机构的组织形式没有规定 3)书面审理制度不符合公开原则,30,四、行政复议制度的完善 改革趋势: 1.“小修小补”,保持现行制度; 2. “大调整”,同行政诉讼一并改革; 3.“折中方案”,既保留行政复议的范围并增加行政复议制度的司法性。,31,1. 建立具有中立性和独立性的行政复
10、议机构 复议机构的独立化和专业化是摆脱行政复议困境的关键 通过建立统一的行政复议委员会确保复议机构的独立性和权威性,为复议案件的公正性和权威性提供组织保障,2. 进一步扩大行政复议的范围 对规范性文件的合法性进行单独审查,而不是附带审查 应将规章纳入复议范围 取消复议前置和复议终局,33,3. 建立、健全行政复议的具体程序制度 增设回避制度和禁止单方接触制度 增设言辞辩论的公开审理制度(正式 听证程序和非正式听证程序) 增设说明理由的义务 应赋予复议申请人书面审查程序、建议审查程序、听证审查程序的选择权,34,4. 加强行政复议的法律责任制度 维持决定 补正决定 履行决定 变更决定 撤销决定
11、确认决定 赔偿决定,35,“中电通信状告上海浦东出入境检验检疫局”一案表明行政复议制度的软肋: 中电通讯进口手机散件进行加工生产,被罚150多万,加上逾期未缴,累计滞纳金共计罚款800万元。浦东检验检疫局作出的行政处罚决定经过上海检验检疫局的审批,中电通信在毫不知情的情况下向上海局提出了复议申请,相当于空耗了法定复议权利,复议权虚置了,架空了。,36,无锡150名农民告国土资源部行政不作为案: 2004年无锡市政府在虹桥村贴出两份公告,征用集体土地55万公顷。其中征用虹桥村集体土地12万公顷。唐玉林等村民认为征用公告不符合土地管理法,征地用途是为了房地产开发,没有经过村民同意,大部分是农民宅基
12、地。因此他们向国土资源部提出行政复议申请,国土资源部以过了复议期限为由做了不予受理的决定。唐玉林等人不服,以国土资源部为被告,向北京市一中院提起行政诉讼。,37,无锡150名农民告国土资源部行政不作为案: 北京一中院认为,两份公告时间未提及544号批复,复议期限应从到国土资源部信访交涉得知544号批复之日算起,并没有超过申请复议的法定时效(60天有效时效),国土资源部不予受理的决定认定事实不清,证据不足,适用法律有误,应于撤销。同时责令被告国土资源部受理150名村民针对第544号批复提出的行政复议申请。,38,“乔占祥诉铁道部春运火车票涨价案”推动了价格听证程序制度的建立 价格法第23条规定:
13、制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,由政府部门主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面意见,论证其必要性、可行性。,39,五、建立有效多元的纠纷解决机制 改革开放以来,我们已经形成了多形式,多层次,多渠道的矛盾纠纷化解机制: 司法:司法诉讼是主渠道 行政司法:行政复议是正规渠道 信访:补充制度、辅渠道 调解、仲裁等:替代性渠道,40,(一)强化完善主渠道 改革完善司法诉讼制度 改革完善行政复议制度,41,司法制度面临的困境: 1.有限的司法资源不能解决所有的纠纷; 2.公正司法与司法环境不协调; 3.司法体制的行政化、地方化、官僚化;
14、4.司法腐败、司法不公造成法院司法权威不够,司法公信力不高。,42,行政诉讼存在的问题: 1.行政诉讼解决行政问题的功能不明确; 2.行政诉讼的受案范围太窄,门槛高,限制多; 3.行政诉讼当事人资格不明确,没有公益诉讼、行政公诉。,43,行政复议存在的问题: 1.审查不彻底,没有对抽象行政行为的单独审查制度; 2.独立性、超脱性不够,不予受案率高; 3.复议机关不作为; 4.复议程序和方式有缺陷。,44,45,(二)完善信访制度 信访作为多元纠纷解决的一项重要制度,发挥了民意表达、民情传递、化解民怨、化解矛盾、推动纠纷解决的重要社会治理功能和积极作用。,46,信访制度本身存在的局限: 1)信访
15、机构缺乏独立性、中立性、位阶低、机构繁杂、归口不一; 2)信访机构的工作内容及其运行具有非程序性,不确定性; 3)信访制度承载了过多的历史和制度变迁的不合理责任,责重权轻。,47,信访制度解决问题的速度,永远赶不上问题产生的速度,其原因: 1)信访问题远远超出了信访制度本身的问题; 2)信访制度承载了太多的历史不合理责任; 3)信访面临的困境也是我们制度、体制面临的困境。,48,跳出信访看信访,解决信访问题的治本之道: 寻求体制中不平衡、不协调、不科学、不全面、不持续发展的根本原因,努力从制度上寻找解决信访问题的根本途径和办法,进行制度创新与变革。,49,(三)发挥调解、裁决、仲裁等纠纷解决的替代性作用 是中国特色化解社会矛盾纠纷的有效途径 是社会稳定的减压阀 是法律裁决纠纷的有效补充,50,总之,司法是维护社会正义的最后一道防线,但是司法并不是解决社会纠纷的最后手段,也不是唯一的手段,有时候也不是最好的手段。在强化司法作用、树立司法权威和提升司法公信力的同时,还应当探索建立和健全具有中国特色、多元化的社会纠纷解决机制。,谢谢,
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