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1、 摘摘 要要 在经济学中,效率研究是一个重要的领域。效率研究对行业研究有很高的价值, 而近年来随着研究方法的进步,效率研究也在不断发展,覆盖了多种行业。自 1999 年以来,中国电信业进行了三次大的拆分重组,但这些变革是否具有效率?不同区域 之间的效率是否具有差别?政府对电信业规制的成本和相应的收益是否相符?这些 问题都很难找到明确的答案, 而本文试图通过对中国电信业效率的研究来回答上述问 题。 根据不同的时代背景和竞争格局,本文将中国电信业的发展历程分为四个阶段, 并对各阶段电信业的发展情况进行了详细阐述。 通过分析我们发现, 经多次拆分重组, 中国电信业的用户量、业务量和通信能力等均产生了
2、巨大的增长,但非有效的竞争格 局、 区域发展失衡以及有待提高的核心竞争力等现状依然存在,因此我们有必要通过 对规制效率进行分析来评价规制政策的优劣从而找到发展的方向。 本文分产业和政府两个角度对规制效率进行分析。在产业角度中,使用数据包络 分析(DEA)的 Malmquist 指数方法,对 2003-2010 年各省的面板数据进行计算来求 解电信业的效率情况。经测算发现,这期间中国电信业全国层面的全要素生产率仅提 高了 2.2%;在管理水平和制度改革上有一定提升,但规模收益却在降低;不同区域、 不同省份之间的发展状况存在较大的差异。在政府角度中,采用了成本收益分析法, 通过对 2000-201
3、0 年政府规制造成的损失以及获得的收益进行数量运算, 求得政府规 制的成本 1.3 倍于规制收益,从另一个角度证明了中国电信业的规制依然存在低效率 现象。 基于上述的实证结果,本文分析了中国电信业规制失灵的原因,并建议从制度入 手,在根本上解决电信市场竞争问题,同时不断地完善政府的规制策略,将中国电信 业打造成具有核心竞争力的产业。 关键词:电信业,规制效率,DEA,成本收益 Abstract Research of efficiency is a important field in the economics. The efficiency research places a high v
4、alue on research of industry. Research of efficiency has constantly developed and covered various industries by the improving of research methods in recent years. Chinese telecommunication industry has passed through three times of reorganization since 1999, but do the changes is efficiency? Are the
5、re any differences in different areas? Could the earnings meet the costs of regulation of government? Its hard to find out the answers as above, this paper is trying to solve the questions by access the efficiency of Chinese telecommunication. Based on the different historical background and competi
6、tive landscape, this paper divided the development history of Chinese telecommunication into four stages and elaborated the development situation of each part. We found that some indexes have grown a lot by the analysis, such as consumer volume, the total business volume and communication capacity.
7、But the inefficiency competitive landscape, unbalanced communication capacity of different areas and core competences which need to be improved are still exist. Therefore, it is necessary to access the performance of the regulation policy by analysis the efficiency of the telecommunication industry
8、to find the development direction. This paper analysis the regulation efficiency from two perspectives: industry and government. In the industry part, the paper uses the DEA-Malmquist method to calculate the telecommunication industry efficiency based on the panel data of each province of China from
9、 2003 to 2010. We had found some phenomenon as below: the national TFP (Total Factor Productivity) just rise by 2.2%; the management level and system reform has grown a little while return to scale is on the dropping trend; there are large communication capacity gaps in different areas and provinces
10、. In the government part, we had find out that the regulation costs is one point three times more than the earnings by analysis the data from 2000 to 2010, which shows the low-efficiency fact from another perspective. This paper analysis the reasons of regulation failure of Chinese telecommunication
11、 industry based on the demonstration results as above. I suggest that improving the institution to solve the competition issue of telecommunication market. Meanwhile, we should constantly adjust the regulation strategy to develop Chinese telecommunication industry into an industry with core competit
12、iveness. Key words: Telecommunication Industry, Regulation Efficiency, DEA, Cost-benefit 目 录 第 1 章 绪论 . 1 1.1 研究背景及意义 . 1 1.1.1 研究背景 1 1.1.2 研究意义 1 1.2 文献评述 . 2 1.2.1 关于规制基本问题的研究 .2 1.2.2 关于电信业市场结构的研究 .4 1.2.3 关于产业规制效率的研究 .6 1.2.4 关于电信业规制效率的研究 .8 1.3 研究思路和结构安排 9 1.3.1 研究思路 9 1.3.2 结构安排 10 1.4 研究方法和创
13、新之处 11 1.4.1 研究方法 11 1.4.2 创新之处 11 第 2 章 中国电信业发展历程与规制改革 12 2.1 中国电信业的发展历程 12 2.1.1 1979-1993 年:政企合一背景下的中国电信业 12 2.1.2 1994-1998 年:政企分离推动电信业的发展 14 2.1.3 1999-2007 年:两次改革提高了电信业的国际竞争力 16 2.1.4 2008 年以来:电信业初步形成相对均衡的竞争格局 17 2.2 中国电信业的改革成果和存在的问题 18 2.2.1 中国电信业的改革成果 . 18 2.2.2 我国电信业目前存在的问题 . 20 小 结 22 第 3
14、章 中国电信业全要素生产率的测算 23 3.1 全要素生产率的界定 23 3.2 全要素生产率方法探究 23 3.3 指标选择和数据来源 24 3.4 实证结果与分析 . 25 4.4.1 全行业整体效率分析 . 25 3.4.2 分区域的效率分析 27 小 结 31 第 4 章 中国电信业政府规制的成本收益分析 33 4.1 中国电信业政府规制成本收益的理论分析 . 33 4.1.1 政府部门的规制成本 . 34 4.1.2 政府部门的规制收益 . 37 4.2 中国电信业政府规制成本收益的实证测算 37 4.2.1 政府规制成本的测算 . 37 4.2.2 政府规制收益的计算 . 40 4
15、.2.3 政府规制成本收益的比较值 . 40 小 结 40 第 5 章 中国电信业规制失灵原因分析及建议 42 5.1 政府规制失灵的原因 42 5.1.1 规制的滞后性 42 5.1.2 信息不对称 42 5.1.3 规制俘虏及寻租问题 . 43 5.1.4 行政垄断造成的规制扭曲 . 44 5.2 中国电信业未来发展的建议 44 5.2.1 制度与主管部门的改革 . 45 5.2.2 促进电信市场的有效竞争 . 45 5.2.3 提高核心竞争力,寻求新的增长点 46 5.2.4 完善政府的规制策略 . 47 小 结 47 总结 . 48 参考文献 . 49 附录 . 51 攻读硕士学位期间
16、取得的学术成果 60 致 谢 . 61 山东财经大学硕士学位论文 1 第 1 章 绪论 1.1 研究背景及意义 1.1.1 研究背景 电信业作为政府规制理论中较为典型的行业, 自产生以来就一直伴随着规制政策 及反垄断法律所进行的各种规制实践。在国内,作为自然垄断行业,自 1999 年以来 的三次电信业重组对我国的电信业发展产生了积极的影响。我国于 2008 年进行了第 三次电信业的拆分重组, 中国联通分拆两网, 其中 CDMA 网络与中国电信合并, GSM 网络与中国网通组成新的联通,中国铁通并入中国移动通信集团公司。此次拆分重组 的目的在于将中国电信业改组为三个相对均衡且全业务经营的运营商来
17、打破行业垄 断,营造充分的竞争格局,从而促进运营商加快技术的开发和使用,提升其核心竞争 力。但这些规制政策的效果如何,我们却难以找到答案。目前针对电信业的规制研究 大多局限在价格规制或以产业组织理论为基础框架的理论研究上, 研究电信业规制效 率的并不多,因此有必要对政府电信业近年来的规制效率进行研究,进而提高政府的 决策水平。 1.1.2 研究意义 电信业作为自然垄断行业,需要通过政府的规制实现有效竞争、提高产业效率。 然而, 并非所有的政府规制都能从根本上解决电信业的资源配置和运行效率问题, 规 制政策在实施过程中必将遇到现实中复杂多变的障碍。因此,通过对近年来我国电信 业的规制效率进行评估
18、将有利于发现政府规制政策中存在的部分问题, 对丰富中国的 规制研究体系以及未来实施更加合理的规制策略有着重要的理论意义和现实意义。 1.以经济学理论为基础,通过本文对中国电信业规制效率的分析为不同时期不同 行业的运行情况提供规范的研究和评价策略,具有一定的理论价值。 垄断行业的效率分析方法具有多样性,其基于的理论基础也存在差异。本文以自 然垄断理论、规制理论和成本收益理论为基础,利用数学方法对电信业的规制效率、 投入产出进行分析,以产业和政府两个视角对以上理论进行合理延伸,对未来在垄断 行业的规范分析提供了理论依据,具有较高的理论意义。 2.电信业规制效率研究检验了政府的规制能力,能够以结果为
19、导向提升政府的规 制效率。 电信业是涉及国计民生的行业, 因此政府对电信业的规制效率也深刻影响着普通 第 1 章 绪论 2 民众的日常生活。电信业若长期低效运营必然会造成极大的资源浪费和福利损失, 同 时在资源的配置中, 不能否认有斯蒂格勒 (1971) 所提出的政府规制俘虏现象的存在。 另外,政府规制的滞后性、非动态化都有可能对规制效率产生不利的影响。只有通过 对政府规制的效率进行深入研究,才能发现问题、解决问题,从而提高政府的规制效 率。 3.电信业是我国信息产业的重要组成部分,在这个重要的战略转型期探究电信业 规制效率有利于推动我国信息产业的高效发展,提高国际竞争力。 相对于发达国家,我
20、国的反垄断领域发展较晚,在自然垄断行业尤其是电信业的 政府规制措施相对较少。例如在市场结构规制方面,美国的分割管理模式和英国的一 体化模式都取得了显著的效果,从不同的途径形成了以竞争为特征的市场结构,而我 国自 1999 年以来对电信业进行了三次拆分和重组,取得了一些效果但并没有从根本 上解决有效竞争的问题。 通过对电信业规整效率的研究从而进一步增强政府的规制效 率,有着重要的实际意义。 1.2 文献评述 1.2.1 关于规制基本问题的研究 (1)规制理论的提出 对于规制的理解,日本学者植草益(1992)认为,规制是政府根据一定的规则对 特定经济主体的活动进行限制和约束的行为,如价格限制和经营
21、许可证发放限制等。 金泽良雄认为,政府规制是在市场经济的背景下,用来改善市场机制内在的问题,从 而通过政府对经济主体进行干预的行为。斯蒂格利茨则将规制扩展到了更大的范围, 他认为政府对产业的保护、扶持及合理化的转换都属于政府微观规制的范畴,如为促 进技术创新而进行税收、减轻反垄断法的执行力度或保护幼稚工业等。 规制经济学起源于西方,一般认为这一概念出自巴托(1958)发表在经济学季 刊的市场失灵一文,虽然存在一定的争议(维斯库斯、弗农和哈林顿,2004) , 但市场失灵目前已成为分析政府规制问题的重要逻辑起点之一。我国学者袁持平认 为,消费者和生产者偏好的显著非凹性导致了垄断、外部性、共公共产
22、品搭便车等市 场失灵。当然,虽然政府规制的存在来源于市场存在的诸如自然垄断、负外部性和信 息不对称等缺陷,但这些缺陷并没有构成政府规制的充分条件,而是为政府规制提供 了一种可能性,最终是否需要规制要取决于规制效果(刘小兵,2004) 。 (2)规制理论的发展脉络 山东财经大学硕士学位论文 3 规制理论的发展经历了公共利益理论、部门利益理论和激励性规制理论等阶段, 各国尤其是发达国家对激励性规制理论的发展和应用使得政府规制理论研究上升到 了一定的高度。按照这一观点进行研究可以捕捉到自然垄断规制理论的发展脉络。 公共利益理论的基础是市场失灵和福利经济学, 该理论把规制理解为政府对公共 需要所作出的
23、反应,最终目的是提高资源的配置效率,实现社会福利最大化。波斯纳 (Posner,1977)曾提出,公共利益理论包含着一个假设,即市场是脆弱的,若任其发 展会使其走向低效率和不公平,政府规制是为提高社会的效率和公平而进行的无条 件、有效且仁慈的反应。欧文和布劳第根(Onen,Braentigam)认为规制是基于公共 需求而提供的一种降低市场风险的方式,也表达了规制体现公共利益的观点。 与此同时,美国的一些学者对政府规制的公共利益理论提出了批评,施蒂格勒 (Stigler,1962)开创了从部门利益集团的角度说明政府规制的起源和实际效果的研 究,其实证研究和观点是部门利益理论的发展基础。阿顿(Ut
24、ton,1986)指出了公 共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础具有其狭隘性, 并用次优理论从根本上批 判了公共利益理论。其理论核心为,在某些部门中,经济运行会受到竞争的制约,那 么制定的一些政策不仅难以使资源配置达到最优, 相反这些政策可能会使经济背离规 制的初衷。总之,部门利益理论认为,政府监管政策的目标是不同利益集团之间相互 斗争的结果,政府规制并非代表公共利益为解决市场失灵而采取的反应,而是为利益 集团服务,取消监管也许能够提高效率更好地服务于民众。部门利益理论有效地推动 了经济性政策的放松规制改革,对发达国家的经济发展产生了深远的影响。但部门利 益理论过于强调监管的代价而忽略了其收
25、益,导致仅能对坏的监管现象进行解释; 对 于理论分析的假设条件政府的规制者、垄断企业和消费者都是纯粹的“经济人” 并追求利益最大化,这一前提过于绝对化;另一方面,部门利益理论未能解释在放松 规制的浪潮中,如电力企业却没有能够如该理论预期一样达到效果;该理论也忽视了 在现实监管过程中政府行为应受公众和社会的监督和制约这一要求。 以上因素导致了 部门利益理论也存在着一定的局限性(2008,杨凤) 。 在经历了传统公共利益理论的完善以及部门利益理论的挑战之后, 传统的规制经 济学形成了以激励规制理论为核心的新规制理论体系。作为规制理论的最新进展, 激 励规制理论修正了传统规制理论过于理想化的假设前提
26、,将信息不对称、企业间的博 弈等作为新增的分析因素, 使规制体系的设计更加接近现实, 提高了规制体系的效率。 让 雅克 拉丰和泰勒尔(Laffont,Tirole,1993)对激励规制理论作出了较为完整的阐 第 1 章 绪论 4 述, 他们认为激励规制理论要解决的问题是如何在信息不对称的条件下产生最优的激 励。同时,他们通过建立复杂的数学模型,研究了信息不对称条件下的政府规制,成 功地将信息经济学、博弈论和激励理论的思想和方法运用于垄断行业的价格规制, 解 决了规制者和被规制者之间“信息不对称”导致的博弈难题。在针对激励规制理论的 研究中, 里特查尔德 (Littlechild,1983) 认
27、为行业价格上涨不能高于通货膨胀率 (RPI) , 同时考虑到由技术进步率带来的劳动生产率(X)的提高,由此提出了 RPIX 价格 上限规制并于次年运用于英国电信业。 德姆塞茨提出使用特许权拍卖取代对自然垄断 行业的费率规制,以得到市场进行的竞争来代替市场内竞争,从而促进垄断企业效率 的提高,开拓了以特许投标制进行激励规制的研究。雪理佛(Shleifer)在 1985 年提 出了区域间标尺竞争理论,该理论以独立于本区域的其他区域中生产技术相同、面临 需求相似的垄断企业生产成本为参照,制定本区域垄断厂商的价格和服务水平,从而 刺激本区域垄断企业以提高内部效率、降低成本和改善服务。洛布和马加特 (L
28、oeb,Magat,1979) 最先将规制经济学纳入到了委托代理理论分析框架研究, 发现了 由于规制者和被规制者之间信息不对称导致被规制者的逆向选择问题。Baron 和 Myerson(1982)则通过规制者在最大化企业利益和消费者剩余的加权平均将规制问 题转化为资源配置的次优解问题。总之,激励性规制理论是西方规制理论近年来取得 的重要成就,是新规制经济学的核心内容,对解决实际问题具有重要的实践意义。 1.2.2 关于电信业市场结构的研究 国外电信市场改革较早,美国电信业经历了垄断规制竞争三个阶段,英国则 通过引入竞争和产权改革改善了国内电信业的竞争环境, 日本经过谨慎的产权改革目 前也使电信
29、市场形成了较为有效的竞争。 我国自 20 世纪 90 年代末开始虽然对电信业 进行了三次较大的改革,但电信市场依然存在着垄断现象,因此对电信业市场结构的 研究有利于制定更为有效的规制政策。 (1)国外电信业市场结构的研究 阿姆斯壮(Armstrong,1995)认为电信市场中可能存在几种不同的市场结构,一类 是上下游一体的垄断结构,另一类是将公共网与竞争业务分离的竞争结构。上下游一 体是指由一家企业提供电信终端、网络铺设和服务,另一种竞争结构则相反。在电信 市场上,电信网络的垄断可能会造成电信服务的垄断,因此,政府为了规制垄断,将 公共网与竞争业务相分离,促使电信业形成竞争格局。 威尔森和周(
30、Wilson,zhou,2001)通过对成本函数的研究,发现本地电话市场 山东财经大学硕士学位论文 5 的成本是次可加的, 具有自然垄断性, 过多竞争者的存在反而会使市场竞争变得无序。 海利和萨米特(Heli,Sumit)在 2002 年的研究却发现本地电话市场的垄断性主要是因 为在位者的行为影响了市场竞争,因为在位者为了阻止竞争者进入,人为地制造了进 入壁垒,导致市场的垄断格局并非完全因为自然垄断性。 (2)国内电信业市场结构的研究 对我国电信业市场结构的充分认识,是进行电信业规制研究的基础。第三次电信 业改革之前,孔淑红(2004) 、马骏(2003)通过对中国电信业务的主要领域的市场 结
31、构的分析, 认为中国电信市场构成了典型的介于完全竞争和完全垄断之间的寡头竞 争市场结构。郑建伟(2003)认为中国电信的垄断是客观存在的,分拆式的改革并未 改变其优势地位,不但未能形成有效竞争的格局,而且破坏了电信业的规模经济和范 围经济效应。而在电信业第三次改革之后,宋来(2009)从全业务的角度认为电信市 场结构在三次改革后将成为一个高度集中的市场, 电信运营商将在市场中展开古诺寡 头竞争,电信业的行业壁垒提高而业务壁垒降低,因市场进一步细分产品差别化将更 为明显。万娅和姜雪(2011)通过对我国当前电信业的 SCP 分析,认为我国各项通 信业务在三家运营商提供的前提下,具有强烈的寡头垄断
32、色彩,市场竞争不够充分, 但三家运营商的产品差异化较小。 对于电信业的自然垄断的判定上, 学术界一直存在着分歧。 王俊豪 (2004) 认为, 通信设备的生产销售和通信网络增值服务不具有自然垄断性, 移动通信服务由于不需 要设置电线,不存在浪费性重复建设的问题,因此也不具备自然垄断性,有线通信则 不同。肖立武(1999)对西方联盟公司(Western Union)的早期经营及破产、美国电 话电报公司(ATj2010,j=i+1)来表示, 其中: i Q R P i i (5.5) 20002000j20002000jj P)P-(PQ)Q-(Q (5.6) 根据以上公式计算,结果见表 5-2。
33、 行政管理费主要包括外交、 公检法等费用支出, 2006 年以后不再有单项行政管理费数据, 为保证口径一致, 2006 年以后的费用采用外交、公共安全和城乡社会事物费用的加总。 山东财经大学硕士学位论文 39 表表 4-2 2000-2010 年中国电信业价格弹性测算年中国电信业价格弹性测算 年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 电信业务总量 3145 4099 5201 6479 9148 11403 14595 18591 22248 25554 29993 电信业务收入 3014 3571 4116 4610
34、5188 5799 6484 7280 8140 8707 9229 价格指数 0.958 0.907 0.791 0.712 0.567 0.509 0.444 0.392 0.366 0.341 0.308 价格弹性 N/A 3.335 3.751 4.116 4.675 5.594 6.786 8.304 9.824 11.06 12.57 附注 9:数据来源于中国统计年鉴 (2001-2011)和工业与信息化部网站。 从计算结果来看,中国电信业的价格弹性呈现上升的趋势,我们可以用图 4-3 作 为解释。 在图中可以看到, 实际的需求曲线并非一条直线, 而是一条凸向原点的曲线, 导致需求
35、弹性出现变化。我们假设 A 点为表 4-2 中 2000 年的价格产量组合点,B 点 和 C 点分别为 2001 和 2003 年的价格产量组合点,从图中可以看到,AB 和 AC 相比 后者更加平缓,相对于 A 点,C 点价格降幅远高于 B 点,从而导致 C 点的价格弹性 高于 B 点,即随着年份的增长价格降幅越大其价格弹性越大。 图图 4-3 价格弹性根据需求曲线的变化价格弹性根据需求曲线的变化 下面我们根据图 4-3 来计算的值。 图中的 D (Q1,P1) 点代表生产的最低成本点, 从前面的式子中我们已经求得433. 0 - m 1 m m m P PP P CP r,令 Pm=P200
36、0=0.958,可以 得到 P1=0.544,即从 Pm到 P1价格下降了约 43.3%。我们所求的福利损失是图 4-3 中 以弧线 AD 为边界的 ADG 的面积,而如果以每年的价格弹性进行计算得到的将是三 角形 ADG 的面积远大于真实的福利损失值。因此我们将价格从 Pm到 P1下降一半的 21.65%作为依据来计算价格弹性。根据表 4-2 可以计算,相比 2000 年,2002 年价格 下降了 17.4%,2003 年价格下降了 25.8%,取两年价格弹性的中间值为=3.933,其 A B C D O P Q P2000 Q20000 P1 Q1 G F E 第 4 章 中国电信业政府规
37、制的成本收益分析 40 本质是采用精确三角形 AFG 来计算 ADG 的面积。 已知 mmQ PrC 2 2 2 1 ,根据以上计算,r=0.433,=3.933,且 mmQ P=66285.81, 得到社会福利损失的值 C2为 24439.387 亿元。 图 4-2 中的四边形 PmACPc的面积是因垄断而造成的收入转移效应额度,即: )(S cmACP Pcmm PPQ (4.7) 该图形面积所代表的就是中国电信业的实际利润。 经整理可得到 2000-2010 年历 年的电信业利润,从而计算出收入转移效应的值。具体见表 4-3,得到 C3=10177.22 亿元。 表表 4-3 运营商运营
38、商 2000-2010 收入转移测算收入转移测算 单位:亿元单位:亿元 年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 总和 利润 405.7 395 542 644.6 752 935 1049 1295 1392 1380 1388 10177.22 附注 10:数据来源于四大运营商(中国移动、中国电信、中国联通和中国网通)历年年报, 其中中国网通于 2008 年并入中国联通。 4.2.2 政府规制收益的计算 我们采用 2000-2010 年政府在中国电信业的投资总额作为政府规制总收益 R,具 体数据见表 4-4,总收益
39、R=27539.16 亿元。 表表 4-4 2000-2010 年中国电信业固定资产投资额年中国电信业固定资产投资额 单位:单位:亿元亿元 年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 总和 固定资 产投资 2223.86 2553.23 2034.57 2215.2 2136.5 2033.4 2186.9 2279.9 2953.7 3724.9 3197 27539.16 附注 11:数据来源于工业与信息化部网站。 4.2.3 政府规制成本收益的比较值 将以上三部分对成本和收益测算的结果进行汇总,可以得到如表 4-5
40、所示 2000-2010 年间中国电信产业政府规制的成本收益综合表。 表表 4-5 规制成本收益综合表规制成本收益综合表 单位:亿元单位:亿元 政府部门规制费用(C1) 规制总成本(C) 规制收益(R) 成本收益差(C-R) 成本收益比(C/R) 1739.4 36356.01 27539.16 8816.85 1.32 社会福利损失(C2) 24439.39 收入转移(C3) 10177.22 小 结 根据收益综合表的结果,电信业规制的成本为 36356.01 亿元,收益为 27539.1 山东财经大学硕士学位论文 41 亿元,政府不完全合理的规制政策导致成本高于收益 8816.85 亿元,
41、即规制成本 1.3 倍于规制收益。以上结果说明中国电信业的规制存在低效率现象,规制政策不完全合 理,政府规制下的电信业资源配置效率较低,导致社会福利损失过大,占到总规制成 本的 67.2%,影响了经济的快速发展,也降低了电信业创新进步的步伐。近年来电信 业的改革在一定程度上提高了其运营效率, 但通过成本收益比可以看到依然存在成本 冗余,因此中国电信业有必要进行深入改革,加大引入竞争的力度,从而有效提升电 信业规制效率。 第 5 章 中国电信业规制失灵原因分析及建议 42 第 5 章 中国电信业规制失灵原因分析及建议 从前述产业角度的分析中我们发现中国电信业发展缓慢、 各区域间发展不均衡等 现象
42、, 同政府角度的分析得到的结论一致中国电信业的发展缺乏效率。缺乏效率 的背后必然存在着规制失灵。中国电信业中的规制失灵存在着其深刻的原因。 5.1 政府规制失灵的原因 政府规制失灵是在政府对垄断行业进行规制的过程中产生的缺陷, 即在市场体制 下,对市场机制作用的盲点进行弥补和纠正的过程中产生了低效率或无效率状态。 在对自然垄断性质的电信业进行合理规制的目的在于修复该产业在市场经济中 存在的盲点, 但由于产业的复杂性和垄断因素的多样化导致政府规制并非都是有效率 的, 当政府规制政策不当或执行力度欠缺时会出现规制失灵的现象,中国电信业的规 制失灵同样存在多种原因。 5.1.1 规制的滞后性 电信业
43、规制政策从申请到实施往往需要一段时间的延迟, 而该延迟期如果加上提 出到申请的时间则会更加漫长。规制停滞期的存在必然导致无效率或低效率期的延 续,出现运营商的市场行为落后于市场状况的变化,使得竞争不够完全,无法有效提 升社会福利。 从另一个角度来说,规制政策出台后会出现一段“真空期”即政策从出台到 出现显著效果需要一定的时间,首先体现在各部门的传达和执行,其次体现在市场对 政策产生反映的间隔上。 5.1.2 信息不对称 如果规制机构充分了解被规制者的成本信息,那么就不存在逆向选择问题。规制 机构将可以通过一个完善的价格合约实现对被规制企业的激励, 同时企业为追求利益 最大化会最大限度地节省成本
44、,从而减少社会成本。但现实中,政策规制是规制者和 被规制者之间的博弈过程,规制双方的出发点、战略和目标均存在差异,因此必然存 在信息不对称现象。如此一来价格合约将不再是最优的选择,因为企业对控制之外的 成本因素仍有剩余的索取权,无论企业是由于其内在原因(如运营商提高管理效率或 员工提高努力程度)还是外在原因(如供应商提供更为廉价的设备、软件或技术进步 引起的溢出效应) ,那么企业必然存在了信息优势,规制部门对该信息的掌控能力也 山东财经大学硕士学位论文 43 会影响到规制政策的有效性, 规制部门和企业之间信息拥有量的不对称引起了政府规 制的失灵。 通信企业一般会通过组建专业团队来研究未来某项通
45、信服务的价格, 该研究基于 两点:一是企业开发和运营的成本,二是市场可能的需求情况。由于规制机构难以在 短时间内投入足够资本、组织专业团队进行价格预测,最终只能通过已有的信息进行 宏观价格规制。因此,在这样的一个情况下运营商为保证有利可图,必然不会将信息 完全暴露给规制者,导致社会福利损失。在世界通信业排名第一位的美国 AT&T 在 2010 年的净利润率仅有 16%,而中国移动的净利润率却达到了 25%,这也说明在价 格的规制上,规制方并没有完全掌握相关信息从而减少社会福利损失。 5.1.3 规制俘虏及寻租问题 从政府规制的法律特性来看,规制需要体现出社会制度的公平和合理,但从经济 学角度来
46、看,规制权利本身也是一种稀缺资源。如果能够获取或影响规制权力,那么 企业将拥有该稀缺资源并从中受益,于是就出现了被规制者向规制者的寻租行为。企 业为保证自身的垄断地位带来的超额利润,会通过劝说、施压等方式进行寻租,一方 面促使规制机构阻止其他企业的进入从而降低竞争程度, 另一方面维持较高的垄断价 格获取超额利润,导致资源配置扭曲,降低了生产率和资源配置效率。规制者一旦被 相关利益企业所俘虏,必然会使规制效果大打折扣。 国内的电信规制机构在一定程度上可能受被规制者的“俘虏” ,主要的原因来自 于一种“旋转门”机制规制机构的官员往往来自于运营商,而运营商的官员又可 能是由规制机构的官员空降,两者之
47、间存在着千丝万缕的联系。运营商的决策往往是 基于自身有利可图, 但这一出发点和政府追求的公共产品服务和达到社会福利最大化 是相悖的,那么运营商和规制者之间必然存在博弈。 规制者作为强势的一方拥有最终 决定权,运营商则只能通过改变政府决策才能够达到最终目的,因此通过寻租来“俘 虏”规则制定者就会显得尤为重要。寻租并不一定是常规意义上的利益交易,情感上 的偏差也会在某种程度上左右政策的颁布。而在“旋转门”的机制下,我们无法排除 这种寻租的可能性。 在电信行业,寻租行为同样屡见不鲜。如 2004 年朗讯中国贿赂门中,受贿的中 国官员、运营商高管等达上千人。寻租行为还存在另一种方式通过电信终端牌照 费
48、用实现。 中国电子信息产业集团隶属于信息产业部, 该集团共有四张电信终端牌照, 其牌照拥有者一年的提留费在 10 亿元以上。作为稀缺资源,通过这些牌照获取的收 第 5 章 中国电信业规制失灵原因分析及建议 44 益必然和政府部门密切相关。可见,电信终端牌照也成为寻租的一个落脚点。因此, 电信业的寻租行为必然也导致政策变化以及福利损失。 5.1.4 行政垄断造成的规制扭曲 行政垄断是政府机构使用公共权力对市场竞争的限制和排斥, 在这种情况下公共 权力取代了市场机制的功能来完成资源配置,直接或间接地对市场准入、生产要素、 产品流动等方面进行干预。根据可获取数据的测算结果,中国电力、电信、石油及铁
49、路等四个典型的行政垄断行业在 2001-2006 年之间所造成的效率损失达 8.84 万亿, 而 且损失额有逐年递增的趋势。 中国电信业中的行政垄断是政府通过对公共权力的使用 从而在电信业务领域设置壁垒形成的。政府利用强势地位进行电信业务的控制、运营 商的分割合并以及对不同运营商进行统一的规制政策, 这种行政垄断和自然垄断相互 缠绕的扭曲行为导致了政府规制效率低下和政府权力滥用的问题。 改革开放前,我国的电信业在政企合一的背景下,邮电部同时兼任制度制定者和 执行者,通过严格的进入规制政策排斥竞争,电信业不仅没有盈利而且长期处在亏损 的状态, 截止到 1980 年电信业资产总额仅有 64 亿元人民币。但在那个时期由于电信 服务的需求极其有限,且国家面临薄弱的经济基础、外部封锁以及重大自然灾害等综 合因素,市场机制作用的空间较为有限,因此电信业政府的强势政策所形成的规制扭 曲也有限。但随着国力的增强,居民电信服务需求也在不断随之上升,强行政垄断的 矛盾更加突出,电信服务的高价无法为民众带来高质量、普遍性的服务,社会福利损 失增多,而大量社会福利损失成本也就意味着电信服务具有较大的降价空间。1994 年以
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