PPP操作流程与案例分析.ppt
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1、1,PPP操作流程与案例分析,国信集团股份有限公司 二零一五年四月,PPP操作流程与案例分析,2,目录,PPP认识及PPP政策文件,一,二,三,PPP操作流程解析,PPP运作典型案例,四,基础设施项目运作模式建议,3,目录,PPP认识及PPP政策文件,一,二,三,PPP操作流程解析,PPP运作典型案例,四,基础设施项目运作模式建议,4,PPP概念,PPP涵义 PPP,即英文“Public Private Partnership”的缩写,译为“公共、私营、合作制”,即公私合营伙伴制度。(国内通俗说法:“政企合作”) 公共部门与私人企业组织之间,为合作建设城市基础设施(或提供某种公共物品和服务)以
2、特许权协议为基础,形成一种伙伴式的合作关系;并通过签署合同,明确双方的权利和义务,使合作各方达到比单独行动更为有利。,5,PPP概念,政府和社会资本合作模式(PPP)是: 在基础设施及公共服务领域,建立的一种长期合作关系。 通常模式是由社会资本,承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作, 并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报; 政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。,6,PPP概念,7,PPP概念,公共部门:指负责提供公共产品或进行公共管理,致力于增进公共利益的各种组织和机构,最典型的公共部门是政府部门。 其他公共部门,包括:受政府委托的
3、公司、事业单位、机构或法人单位如政府融资平台公司、学校、医院等; 如鸟巢PPP的北京国资公司、北京地铁4号线PPP的首创, 污水处理、垃圾发电项目的环卫集团等。 私人部门:经济学上指企业。包括国有、股份制、民营企业及外资企业等。但不包括事业单位、当地政府的融资平台。,8,PPP概念,公共部门与私人部门的界定: 在具体PPP项目中,企业要界定为政府公共部门、还是私人部门,看它在PPP项目中的地位。 关键看政府授权。 如天津自来水集团,参加能源站PPP项目,作为私人部门;在2007年的天津市北水务项目中,与外资合作PPP,就代表政府,吸引社会资本,组成项目公司,又作为政府的公共部门; 北京首创,在
4、北京地铁4号线PPP中,代表政府,作为公共部门;而参加能源站项目投标,又作为私人部门。,9,PPP概念,PPP在全球的应用 PPP最早在19世纪的西方铁路建设中出现,之后,PPP被广泛用于交通运输、医疗、通讯、能源、水务、固废等领域。 在2008年开始的美国次贷危机中,美国财长盖特纳提出,利用PPP机制来清除金融机构资产负债表中有毒资产。 PPP在我国的发展 BOT方式在污水处理、垃圾处理、燃气设施、高速公路和道路桥梁等应用。 国家体育场(鸟巢)国家体育场(鸟巢)PPP,通过公开招标的PPP项目,是我国最成功大型PPP项目,正向全国推广。,10,PPP概念,PPP的表现形式: PPP的表现形式
5、多种多样,包括: TOT(转让-运营-移交)、 BOT(建设-运营-移交)、 BOO(建设-运营-拥有)、 DBO(设计-建设-运营)、 特许权、合同管理等、 股份合作,转让股权社会资本、增资扩股引入社会资本。 PPP特点、共同点 : 运营 投资、建设、运营。可不投资、不建成,但必须运营。,11,PPP概念,12,PPP概念,BOT与BT比较: BOT(建设-运营-移交)、BT(建设- -移交,非PPP) BOT特点:有运营,引入专有技术、专业管理、提高效率、服务水平 通过公开招标、竞争,择优选择投资运营商,效果好! BT 初衷:克服发起人建设经验、专业人员、工程管理不足问题, 发挥建设企业的
6、资源整合优势,资金优势。 演变:纯融资、变相垫资 问题:负债、费用高(竞争不强、工程造价高)、融资成本 担保:投资人要求土地、财政等担保、当地人大列预算。 关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预2012463号,13,PPP概念,地方政府债台高筑的原因 一是误解公有制为主导,政府认为:“不怕还不了,只怕借不到” 银行认为:“不怕公有不还,只怕私有来借” 国有经济成份之间形成新的“三角债” 二是计划经济观念影响,使用宏观调控手段,运用财政力量对经济干预 不相信市场自我调节能力,破坏市场规律 三是重投资、轻消费,居民:重积累、轻享受,省吃节用、置地盖楼 政府:经济发展依赖投资拉动,不是消费增长
7、 四是地方财力严重不足,收入减,营改增、清理不合理收费等减收 支出增,改善民生,新农村建设、教育、医疗 五是GDP干部考核制度。“政绩靠借债”、或BT项目 靠“土地财政” “自己借钱别人还债”“前人借钱后人还债”,14,PPP概念,PPP作用:解决资金短缺、转移风险、提高服务效率、控制预算成本。 第一,解决资金来源,推进城镇化建设。 推广PPP吸引社会资本,改变资金单一由政府提供的模式,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化投入机制。 关键将社会资本,引入“正道”,投资创业、进入产业 第二,提高管理效率,提升公共服务水平。 推广PPP是改进政府公共服务的最重要举措。PPP项目由专业部门运营,管理效率更
8、高,提升公共服务水平。 第三,提高PPP项目的综合效益。能降低财政的支出负担;能提高社会福利水平。共同投资、合作共赢、1+12, 资源优化配置,比任何单独投资效益都好。,15,政府监管,01,02,03,04,05,06,PPP项目的监管主要分两个阶段: 一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管,目的在于剔除不能实现物有所值(Value for Money)的PPP项目方案和特许经营者,以提高效率。 二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管),目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题,以保护公众利益。,16,政府监管,01,02,03,04,
9、05,06,准入监管的内容 一是立项监管,制定基础设施和公用事业的发展规划,考察项目的必要性(可采用我国现有可行性研究制度),以及是否适用于PPP模式(物有所值评价) 二是对特许经营者选择的监管,通过政府购买选择一家(或几家组成的联合体)最优秀的企业授予其特许经营权。,17,政府监管,01,02,03,04,05,06,绩效监管的内容与主体,18,国务院,1.关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 国发201460 号 2.关于深化预算管理制度改革的决定 国发201445号 3.关于加强地方政府性债务管理的意见 国发201443号,19,政策文件,十八届三中全会指出: 在自然垄断行业
10、,实行以政企分开、特许经营、政府监管的改革;放开竞争性业务; 制定非公有制企业,进入特许经营领域办法; 允许社会资本通过特许经营,参与城市基础设施投资运营 推广政府购买服务, 凡属事务性管理服务,要引入竞争机制,向社会购买; 发展混合所有制。(国有企业改制,非纯国有),20,政策文件,国务院关于加强城市基础设施建设的意见 (国发201336号)规定 : 优先加强:供水、供气、供热、电力、通信、公共交通、物流配送、防灾避险等,与民生密切相关的基础设施建设;加强老旧基础设施改造。(如地下管网) 机制创新:在保障政府投入的基础上,发挥市场机制, 完善公用事业服务价格形成、调整和补偿机制 加大金融机构
11、支持力度, 鼓励社会资金参与城市基础设施建设。,21,政策文件,国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见(国办发201396号)要求 : 非基本公共服务领域,要更多、更好地发挥社会力量作用;凡适合社会力量承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式,交给社会力量承担。 基本公共服务领域:教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等, 加大政府向社会购买服务的力度。,22,政策文件,全国人大、国务院、财政部、发改委,大力推进PPP (1)全国人大立法 全国人大已将特许经营法,列入十二届全国人大常委会立法规划。 国家发改委组织法律起草工作,并开展立法调研。 (2)国务院总理李克
12、强要求: 积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式 10月24日国务院常务会议,决定创新重点领域投融资机制、为社会投资拓展更大空间。,23,政策文件,会议决定:鼓励社会资本(民间资本)进入: 一是电力,参与水电、核电、跨区输电通道、区域主干电网、分布式电源、电动汽车充电设施。 二是电信,投资电信,宽带网络的建设、运营。 三是交通及公用事业,参与铁路、公路、桥梁、港口、内河航运、机场等建设; 投资城镇供水、供热、污水垃圾处理、公共交通等。 四是农业水利,投资运营农业、水利。 推行环境污染第三方治理,推进政府购买环境监测服务。 五是文教卫,投资教育、医疗、养老、体育健身和文化设施。,24,政策文件
13、,会议要求: 创新融资方式,推广政府与社会资本合作(PPP)模式 使社会投资和政府投资相辅相成。 优化政府投资方向,优先支持引入社会资本的项目(PPP) 支持方式:投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等。 创新信贷服务,收费权担保:排污权、收费权、购买服务协议质(抵)押等,担保贷款业务。 预期收益质押:供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益。 发展股权和创业投资基金,鼓励民间资本,发起设立产业投资基金,政府通过认购基金份额支持;开展股权和债券融资。,25,国家发改委,1.国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知发改投资2015445号 2.关于开展政府和社会资本合
14、作的指导意见发改投资20142724号 3.关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知发改投资20142091号,26,政策文件,发改委牵头推进 首批推出的80个项目,涵盖: 铁路、公路、港口等,交通基础设施 新一代信息基础设施 重大水电、风电、光伏发电等,清洁能源工程 油气管网及储气设施 现代煤化工和石化产业基地等 鼓励社会资本,特别是民间投资,以合资、独资、特许经营等方式,参与建设及营运。 建成社会资本参与样板工程;其他项目,要向社会资本开放。,27,政策文件,全国人大、国务院、财政部、发改委积极推广PPP (4)财政部作为PPP责任部门之一 2013年全国财政工作会上,要求专门召开PPP专
15、题会 楼部长亲自挂帅(一直倡导),王保安副部长主抓。 举办全国财政系统、金融机构和大型企业PPP培训; 与亚行共同选择了PPP试点城市; 财政学会组织多次PPP论坛、沙龙; 将奥运主场馆(鸟巢)PPP等作为成功案例推广。,28,财政,1.关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知 财建201529号 2.关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知 财库2014215号 3.关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知 财库2014214号 4.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 财金2014156号 5.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知
16、 财金201476号 6.关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知 财办建20154号 7.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 财金2014156号 8.关于印发城镇保障性安居工程贷款贴息办法的通知 财综201476号 9.关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知财金2014112号 10.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知财金2014113号 11.关于做好政府购买养老服务工作的通知 财社2014105号 12.关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知 财税201455号,29,政策文件,财政部PPP动员会强调:PPP模式是: 支持
17、新型城镇化建设的重要手段(2020年60%,42万亿元) 改进政府公共服务的重要举措 有助于厘清政府与市场边界,提升政府的法制意识、契约意识和市场意识,提升公共服务水平。 建立现代财政制度的内在要求 有效减轻政府债务压力,平滑年度间财政支出, 实现现代财政制度优化资源配置、促进社会公平。 10月17日,财政部组织评审,全国各省上报的示范项目,,30,政策文件,财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金201476号 2014-9-23 我国目前第一部PPP指导性文件。 目的: 1、贯彻落实十八届三中全会精神“允许社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施投资和运营” 2、拓宽
18、城镇化建设融资渠道; 3、促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式; 4、建立政府和社会资本合作模式(PPP)发展的制度体系,31,政策文件,积极稳妥做好项目示范工作: (一)确定示范项目范围: 供水、供暖、供气 污水和垃圾处理 保障性安居工程 地下综合管廊 轨道交通 医疗和养老服务设施 优先选择收费定价机制透明、 有稳定现金流的项目。,32,政策文件,(二)完善项目支持政策-示范项目 1、财政部: 对示范项目提供资本投入。 推荐信誉好、有实力的运营商,参与示范项目。 鼓励和支持金融机构提供融资、保险等金融服务。 2、地方财政部门: 前期费用补贴、资本补助等资金支持。 对资金支持给予统筹。
19、,33,政策文件,(三)规范选择项目合作伙伴 依托政府采购信息平台,加强采购环节监管。 探索创新适合PPP项目的政府采购方式。 按照政府采购法及有关规定等,竞争选择。 (四)细化完善项目合同文本(范本) 合同重点关注:项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出机制等关键环节。 (五)完善项目财政补贴管理 要从“补建设”向“补运营”逐步转变 将财政补贴,纳入同级政府预算。,34,PPP的特征,政府或项目发起人,社会资本,通过采购授予特许权,项目公司,融资、建设、设备采购、运营,项目,收回投资并取得一定回报之后,一定比例 的资金,一定比例 的资金,项目为主体 有限追索债务 合理分配利
20、润、风险 资产负债表外融资 灵活的信用结构,35,PPP模式分类,投资人承担责任小 政府承担责任大,投资人承担责任逐渐增大 政府承担责任逐渐变小,传统 采购,完全 私有化,服务外包,TOT,BTO,BOT,ROT,BOO,PPP模式分类,36,PPP有多种运作方式,但其基本的框架结构如图所示:,特许经营,直接协议,PPP的基本框架,政府授权部门,SPV项目公司,贷款协议 证券协议,金融机构,建设合同,运营合同,股权投资,社会投资者,建设承包商,运营商,股权投资,37,运作主体的确立设立PPP项目公司; 收益保障项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买; 项目再融资方式特许经营权融资,信贷融资
21、、保险、基金等; 市场风险或购买方风险分担机制采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等; 价格机制,调价规则; 特许经营协议指定特许经营范围、期限、权利内容,在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务; 股东权利转让限制建立灵活的、便于后期转让的投资结构; 特许经营期末资产处置方式; 监管安排;,PPP的基本框架,38,PPP项目的风险,39,目录,PPP认识,一,二,三,PPP运作流程解析,四,PPP运作的典型案例,基础设施项目运作模式建议,40,15,项目发起,PPP运作流程,41,15,项目发起,PPP项目识别,项目发起,政府和社会资本合作项
22、目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。 (1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。 (2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。,42,15,项目发起,PPP项目识别,项目筛选,政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。 发改、财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,对潜在政府和社会资本合作项目进行评估
23、筛选,确定备选项目。发改、财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。 对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用PPP模式。,43,15,项目发起,PPP项目识别,物有所值评价,发改、财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作
24、由各地根据实际情况开展。 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。 定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。,44,15,项目发起,PPP项目识别,财政承受能力论证,为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。,4
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