人民币跨境结算支付系统制度安排的缺陷及其完善.doc
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1、人民币跨境结算支付系统制度安排的缺陷及其完善ModernAccounting金融视角人民币跨境结算支付系统制度安排的缺陷及其完善舒雄(中国人民银行上海总部200120)【摘要】健全的制度是支付系统安全运行的基石,也是维护参与者信心的关键.我国跨境贸易人民币结算系统建设存在的主要问题是:支付系统的法律位阶较低,支付结算运行环境存在不确定性;依托大额支付系统的人民币跨境支付系统运行规则不适应跨境支付的需求;没有建立制度化的跨境支付结算纠纷处理机制.本文借鉴国际主要贸易结算货币支付系统的建设经验,提出完善我MY,-民币跨境支付的法律制度应着手解决的若干问题.【关键词】跨境支付法律制度建议为了促进贸易
2、和投资便利化,帮助我国企业规避主要国际结算货币的汇率风险,积极应对国际金融危机,2009年4月813,国务院决定在上海市和广东省广州,深圳,珠海,东莞开展跨境贸易人民币结算试点.2009年7月1日,人民银行联合有关部门发布跨境贸易人民币结算试点管理办法,7月3日,人民银行发布跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则.2010年4月28日,国务院批准将跨境贸易人民币结算试点扩大到北京,天津等l8个省(自治区,直辖市o2010年8月,海外人民币投资国内银行问债券市场试点启动.2011年1月,人民银行发布境外直接投资人民币结算试点管理办法,正式启动境外直接投资人民币结算试点.但是,目前我国跨境支付结算
3、的法律基础,支付系统的运行规则,结算纠纷的解决机制,消费者权益的保护制度等方面与人民币跨境支付的需要尚存在着距离,亟需予以完善.一,跨境贸易人民币支付结算制度建设存在的主要不足十国集团中央银行支付结算体系委员会(CPSS)制订的重要支付系统的核心原则指出:在所有相关的司法管辖范围内,支付系统应当具备健全的法律基础.在我国.目前人民币跨境结算业务是通过人民银行的大额支付系统办理,而大额支付系统的制度设计,运行规则均基于境内支付清算的需求,与人民币跨境支付的需求尚有差距.因此,满足跨境支付结算需要的,体现安全,高效,节约流动性原则的跨境支付制度框架建设显得很有必要.(一)支付系统的法律位阶较低,支
4、付结算运行环境存在不确定性1.涉及支付系统的法律文件位阶较低.中华人民共和国中国人民银行法第二十七条:中国人民银行应当组织银行业金融机构相互之间的清算系统,协调银行业金融机构之间的清算事项,提供清算服务.具体办法由中国人民银行制定.目前,关于支付系统的制度规定都属于规范性文件层次,如:(1)中国人民银行办公厅关于印发(大额支付系统业务处理办法(试行),(大额支付业务处理手续(试行)及(大额支付系统运行管理办法(试行)的通知(2002年9月9日银办发2002217号);(2)中国人民银行办公厅关于印发(小额支付系统业务处理办法(试行),(小额支付业务处理手续(试行),(中国现代化支付系统运行管理
5、办法(试行)的通知(2005年11月5日银办发2005287号);(3)中国人民银行关于印发(银行业金融机构加入,退出支付系统管理办法)(试行)的通知(2007年】0月22日银发2007384号);(4)中国人民银行办公厅关于印发(支付管理信息系统管理办法)(试行)的通知(2007年4月17日银办发2007100号);(5)中国人民银行关于印发小额支付系统通存通兑业务制度办法和工程实施计划的通知)x2007年6月22日银发2007203号).由于规范支付清算行为的规范性文件位阶较低,在发生纠纷,引发诉讼时,可能会造成法律适用的不确定性,人民银行规范性文件的管理意图无法实现,造成了支付清算法律环
6、境的不确定性.这与重要支付系统核心原则系统的制度办法应当是可以强制执行的而且其后果是可预见的的要求相悖.2.结算最终性的法律基础没有确立.结算最终性是指支付系统对参与者和特许参与者发起的支付指令一经2011.6新会计一金融视角ModernAccounting结算即具有最终性,其效力不受其他债权债务的影响,即不受破产法或其他法律的影响和追溯.结算最终性是维护支付结算系统稳定的基石,因为如果已结算的指令可以被撤销,则意味着所有轧差的交易都要被解退,参与者清算账户的余额会改变,将会发生一系列的连锁反应,产生系统性的影响.因此,世界各国的法律都确认了结算最终性的效力.如欧盟关于结算最终性的指示(199
7、8年5月19日颁布)规定:(1)在充分评估支付和证券结算系统风险的同时,应先消除这些系统所承受的主要风险;(2)如果外国参与机构进入破产程序时,要确保涉及系统的稳定运行不会受到外国破产法的危及;(3)破产程序不应在一个系统中的参加者有权利和义务的追溯效力.我国证券法(修订)(2006年1月1日实施)第一百六十七条规定:在交收完成之前,任何人不得动用用于交收的证券,资金和担保物,结算参与人未按时履行交收义务的,证券登记结算机构有权按照业务规则处理前款所述财产;第一百六十八条规定:登记结算机构按照业务规则收取的各类结算资金和证券,必须存放于专门的清算交收账户,只能按业务规则用于已成交的证券交易的清
8、算交收,不得被强制执行.上述规定,确立了证券交易结算履约优先的原则,即证券交易达成后,履约义务人已进入清算交收程序的财产优先用于清偿证券交易清算交收债务的原则.这是在法律层面第一次出现结算最终性的规定,但仅限于证券结算领域.我国企业破产法第十六条规定:人民法院受理破产申请后,债务人对个别债权人的债务清偿无效.最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第十条规定:人民法院决定受理企业破产案件的,应当制作案件受理通知书,并送达申请人和债务人.通知书作出时间为破产案件受理时间.案件受理通知书作出的时间与案件受理通知书送达的时间存在时间差,这期间发生的已结算支付指令的效力尚无法律规定.因此,企业破
9、产法的规定会导致对已结算支付指令的追溯,影响支付系统的稳定性.3.净额结算缺乏相应的法律基础.与国际上的净额结算(又称轧差)安排相比,我国尚未在法律层面明确轧差安排的法律地位,仅在人民银行颁布的一些文件中对轧差安排作出规定,也没有轧差结算风险防范的具体规定.同时,净额结算在我国企业破产法中的效力不明确.在涉及交易主体破产时,净额结算可能面临无效的法律风险.(二)大额支付系统的运行规则不适应跨境支付的需求跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则第一新会计2011.6十七条规定:境内代理银行在代理境外参加银行与境内结算银行办理人民币跨境资金结算业务时,应通过中国人民银行的大额支付系统办理,并随附相应
10、的跨境信息.目前,我国的大额支付系统的运行规则,是基于国内支付结算需求的考量,其制度设计,运行规则与人民币跨境结算的需求尚有不少差距.主要表现在:1.运行时间不能完全满足跨境结算的需求.目前,我国大额支付系统的运行时间是北京时间9:O017:O0.系统运行时间是8个小时.而美国联邦资金转账系统(Fedwire),从2004年5月17日起,系统的运行时间从每日18个小时延长到了21.5个小时.清算所银行间支付系统(CHIPS)是跨国美元交易的主要清算渠道,系统运行时间长达20小时.较长的系统运行时间使美元跨行支付清算系统能够为全球跨境贸易,以及外汇,证券等金融市场交易提供更加安全,便捷和高效的服
11、务.我国大额支付系统的运行时间,只适应亚洲地区的人民币跨境结算,而对于与我国处于不同时区的南北美洲,欧洲,非洲等地的人民币结算业务带来了不便.随着人民币资本项目逐步开放,人民币在海外金融市场上的外汇和证券交易会对支付系统运行时间提出更高的要求,当前支付系统的运行时间需要大幅延长.2.单一的全额实时结算不能满足小额跨境支付的经济性要求.出于确保资金安全和方便信息统计监测的需要,我国目前的跨境贸易人民币结算的境内跨行支付业务均通过大额支付系统办理.该系统以实时全额方式进行结算,这种结算方式主要适用于大额和高级优先的资金转账.其优点在于实时完成支付的最终结算,不会产生信用风险,缺点是对系统参与者流动
12、性需求较高,同时由于支付是逐笔实时进行结算的,因此,系统处理单笔业务的成本较高.由于我国跨境贸易人民币结算一律通过大额支付系统办理,使用在小额,非紧急的支付情况下,相对不经济.CHIPS系统之所以广受跨境美元支付业务的欢迎,其主要原因在于它采用了混合支付系统构架,减少了对大业务量支付系统参与者的流动性要求,显着降低了大型跨国商业银行的清算资金成本.但是包括二代支付系统在内的大额支付系统,目前均未在真正意义上提供该功能.3.账户结构分散,不利于风险管理和流动性控制.我国采用分散式账户管理结构,各银行主要以分行为单位在当地人民银行开立清算账户,大额支付系统直接参与者数量众多,一方面增加了支付指令处
13、理的复杂性,降低了系统运行效率,另一方面也增加了银行资金管理难度,增加了整体流动性需求.4.流动性支持功能未能有效发挥.一是日间透支功能尚未启用.我国的大额支付系统设计了日间透支功能,中国人民银行法第二十六条规定:中国人民银行可以根据需要,为银行业金融机构开立账户,但不得对银行业金融机构的账户透支,但该功能一直没有启用.二是自动质押融资安排基本未被采用.自动质押融资,是我国大额支付系统重要的流动性融资方式.但是该功能启用以来,仅发生数笔自动质押融资业务,远未达到系统预定设计目标.其原因,(1)大额支付系统分散式账户管理结构与中央债券综合业务系统集中式账户管理不一致,产生了银行通过大额支付系统分
14、散进行资金转移支付与银行通过债券系统集中融资的矛盾;(2)自动质押融资额度小,且利率相对较高;(3)排队安排不尽合理.大额支付系统虽然可以通过设定优先权调整排队次序,但对排队指令基本按照先进先出的原则进行处理,没有充分利用系统支付信息,在先进先出基础上,采用按金额大小重新排序的迂回排队方式,没有充分利用系统来账信息使来账与往账指令有效匹配,最大限度地节约系统流动性资金.(三)没有建立制度化的跨境支付结算的纠纷处理机制根据中国人民银行法第二十七条的规定,中国人民银行应当组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统,协调银行业金融机构相互之间的清算事项,提供清算服务.该规定为人民银行协调银行间
15、的清算纠纷提供了法律依据,但对于银行与支付结算消费者之间纠纷的处理方面,人民银行与其他相关部门职责不清,缺乏制度化的支付服务纠纷解决机制和消费者权益保护机制.中华人民共和国消费者权益保护法(1993年10月31日颁布,1994年1月1日起实施)规定:消费者为生活消费需要购买,使用商品或者接受服务,其权益受本法保本法未作规定的,受其他有关法律,法规保护.经营者为消费者提供其生产,销售的商品或者提供服务,应当遵守本法;本法未作规定的,应当遵守其他有关法律,法规.根据该规定保护的范围是:消费者为生活消费需要购买,使用商品或者接受服务,其权益受本法保护.这一条款将大部分支付服务排除在消保法保护之外.支
16、付服务商品较之普通商品具有特殊性.一是支付服务商品具有无形性,由于金融支付服务商品没有可供评定其价值的外形和质地等要素,因此消费者的交易判断完全依赖于金融机构一方所提供的相关信息.二是支付服务消费者与一般消费者相比,支付服务消费者在知识水平,信息收集和处理能力,交涉能力和经济承受能力等各方面与金融机构之间存在着巨大的差距,仅依靠自身的力量很难正确有效地把握支付服务商品的重要信金融视角息和规避不适当的风险.由于支付服务商品具有无形性,专业性和风险性的特点,使得支付服务消费者在交易中处在严重的信息不对称状态.因此,有必要制订相应的法律,给予支付产品消费者以保护,矫正消费者与金融机构之间的信息不对称
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