687-IOSCO 三大监管支柱及对我国评级监管的启示.pdf
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1、IOSCO 三大监管支柱及对我国评级监管的启示 IOSCO 三大监管支柱及对我国评级监管的启示 文/ 朱荣恩 郭继丰 应娟 摘要:本文以IOSCO基本行为准则的独立性、评级过程质量控制和透明度三大监管支柱 为基础,阐述了美国、欧盟、印度以及亚洲资信评估协会对这三大监管支柱的实施情况, 分析了我国实际情况,认为我国既要强化评级行业外部监管,也要尊重市场化运作机制; 既要重视透明度, 也要注重知识产权保护; 需要完善评级过程的质量控制, 需要统一监管, 降低监管成本。 关键词:独立性、利益冲突、评级质量控制、透明度 资信评级在美国次贷危机引发金融危机中暴露出来的问题,使得G20接受IOSCO关于资
2、 信评级监管的基本原则,作为资信评级国际监管的框架。 一、IOSCO 的三大监管支柱 一、IOSCO 的三大监管支柱 2003年, 国际证监会组织 (IOSCO) 出台了 IOSCO关于信用评级机构行为准则的声明 。 在此基础上经过进一步讨论,IOSCO于2004年发布了信用评级机构行为基本准则,要 求评级机构在“遵守或解释”基础上自愿采纳如下四个方面的基本从业规则:(1)评级 过程的质量和公正性; (2)独立性和利益冲突的避免; (3)对公众投资者和发行人负责, 包含评级披露的透明度和及时性、机密信息的处理这两部分;(4)自身行为准则的公开。 金融危机爆发后, 为了回应结构融资评级中评级机构
3、的角色, IOSCO于2008年5月修订了 信 用评级机构行为基本准则,对上述准则进行强化。 IOSCO所倡导的基本准则能获得国际社会的认可, 在于该基本准则技术上的一系列独到 优势:首先,基本准则搭建了较为统一的框架,具有可操作性。准则对政府监管、非政府 法定的监管机构开展监管、行业规范及评级机构构建内部政策和程序等方面都具有指导价 值。其次,基本准则尊重具体法律和市场环境的差异,灵活性较强。相关监管机构、评级 机构等均可以根据具体环境构建适合的管理政策。再次,基本准则侧重执业行为,对评级 方法等方面的监管不做统一强制性的规定,有利于促进评级技术提升和保护创新动力。 从IOSCO基本准则的核
4、心内容以及IOSCO于2008年修订增加内容所反映的精神实质来 看,基本准则由三大支柱构成。 (一)独立性和利益冲突管理 (一)独立性和利益冲突管理 独立性及利益冲突管理在IOSCO基本准则中占有重要地位,可以说是该基本准则的基 石。IOSCO基本准则要求信用评级机构避免评级行为与评级机构、发行人、投资者、其他 市场参与者有关的潜在影响(包括经济的因素、政治的因素和其他因素等),评级机构和 分析师要维护程序上和实质上的独立性和客观性,级别的决定因素应该只是那些和风险相 关的因素。除了这些基本原则外,IOSCO基本准则在评级程序和政策、评级过程的公正性、 信用评级机构分析师和雇员的独立性等方面做
5、出了具体的规定。2008年5月IOSCO对基本准 则进行修订,增加了禁止分析师参与结构证券设计、定期检查薪资政策、将结构融资评级 与其他种类进行区分等一系列措施。2010年5月IOSCO针对评级机构监管基本原则执行情况 出具了一份咨询报告,在“独立性和利益冲突”上强调评级机构应该从股权结构设置、评 级业务活动、评级机构员工的利益等方面规避可能产生的利益冲突,并且将股权结构上的 独立放在了首要的位置。 (二)透明度和信息披露 (二)透明度和信息披露 透明度和信息披露体现在两个主要方面:对公众投资者和发行人的负责、自身行为准 则的公开。IOSCO基本准则对于“机密信息的处理”有明确的规定,要求保护
6、信息的安全 性。对于需要公开的信息,IOSCO基本准则则强化了信息披露的力度,如级别信息的披露、 各级别历史违约率信息、 评级政策和程序、 可能涉及到利益冲突方面的信息披露等。 从2008 年5月IOSCO对基本准则修订后所增加的内容看,增加了公开披露、提高透明度的宗旨。该 项要求也成为IOSCO基本准则的核心之一。 (三)评级过程质量控制 (三)评级过程质量控制 评级过程中的质量控制也是IOSCO基本准则中不可或缺的内容, 它和上述两部分内容构 成IOSCO基本准则的三大支柱。对于如何进行质量控制,IOSCO基本准则在评级过程、监控 和更新等方面做出了具体规定,如使用严谨、系统的评级方法、历
7、史经验验证、评估方法 的统一,评级过程中的资源保障等。在IOSCO于2008年的修订版中,对于质量控制方面增 加了大量的内容,以强化评级程序的质量,保障评级的后续监督和及时性。 IOSCO的三大监管支柱充分展现了IOSCO对资信评级行业的监管理念,对于不同国家和 地区的评级行业监管而言,它在求同存异的基础上构成了“求同”的“最大公约数”,因 而赢得了市场的广泛认同(如G20对其的认可等),并已成为全球的基础标准。 二、IOSCO 的三大监管支柱在国际上的实行 二、IOSCO 的三大监管支柱在国际上的实行 (一)IOSCO三大监管支柱在美国的实行 (一)IOSCO三大监管支柱在美国的实行 200
8、6年9月29日,美国时任总统布什签署了2006年信用评级机构改革法案(the Credit Rating Agency Reform Act of 2006,简称法案)。法案要求美国证券交易委员 会(SEC)对那些寻求成为全国统计评级机构(NRSRO)的信用评级机构制定监管规则,包 括注册、档案管理、财务报告和日常监管等,致力于通过提高评级质量来保护投资者,并 强化责任、提高透明度以及促进信用评级行业的竞争保护公众利益。 尽管法案对保护投资者利益有了强有力的推动,但随着次贷危机的爆发和危机进程的 深入,强化对评级机构监管的呼声日益高涨。在此背景下,承受压力的SEC在对NRSRO监管 方面进行了
9、多次修改。 法案从法律层面确立了SEC对评级行业的监管主体地位,并且SEC修订的规则对NRSROs 具有强制约束力,这与IOSCO性质及其制定的基本准则是存在差异的。尽管SEC对NRSROs的 监管在某些具体措施上有别于基本准则,但从核心内容看,SEC的规则提案遵循了IOSCOs 基本准则的三大支柱,是在这三大支柱基础上的深入和细化。如:要求制定书面规章制度 和流程以应对和管理利益冲突;对于某些情况,禁止授予或保持信用评级,如评级对象提 供的净收入占净收入总额的10%(含)以上的情况,对债务人等提出有关债务人或证券发 债人的公司、法律架构、资产、负债或活动的建议情况;要求向SEC递交年度财务报
10、告, 包括明细收入和收入占比等;创建和保留评级历史记录,包括形成信用评级基础的内部记 录,与评级活动有关的外部与内部通勤等;对评级历史进行适当披露等。 (二)IOSCO三大监管支柱在欧盟的实行 (二)IOSCO三大监管支柱在欧盟的实行 次贷危机爆发前,欧洲证监会(CESR)的监管建议是与IOSCO、SEC合作,力求建立一 个统一的执业规范。同时,关注各个评级机构对IOSCO颁布的基本准则的遵循情况,而评 级机构则只要满足所在国的监管部门要求即可。CESR认为,应该让评级机构自律,而不宜 采取严厉的监管措施。 次贷危机的爆发促使欧盟开始强化对评级机构的监管。2008年7月,欧盟委员会宣布将 在欧
11、盟境内展开对评级机构的监管工作。2009年4月23日欧盟出台了有关信用评级机构法 规的议案,并于2009年12月7日得到正式批准。 欧盟委员会对信用评级机构的核心监管规定包括:(1)信用评级的使用。欧盟金融机 构仅能使用在欧盟注册的信用评级机构发布的评级,要求现有评级机构在2010年6月7日至 9月7日申请在欧盟注册。(2)独立性与避免利益冲突。此项内容规定很多,包括要求评 级机构内部设立监督委员会,永久和有效的合规性职能,禁止就结构融资工具的设计提出 竞标或建议,评级方法保持独立,有关雇员的相关规定等。这些措施更多的是体现在评级 流程中的质量控制和独立性保持方面。(3)信息披露。包括披露评级
12、假设、结构融资评 级标识码、现有与潜在冲突、报酬安排的一般性规定、年度透明度报告等。 综合来看,在危机爆发前,欧盟就赞同在IOSCO基本准则的统一框架下对评级机构进行 监管,但此时更多的是依赖评级机构的自律;危机爆发后,欧盟强化了监管力度,对评级 监管做出了很多具体的、具有约束力的规定,但核心还是围绕着IOSCO基本准则的三大支 柱。 (三)IOSCO三大监管支柱在印度的实行 (三)IOSCO三大监管支柱在印度的实行 除了美国和欧盟外,新兴市场国家在资信评级行业监管方面具有自己的特色,我们选 取较有特点的印度作为事例。 印度对资信评级行业的监管要点如下: (1) 评级机构或其他附属机构其他行为
13、的披露。 印度证券交易委员会条款规定信用评级机构应该将其信用评级活动与其他活动(咨询、研 究、软件开发等)保持一定的距离。(2)“发行人付费”模式中的利益冲突。印度证券 交易委员会认为其他收费模式不可取或不可行,因而建议继续使用“发行人付费模式”, 但在此模式下需提高向公众披露信息的透明度,包括利益冲突的披露,酬劳支付方式的披 露等。(3)评级机构的管理规范。印度证券交易委员会要求评级机构建立自己的内部行 为守则管理其内部运作,并作为雇员履行其职责的基准。这些规范条款包括保持专业技能 和标准、完整性、保密性、客观性,避免利益冲突,股权和权益的披露等。此外比较有特 色的是条款还涉及评级委员会的建
14、立和管理,以及服务于这种委员会员工的职责的程序和 指导方针等。(4)披露评级机构对IOSCO法规的遵守情况。要求评级机构依据 IOSCO基 本准则,披露其自身的行动守则,并描述其守则对IOSCO基本准则精神的贯彻情况,若评 级机构的行为守则偏离IOSCO条款,评级机构应该说明存在偏离,并解释其原因。(5)谨 慎使用评级,降低对评级结果的依赖。 (四)亚洲资信评估协会对IOSCO三大监管支柱的推行 (四)亚洲资信评估协会对IOSCO三大监管支柱的推行 亚洲资信评估协会(ACRAA)成立于2001年9月,设立于亚洲开发银行(ADB)旗下,其 会员遍布亚洲14个国家和地区,代表了亚洲一流的资信评级水
15、平。ACRAA成立以来,一直 致力于推动亚洲评级行业的发展,包括技术和观点交流、评级规范和标准体系建设、行业 自律及与其他监管主体的交流等。 2008年12月,在ACRAA的努力下ADB出台了一份国际评级机构最佳业务实践手册, 该手册将评级机构的业务实践分为必不可少的最佳业务操作和期望达到的最佳业务操作 两部分,对于该业务操作在评级机构的执行制定了三步走的战略。在必不可少的最佳业务 操作部分,该手册对评级业务开展前的要求、信用等级和违约率定义、评级政策和流程、 保密要求、独立性以及对利益冲突的规避、委托评级、公开评级、评级流程监督等方面进 行了明确的规,且信用等级和违约率定义、评级政策和流程、
16、委托评级、公开评级、评级 流程监督等具体板块,均对信息披露做出了相关规定。总体上看IOSCO三大监管支柱在该 手册中得到了很好的执行。此外,该手册还明确要求亚洲评级机构要正式采用IOSCO制定 的基本行为准则,ACRAA将对执行情况进行监督。 2010年6月30日,针对会员评级机构对上述手册的执行情况,ACRAA下发问卷进行调查。 问卷涵盖手册中必不可少的最佳业务操作和期望达到的最佳业务操作两部分下的每一子 项内容,如管理利益冲突的政策、公布交易和投资政策、制定其他政策以保证独立性和避 免利益冲突。此外,有别于上述手册,该问卷特意将“IOSCO行为准则”一项单列,重点 调查各家评级机构对IOS
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