_再城镇化背景_下城市更新创新方法初探_基于广东省_三旧改造_规划的辩证思考.pdf
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1、 8095 “再城镇化背景”下城市更新创新方法初探 基于广东省“三旧改造”规划的辩证思考 周晓 洪亮平 摘要:由于城市可建设用地资源基本告罄,以城市更新为主的“再城镇化”将是广东省等工业发达地区未来 城镇发展的主要路径。传统的城市更新方法存在诸如局限于物质层面、缺乏功能统筹、偏重经济利益、缺 乏统一机制的引导、公众参与水平低等方面的问题,难以适应“再城镇化”背景下城镇转型的发展要求。为 此,广东省全面推动实施“三旧改造”规划,寄希望于通过这种全新的城市更新方法实现释放土地资源潜力、 推动产业升级转型、完善城镇综合功能、提升空间环境品质、促进土地属性合理扭转等多重任务。本文从 规划思想转变、公共
2、利益保障、组织模式创新、核心指标测算、规划体系衔接、更新制度建设等方面辩证 分析了“三旧改造”规划的创新意义及存在问题,提出只有在总结“三旧改造”实践经验的基础上,不断创新 城市更新的技术方法,继续完善现有的城市更新体制,才能突破当前珠三角“再城镇化”过程中的发展困境, 推动广东省乃至我国城镇建设走上集约、高效、可持续的发展之路。 关键词:城市更新;“三旧改造”规划;再城镇化;创新方法; 引 言 广东省住建厅近期发布的广东省城镇化发展评估报告显示:2010 年,广东城镇化 水平已达 65%,比全国平均水平高出 17.69 个百分点,珠三角地区城镇化水平为 78.32%, 已达到世界中等发达国家
3、水平。根据城镇化进程的一般规律,城镇化水平达到 60%时,人 口城镇化的速度开始减缓,城镇建设将转入以现代化为重点的发展阶段。与此同时,广东省 城市可建设用地已被开发 94%,土地储备不足 6%,城市更新必将成为城市建设用地的主要 来源。由此看来,广东省已迈入以促进城镇产业升级和空间重构为重点的“再城镇化”发展阶 段。创新城市更新方法,应对时代需求成为广东省当前规划工作的重点。 1.“再城镇化”背景 经过近 30 年工业化的积累,珠三角地区呈现“村村似城镇,镇镇似乡村”的环境风貌, 城市空间与工业空间的发展相脱节, 工业发展缺乏城市职能的有效支撑。 大量功能单一的工 业园区基于土地成本的吸引向
4、乡村集聚, 缺乏必需的交往空间和生活空间配套。 广大村镇实 质上沦为城市的“产业飞地”,并不具备独立完整的城镇生活职能,没有完成城镇化的主要任 务。工业园区多采用“以租代征”的形式,散布在镇、村级集体用地和农民自留地中,非国有 建设用地的身份不仅限制了地方主导产业的发展而且容易引发深刻的社会经济矛盾。 8096 面对“再城镇化”的时代背景,广东省政府于 2009 年出台了一项全新的城市更新政策文 件关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见 (粤府200978 号) ,以期通 过“三旧改造”规划等城市更新方法的创新,完成释放土地资源潜力、推动产业升级转型、完 善城镇综合功能、提升空间环境品
5、质、促进土地属性合理扭转等多重任务,推动广东省城镇 面貌从“旧城镇、旧厂房、旧村居”向“新城市、新产业、新社区”的转变,实现城镇建设的长 期可持续发展。 2传统城市更新规划方法的局限性 2.1 城市更新局限于物质层面城市更新局限于物质层面 传统的城市更新规划是基于物质决定论的空间再造过程, 规划中只需要关注更新地块实 体空间的环境塑造和品质提升, 不需要关注错综复杂的城市社会经济背景, 也不承担推动城 市前进的历史职责。在“再城镇化”时代背景下,广东省的城市更新规划面临土地挖潜、产业 升级、城镇转型、用地属性更迭等多重使命,远非传统的城市更新规划方法所能胜任,创新 城市更新方法已成为推动城市发
6、展的时代需求。 2.2 城市更新中缺乏功能统筹考虑城市更新中缺乏功能统筹考虑 传统的城市更新规划方法采用的是基于个案管理式的更新模式。 在规划过程中往往局限 于地块本身的基本属性和空间特点进行设计,只见地块,不见城市,缺乏对城市整体功能的 通盘考虑和系统研究, 造成局部地块的空间孤立和功能重叠。 地块功能导向和空间特点不适 应城镇整体发展要求,导致功能单元和空间形象的破碎化,不仅影响城镇整体功能的发挥, 而且带来严重的资源浪费。 2.3 城市更新中过于偏重经济效益城市更新中过于偏重经济效益 开发商是城市更新的主体, 在更新过程中具有主导话语权。 市场经济条件下经济收益是 开发商的直接价值取向。
7、 在城市更新中受经济利益的驱使, 开发商过于关注地块的潜在开发 价值,尽可能提高地块的主要经济指标如开发强度、容积率、建筑密度、建筑限高等,对地 块的人文效益和公共效益考虑不多,甚至牺牲地块的人文环境和公共环境以获取更高的利 益,造成更新后经营空间居多、公益空间缺少、场所精神缺失等问题。 2.4 城市更新中缺乏科学的指标预测方法城市更新中缺乏科学的指标预测方法 城市规划编制的技术标准和测算方法滞后, 难以应对以更新规划为主的工作要求。 规划 管理单位制定地块更新条件时,在几项重要技术标准,如容积率、用地类型、地块划分等方 面,没有针对地块具体情况,通过科学的规划技术方法提供合理的开发指标,大多
8、根据规划 经验或利益需求执行“拍脑袋决策”,出现开发收益与更新成本不相匹配的现象。 2.5 城市更新中缺乏规划机制统一引导城市更新中缺乏规划机制统一引导 城市更新规划的编制存在地方性、部门性和随意性,在规划内容、审批环节、实施效率 等方面缺乏规范性要求, 不同层次的更新规划难以形成内容衔接, 不同地段的更新规划难以 形成效益联动。不仅不利于城市更新的整体进程,而且难以发挥城市更新的综合效益。 8097 3“三旧改造”规划工作思路及城市更新创新特色 3.1“三旧改造三旧改造”规划内容规划内容 “三旧”包括旧城镇、旧村庄、旧厂房三大基本类型。“三旧”改造规划分为“三旧”改造专 项规划及年度实施计划
9、、“三旧”改造单元规划两个层次。改造单元规划以改造专项规划及年 度实施计划为依据,以控规为指导,负责制定改造片区的详细规划,提出改造要求和实施计 划,具体内容如下: (1)内容强制要求:改造单元规划中必须包含用地性质、开发强度、公建配套规模和位置、 城市设计等规划控制要求,深度要达到城市设计(或地块包装)的深度。 (2)实施策略保障:包括拆迁安置(补偿)方案,分期实施的原则措施,特别是提出保障 规划的公建配套等同步实施策略,需要协调的问题以及协调机制,地价折抵政策等。 (3)改造主体确定:改造主体分市级土地收储机构、镇街政府、集体经济组织和社会资金。 3.2“三旧改造三旧改造”规划技术流程规划
10、技术流程 图 1:“三旧改造”规划技术流程 (资料来源:东莞市 “三旧改造”单元规划政策研究) 3.3“三旧改造三旧改造”式城市更新特色式城市更新特色 3.3.1 规划思想转变:提出了城市发展模式由蔓延扩张式转向内涵提升式,以城 市更新作为推动产业升级和空间重构的主要途径。 8098 城市建设模式由外部扩张转为内部提升, 将挖掘城市内部土地资源的潜力, 作为推动全 省城镇建设的基本策略;将城市建设纳入“以开发促进改造,以改造推动开发”的优化循环轨 道;将发挥城市土地利用效率,提升城市环境资源效益,作为在“十二五”规划期间实现城市 产业转型和空间重构的主要发展方式。 3.3.2 公共利益保障:提
11、出了保障公共空间强制性供给的更新政策,改变了过去 整体植入式的城市更新模式,有利于公共服务水平的提高。 通过规划政策对改造地块中公共空间规模的强制性规定来保障“三旧改造”中公共空间 的刚性供给, 改变了过去封闭社区整体植入旧城的更新模式, 提升城镇综合服务水平和整体 环境品质,避免在经济利益驱动下出现过激的开发行径,维护城市再开发中的公共利益。 3.3.3 更新制度建构:提出了全省统一的城市更新操作程序、成果标准和系统性 年度更新计划,有利于建设标准规范、统一完善的城市更新制度。 “三旧改造”中提出了广东省城市更新的标准化要求,推动了城市更新的制度化建设。通 过更新规划的层层管控和更新指标的逐
12、级分解, 实现城市整体功能演替和环境品质提升, 形 成了全方位、多层次、系统性的更新体系框架。“三旧改造”规划内容必须包括用地性质、开 发强度、公建配套规模和位置、城市设计等核心规划控制要求。规划成果在深度上要达到城 市设计(或地块包装)的深度。“三旧”改造单元规划以“三旧”改造专项规划及年度实施计划 为依据,制定近期改造片区的详细规划,提出具体的改造要求和实施安排,要求达到城市设 计的深度,配套的政策、措施要有针对性和可行性。” 3.3.4 组织模式创新:提出了多元平衡的城镇更新组织模式和规划融资模式,有 利于构建多部门联合参与、 共同协作的规划平台, 实现相关主体利益的综合平衡。 实行在“
13、旧改办”的领导下各部门联合参与的规划机制, 改变了传统改造中规划部门一元 主导的组织架构。 相关部门在各自职权范围内对“三旧改造”规划进行指导和管理, 各负其责、 共同协作。 由经济部门负责项目立项及产业政策的制定, 财政部门负责税费优惠政策及出让 金的使用,国土部门负责改造方案编制及土地管理,建设部门负责安全鉴定,规划部门负责 相关规划的制定及审查, 建设部门负责拆迁管理。 组织架构的多元化有助于加强规划管理和 监督,降低规划管理部门的自由裁量权,有利于减少权力寻租的空间,实现各方利益的综合 平衡。 “三旧改造”政策中明确规定改造主体可以分为市级土地收储机构、镇街政府、集体经济 组织和社会资
14、金五种类别。 针对不同的主体制定了与之相应的城市更新方法和政策体系, 尤 其对社会资金注入改造提出了明确的操作程序,提出了按类型、分层次、有计划逐步推进的 城市更新体制。更新主体多元化对于拓宽改造思路,增强更新力量,推动公众参与,有着不 可估量的作用。 8099 3.3.5 改造成本核算:提出了基于经济视角的倒推式指标测算方法,有利于保障 更新主体经济效益,推动拆迁改造顺利开展,增强了规划实施的可行性。 “三旧改造”管理政策中,以基准地价为基础,综合拆迁成本和开发成本倒推规划方案中 容积率指标的测算方法, 能够在土地的再开发中完成预期的收益, 有利于实现各方的经济平 衡,特别是为实施拆迁安置(
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