贯彻《政府和社会资本合作模式操作指南》及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》做好PPP项目各项工作.ppt
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1、贯彻政府和社会资本合作模式操作指南 及基础设施和公用事业特许经营管理办法 做好PPP项目各项工作,关于PPP项目的定义,(PPP)项目是政府与社会资本合作模式。是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。 注: PPP项目模式是公共部门协同私人部门的介入,在“优势互补、风险共担、收益共享”的履约安排,以达到提高公共部门治理效率和效益。在基础设施领域,公共服务领域中,由公共部门与私人资本合作的模式。,PPP项目的作用,对公共部门: 一、引入社会资本可提高政府的治理效率和治理效益,从而提升政府利用市场配置资源的作用,; 二、最终达到提高政府部门的管理绩效; 三、在地区建设中减缓财政支出压力。
2、 对社会资本: 一、能寻求到有长期、稳定现金流收入的投资项目; 二、在项目评估和运营中达到债务与资产合理配比;,PPP项目中涉及的几个重要因素,一、合同中约定双方合同责任:政府方在投资、政策、辅助社会资本所规定的承诺;社会资本方负责工程或服务的设计、建设、融资、运营,以及维护等责任; 二、合同所约定的支付方式(社会/私人资本的回报方式),包括:“政府付费 ”或/和 “使用者付费”; 三、合同约定的合同期限。政府与私人部门之间可签订长达几十年(20-30年)的合同; 四、合同约定的风险分担原则:由最适宜的一方承担; 五、合同约定的所有权可以:1)由公共部门所有;2)合同到期由私人部门移交给公共部
3、门。,PPP项目的三大风险,一、商业风险:由社会资本承担,如:设计、建造、 融资、运行、验收等; 二、法律法规及最低需求风险:由政府承担,如政策 支持及最低需求,如 电厂的最低购电量等; 三、不可抗力风险:双方合理分担。,政社双方应该注意的问题,一、政府的责任并不能推卸,例如在“政府付费”模式下的支付责任;政府应该提供的政策支持和应提供的条件保障不能落空; 二、社会资本方要在前期立项阶段做好可行性研究,防范低于一定财务收益率(FRR)的项目草率上马,最后形成资产沉淀,变现乏力。 注意:并不是所有的项目都适合PPP方式。,PPP项目模式特点,(1)政府和社会资本就基础设施等具有一定收益的公益性事
4、业的长期合作,社会资本独自或与政府共同成立项目公司建设和运营的合作项目; (2)以政府授予特许经营权、政府购买服务或股权合作为基础; (3)模式分工一般是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管; (4)以利益共享和风险分担为特征,社会资本通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报; (5)社会资本或项目公司可以通过贷款、企业债等市场化方式举借债务,政府不承担偿债责任。,基础设施和公用事业特许经营项目及与PPP的异同,政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定
5、期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。 注:特许经营是PPP其中的一个方式,性质上存在交叉。特许经营项目使得经营方(社会资本)能够通过建设、经营获得投资回报。而PPP方式所涉及的方面更加宽广,包括通过政府购买服务的方式,提供公共服务,如基础设施建设、医疗、养老、教育、科技、学校等,既可以采用BOT方式,又可采用TOT等其他方式实现提供公共产品和服务。,PPP项目涉及的重大法律法规,一、中华人民共和国政府采购法; 二、中华人民共和国预算法; 三、中华人民共和国合同法; 四、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发201443号); 五、国务院关于深化
6、预算管理制度改革的决定(国发201445号);,PPP示范项目及相关政策方向,根据财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知(财金2014112号)(2014-11-30) 1、确定PPP示范项目30个(国家发改委推出80个鼓励社会资本特别是民间投资参与建设营运的示范项目) 财政部已经确立:天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目,其中,新建项目8个,地方融资平台公司存量项目22个。 2、鼓励平台项目的PPP化 各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目,以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目。 3、采取竞争性采购方式选择社会资本 严格按照政府采购法等
7、规定,采取竞争性采购方式,引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。 4、合理确定社会资本的收益水平 通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使社会资本获得长期稳定收益。 5、定期组织绩效评价 评价结果应作为定价调价的重要依据,保证公共利益最大化。,PPP项目有关具体政策和操作指南,财政部:关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号); 国家发改委:关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724号) 含 附件:政府与社会资本合作项目通用合同指南 财政部关于印发的通知(财金【2015】)2015.4.7 基础设施和公用事
8、业特许经营管理办法国家发改等六部委【25号】(2015.6.1始行) 注:两部门都要管理。,PPP项目的构架,股东协议 EPC总承包合同 贷款协议 供应合同 运营合同,政府 项目发起人,项目公司,资本金提供者,资本金提供者,融资银行,国外贷款,建造总承包人,设备材料 供应商,管理或运营商,社会资本,财政部指南关于项目的五个步骤,一、项目识别,二、项目准备,三、项目采购,四、项目执行,五、项目移交,项目采购,操作指南,关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行) 财金2014113号 根据财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476号),为保证政府和社会资本合作项目
9、实施质量,规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,现印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行),请遵照执行。 附件:政府和社会资本合作模式操作指南(试行) 财政部 2014年11月29日 注:PPP项目操作流程五环节: 项目识别;项目准备;项目采购;项目执行;项目移交,第一步:项目识别,1、项目发起:政府发起 +社会资本。由财政部门向交、住、环、能、教、医、体、文等行业主管部门征集潜在项目; 2、项目筛选:财政部门与行业主管部门对潜在项目进行筛选,确定备选项目,制定年度及中长期开发计划; 3、物有所值评估: 1)定性评估:增加供给、优化风险分配、提高运行效率、促进创新、鼓励竞争等;
10、 2)定量评估:传统采购模式下政府支出成本与PPP模式下政府支出成本现值相比。 4、财政承受能力论证。 注:113-12:财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。,项目评估方法 “物有所值”比较法,113-8:第八条 财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能
11、否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。 定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。,财政部关于印发的通知(财金【2015】),责任识别 支出测算 能力评估 信息披露,股权投资,运营补贴,承担风险,配套投入,据实施方案中项目资本和项目股权机构测算股权投资支出责任,据建设成本、运营成本和利润水平测算运营补贴支出责任,使用比例法、情景分析法和概率分析法测算风险支出责任,据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本为此支付的费用测算配套投入支出责任。,政府
12、付费模式,可行缺口补助模式,财政支出能力评估,行业和领域均衡 性评估,项目名录,项目信息,财政支出责任情况,第二步:项目准备,1. 管理架构组成: 1)建立协调机制:项目评审组织协调检查督导; 2)项目实施机构:项目准备项目采购项目监管 项目移交 2.实施方案编制:(见后) 3. 实施方案审核:VFM及财政承受能力验证(财政) 方案审核(政府),两次未通过 验证的一般不再采用PPP模式。 注:113-9:通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。,实施方案编制 涉及6个方面(接前),(一)项目概况:项目基本情况; 经济技术指标; 项目公司股权情况。 (二)风险分配:商业风险由社
13、会资本承担; 法律、政策、最低需求风险由政府承担; 不可抗力双方共同承担。 注:113-11:1)项目基本情况指:提供的公共产品和服务内容、项目采用PPP运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义; 2)经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等; 3)项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。 4)风险分配原则:按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则。,(接上),(三)运作方式: 委托运营;(O(合同期一般为20-30年) 改建-运营-移交(ROT)。(合同期一般为20-30年) 注:1)委托运营(O
14、&M)项目适合:对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费,如发电厂委托运营。 2)合同管理(MC):是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费,(接上),(四)交易结构:项目投融资结构 项目回报机制(使用者付费、政 府付费、可行性缺口) 相关配套措施 (五)合同体系:项目合同(说明见下页) 股东合同 融资合同 工程合同 运营合同 供应合同 保险合同
15、注:1)项目投融资结构:主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。 2)相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。 3)项目合同是合同体系其中最核心的法律文件。,项目合同主要四项边界内容,注意:“项目合同”中的主要内容: 项目边界条件:是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界: 权利义务边界:主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。 交易条件边界:主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。 履约保障边界:主要明确强制
16、保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。 调整衔接边界:主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。,(接上),(六)采购方式: 公开招标 邀请招标 竞争性谈判 竞争性磋商 单一来源采购 注:113-111)项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。 2) 公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的
17、项目。,第三步:项目采购,(一)资格预审 准备资格预审文件; 资格预审公告; 通过资格预审者须3家以上; 重新资格预审仍不足3家的,可调整采购方式。 注:113-14:1)项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。 2)项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3
18、家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。 3)提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日不得少于15个工作日。,(二)编制采购文件 政府对实施机构的授权; 实施方案批复文件; 采购程序; 响应文件编制要求; 保证金的数额/形式; 评审方法/标准; 采购政策要求; 项目合同草案。 注:1)采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的,项目采购文件除上款规定的内容外,还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。及 3) 可实质性修订:技术、服务要求、合同草案条款;和 4) 不可谈判核心条件不得修改。,所有采购文件要执行有关政府采购政策,113-
19、18: 项目实施机构应在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中,列明: 对本国社会资本的优惠措施及幅度; 外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策; 对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。 注:参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。 履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。 无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目,履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。,现场考察和采购前答疑会,113-19: 项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会,但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的
20、现场考察和答疑会。 注:现场考察和采购前答疑会的重要作用和纪律要求。,竞争性磋商采购程序(1/2) 需要的环节,(113-17)项目采购公告 社会资本报名 资格审查 采购文件发售 采购文件的澄清与修改 响应文件评审 确定最终采购需求方案 综合评分 注意事项:1)竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定媒体发布; 2)已进行资格预审的,评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的,由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件,进行考察核实。 3)采购文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。
21、提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。澄清或修改至少离截止日5日前,需延长截止日的不得少于5日。,竞争性磋商采购程序(2/2) 对响应文件的评审,注:113-17:评审小组对响应文件进行两阶段评审: 第一阶段:确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判,谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款,但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容,须经项目实施机构确认,并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照政府采购非招标方式管理办法及有关规定执行。 第二阶段:综合评分。最终采购需求方案确定后,由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行
22、综合评分,编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照政府采购货物和服务招标投标管理办法及有关规定执行。,竞争性磋商采购 (注:与竞争性谈判采购的主要区别),一、适用范围:1、政府购买服务项目;2、技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;3、市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目。 二、法定期限:1、从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日;2、澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的,采购人、采购代理机构应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前,以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商;不足5日的,采购人、采购
23、代理机构应当顺延提交首次响应文件截止时间; 三、评审方法:1、经磋商确定响应最终采购需求和提交最后报价的供应商后,由磋商小组采用综合评分法对提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分;2、综合评分法,是指响应文件满足磋商文件全部实质性要求且按评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为成交候选供应商的评审方法;,对采购结果进行“确认谈判”,(113-20): 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与
24、排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。 注: 成交原则:依排名先后进行谈判,率先达成一致的成交; 谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款; 不得与排序在前但已终止谈判的社会资本再进行谈判。,采购文件的公示和签约,113-21: 确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。 公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本
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