政治相关论文浅论政府信息公开的实践难题.doc
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1、浅论政府信息公开的实践难题 【内容提要】中华人民共和国政府信息公开条例首次对我国政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了全面、系统的规定,但是该条例有关政府信息保密部分的内容操作困难,也与中华人民共和国保守国家秘密法存在多处冲突,使政府信息公开工作难以避免实践上的难题,本文将对此进行浅显的探讨。 【摘 要 题】理论探讨 【关 键 词】政府信息/公开/实践难题 【责任编辑】宫晓东扬州市,邮编225002 2007年4月24日新华社受权发布了中华人民共和国政府信息公开条例(以下简称条例),这是我国政治生活趋向民主化的重要标志。条例首次对我国政府信息公开的范围和主体、方式和程序、
2、监督和保障等内容作出了全面、系统的规定,条例的颁布为政务公开提供了法律依据,也为公众的知情权提供了法律保障,这既是政府自身建设的一项重要法律制度,也是推进我国社会主义民主和法治建设的重要举措。 有公开就有保密,这两者始终是相伴而生的,任何国家的政府信息都有可以公开的和需要保密的内容。保密和公开之间,始终是一个需要划定界限的难题,也是实践中争议的焦点问题。这次发布的条例也不例外,一方面,条例与中华人民共和国保守国家秘密法(以下简称保密法)有冲突之处,另一方面,条例本身涉及政府信息保密内容的规定也存在难以界定的问题,这些问题将导致政府信息公开工作存在实践上的难题。 一、条例与保密法存在着不协调 (
3、一)条例与保密法的立法精神不同 保密法是上世纪制定的,其立法的指导思想是突出保密的重要性,以应对改革开放初期普遍出现的保密松懈思维,内容及体例上都是以如何确定密级、如何采取保密措施以及如何追究泄密责任为主的,基本没有考虑信息公开的问题,现在看来与条例强调公开的立法精神相冲突。条例起草专家在接受媒体访谈时,强调条例与保密法最大的不同是原则上的不同,条例“公开是原则,保密是例外”。从立法本意上看,条例的制定是“为了保证公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。从条文表述上来看,条例第六条就明确提出行政机
4、关应当及时、准确地公开政府信息,从第九条开始到第十三条结束,更是以列举的方式详细规定了各级政府应当公开的信息范围,累计有23种之多。而对于保密问题,仅在第四、第八和第十四条提及。由此确实可以看出“公开是原则,保密是例外”的立法精神。 (二)保密法相关内容的不完善造成条例落实面临程序障碍 要落实条例的公开原则,保证公民、法人和其他组织依法获取政府信息,就必须先明确“保密是例外”问题,即必须首先确定需要保密的政府信息的范围和保密的程序,“例外”之余的部分自然就是公开的范围。条例第四条规定行政机关对拟公开的政府信息应当进行保密审查,第十四条也规定行政机关审查信息保密问题的依据是保密法。因此,要落实条
5、例,依照保密法中相关的一些规定成了一道必经的程序。但是作为条例依据的保密法却因自身存在着诸多问题,难以实现指导落实条例的目的。 1.保密法中保密范围的不确定问题 保密法第八条罗列了6种相对具体的秘密事项,但同时也以“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”这样的措辞规定了第7种不确定的秘密事项,这种弹性的规定大大增加了行政机关实际设密工作中的不确定性,为实践中各地行政机关扩大秘密事项范围提供了法律依据。 2.保密法设密权没有限制的问题 设密权是一种行政权,产生的是排除公众知情权的法律后果。在民主政治和社会中,公众的知情权是保障民主权利的一项重要力量,是制约政府行政权力的最根本途径,对
6、知情权的任何限制和排除,都是民主政治中的大事,所以设密权的行使主体和行使程序不仅要由高位阶的法律来规范,而且要由高级别的主体来行使,由充分民主和公平的程序来保障。而根据保密法第十条的规定,我国目前的设密权属于“各级国家机关、单位”,只有当“对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确”的时候,才由保密工作部门确定。“各机关、单位”的提法几乎没有任何限制,任何一个级别的行政单位都可以行使设密权。设密权的行使随意性很大,缺乏监控和审核程序,也没有留给公众任何参与和表示异议的机会,这对条例公开原则的实施是一个极大的障碍。 二、条例存在的实践难题 (一)条例的“底线”操作困难 条例在明确了诸多应当公开的政府
7、信息的同时,在第十四条规定了公开时应当遵循的一条“底线”,即“不得涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私”,同时规定了公开这类信息时应当“经权利人同意”,除非政府有正当理由认为必须公开。但是实践中就如何明确政府信息中的“国家秘密”、“商业秘密”和“个人隐私”等问题很难有精确把握,公开还是保密?其中分寸拿捏得准确与否都会对政府信息公开的愿望与力度产生重大影响。 1.国家秘密问题 国家秘密是指关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。保密法第八条列举的几项秘密事项是高度概括性的,因此第十条规定“国家秘密及其密级的具体范围,由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家
8、安全和其他中央有关机关规定”。笔者简单检索了一下,会同国家保密局制订保密规定的部门有民政部、能源部、人事部、公安部、教育部、国土资源部、科学技术部、劳动和社会保障部等,规定的内容比较具体,基本上都与国家安全和利益相关,因此,依照保密法和条例的规定,界定国家秘密并将其列为限制公开的范围应该是相对容易的。但由于保密法第八条第七项为“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”留有余地,实践中各地方行政部门可以利用该规定比较随意地扩大国家秘密的范围,影响信息的公开化。 2.商业秘密问题 商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配
9、方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。在市场经济充分竞争的情况下,商业秘密的泄露往往给权利人造成巨大损失,政府部门在公开可能涉及此类秘密的时候采取不自作主张、而是征求权利人意见的做法无疑是明智的,在理论上也是可行的。问题是,在政府获知的涉及商事主体的信息中,究竟哪些属于商业秘密呢?以工商档案为例,其中记载的3 企业信息内容通常是企业名称、注册资金、出资主体、经营范围、营业场所等企业存在的必需信息,这些信息是不是商业秘密?从表面上看,这些信息如果不经过查询,一般难以被他人知晓,似乎符合商业秘密之不为公众知悉的特征;这些信息也是权利人实现经济利益的基础
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