民间社工组织与政府救助机构的分工与合作----以朝阳区救助管理站为例 硕士论文.doc
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1、I 民间社工组织与政府救助机构的分工与合作 以朝阳区救助管理站为例 内容提要 2003 年,城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法颁布,原收 容遣送制度同时被废除。新制度使城市流浪乞讨问题得到一定缓解,但在 运行中,也显现一系列新的问题。比如,救助方式仍趋于简单,仅限临时 解决最低生存需求;救助理念还偏重于管制,对求助者没有给予充分尊重; 整体工作缺乏系统化、专业化理论指导等等。为解决上述问题,专业社 工介入引起了学界和相关职能部门的重视,成为社会工作实务拓展方面的 重要研究内容。 政府救助机构与民间社工组织互动合作,尚属全新的研究领域。本文 以朝阳区救助管理站为案例,按照阿尔德弗的 ERG
2、需求层次理论,对求助 者需求进行了归类分型,从求与助之间的需求差异、程序设计的合理性、工 作方法的适用性等角度,深度剖析现行救助模式存在的问题;对民间社工组 织介入的可行性予以分析,详细阐述了政社合作模式的基本要素,并就朝阳 区构建新型救助模式给出了相应的对策建议:一是成立公益组织孵化器,给 予政策支持,创造发展环境;二是引入市场竞争机制,推行公共服务公开采购; 三是以民间社工组织为主体,建立新型街头救助工作网络;四是在救助机构 内部引入专业社工服务,促进救助管理工作向专业化、职业化、规范化方向 发展。最后,文章依据罗伯特伍思努的“政府、市场、志愿部门相互依赖 理论“,对政府、市场、民间社工组
3、织三者之间的合作互动关系进行了概括 性总结,指出了当前民间社工组织的角色定位和发展领域。 关键词:流浪乞讨 救助机构 社工组织 政社合作 新型救助模式 1 目 录 内容提要 I 第一章 序论.2 一.研究背景和问题 .2 二.研究综述和意义 .2 三.研究内容和方法 .3 第二章 现行救助工作模式的研究 .5 一.个案介绍(朝阳区救助管理站)5 二.现行救助工作模式的问题.8 第三章 民间社工组织介入救助管理事务的可行性分析14 一.社会工作及民间社工组织的概念、特性 .14 二.民间社工组织介入救助管理事务的可行性分析.14 三.民间社工组织介入救助管理事务的障碍因素分析 .17 第四章 政
4、社合作,朝阳区新型救助工作模式的构建20 一.构建思路 .20 二.深入推进“政社分开,界定相互职责20 三.广泛开展“政社合作” ,构建平等合作的伙伴关系.21 四.政社合作过程中需要重点关注的问题22 2 第五章 结论24 参考文献.26 致 谢.28 第一章 序论 一.研究背景和问题 流浪乞讨人员是社会特殊困难群体,他们居无定所,靠乞讨的方式获取钱物来生 存。2003 年, 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法颁布,原收容遣送制度同 时被废除。新制度以平等的眼光看待流浪乞讨者,把受助者的选择置于重要地位,被 救助者的人身权、财产权、人格权得到保障,反映了时代发展的要求。但由于新制度 出
5、台时比较仓促,实际运行中存在一些欠缺和不足。 一是以人为本的救助理念尚需深化,部分救助机构尚未转变救助观念,在执行过 程中,不能体现“以人为本”的理念和对人的尊重,在流浪乞讨者的权益保护上还存 在诸多欠缺。 二是现有救助工作方式仍趋于简单,救助内容也仅限于临时性解决求助人员最低 生存需求,所以需要在救助方式、服务内容上进行调整、深化,特别是做好与社会保 障制度的衔接服务,帮助其被纳入保障体系,帮助流浪乞讨者回归正常社会。 为了更科学化、人性化地对流浪乞讨者实行救助,借鉴国外经验,社工介入引起 了学界和相关职能部门的重视。如何立足于中国国情,将社工介入应用于救助当中, 已成为政府救助机构与民间社
6、工组织的共同责任,也是社会工作实务领域开拓中的重 要研究内容。 二.研究综述和意义 民间社工组织与政府救助机构合作互动,共同承担对流浪乞讨人员实施救助的社 会责任,在我国尚属于一个新的研究领域。在这方面的专业性、系统性理论研究很少, 大多是政府救助机构在社会工作运用方面所做的一些基础性、探索性的实践。例如: 3 郑州市救助保护流浪少年儿童中心与联合国儿童基金会合作建立流浪少年儿童“类家 庭”照顾模式和“家庭寄养”模式;上海市救助管理站于 2005 年成立了救助管理行业 的第一个社工站,运用个案社会工作的方法,使部分流浪乞讨人员回归主流社会,等 等。 目前,在社会工作本土化和对救助管理实务介入领
7、域,学者们做了一些相应的研 究。王思斌提出, “我们应用国际社会工作的先进经验来补充、改造我国的社会工作 (助人活动);在实践中实现二者的优势互补。 ” ,为此,他主张从了解服务对象的复杂的 需要结构、了解和分析国内受助者的问题世界,以及建构符合中国文化情境的帮助一 受助过程等层面来展开中国社会工作本土化建设的尝试。范斌从客体和主体两个方面 分析弱势群体的无权状况,并结合中国弱势群体的现状和增权途径,讨论了“主动增 权模式”和“外部推动增权模式”的适用性问题;赵有声根据阿尔德弗的 ERG 理论来 分析救助对象的需求结构,建立了流浪乞讨者需求模型,并据此探讨救助管理新模式。 张齐安以郑州市救助管
8、理站为例,提出了救助站社会工作者设岗的观点,认为应在救 助站设立社工工作站,统筹协调和组织社会工作者活动。 综合上述研究成果,可以发现,学者们提出了很多有价值的观点。但对于政府救 助机构与民间社工组织如何进行深度合作尚未形成指导性理论,对如何在流浪乞讨人 员救助领域开展社会工作实务介入还缺乏深度探讨,这也从另一方面说明我国在社会 工作专业实务经验积累上还比较薄弱,专业助人理念和方法还没有深入到具体的社会 工作中。 本文选题既有专业价值,也有实际应用价值。对流浪乞讨者的救助涉及政府对弱 势群体的保护,关系到社会稳定,其重要意义不言而喻。在这一领域,通过社工介入, 可以将社会工作的理念、方法与中国
9、实际问题的解决结合起来。而研究政府救助机构 与民间社工组织之间的互动与合作模式,是对社会工作实务介入的积极探索,可以更 好的帮助流浪乞讨者重新回归主流社会,也是对现行救助制度的完善和补充,符合科 学发展观要求。 4 三.研究内容和方法 本文以朝阳区救助管理站为案例,对其现行运转模式和工作方法进行了深入剖析, 对专业社工介入流浪乞讨人员救助工作可行性、障碍因素进行了研究,重点探讨了政 府救助机构与民间社工组织的互动与合作关系,并提出了朝阳区新型救助工作模式的 构建思路。 根据研究内容,本文采用实证研究方法对选题进行定性研究。具体研究方法包括: 文献分析法:通过互联网、图书馆收集有关社会工作、民间
10、社工组织、政府救助机 构、流浪乞讨人员救助、政府与社会组织合作等方面的研究文献及相关法律、法规、 政策,并对研究文献进行整理和深入分析,形成本研究的理论基础和研究依据。 参与观察法:笔者为朝阳区救助站工作人员,对救助站的机构、人员情况、工作模 式、运转程序以及服务对象的个体和群体性特征、行为方式都非常熟悉。期间,对于 现行救助工作模式中存在的问题进行了深度的思考、分析和探讨。 问卷调查法:问卷调查法: 为了解求助者需求状况,分析需求类型,在 2010 年 3 月5 月期间,以问卷的形式,调查了 120 名在站受助者的需求状况。 座谈会法:在 2010 年 4 月,与上海市浦东救助管理站、上海市
11、阳光慈善社工服务 社的主要领导进行工作座谈,就如何在救助管理工作中开展政社合作互动,合作中的 问题进行深入探讨。 个案访谈法:为了解求助者在站内接受救助服务的情况,掌握求助者的心理活动和 主观诉求,对 25 名求助者进行了深度访谈。 5 第二章 现行救助工作模式的研究 一.个案介绍(朝阳区救助管理站): .基本情况 朝阳区救助管理站成立于 2003 年 8 月 1 日,为北京市朝阳区民政局下属事业单位, 主要担负朝阳区、东城区(托管)的城市生活无着、流浪乞讨人员站内食宿、交通、 外联、寻亲、护送返乡、医疗救助等救助管理职责。该站共有救助床位 260 张,分为 男、女宿舍区、儿童区。区内生活设施
12、齐备,在北京市救助机构中规模最大、硬件设 施最好。 救助站科室架构为四部三室,分别为救助管理部、救助业务部、总务部、财务部、 办公室、警务室、卫生室。救助管理部负责求助者站内生活服务和行为管理;业务部 负责求助者的身份甄别、外联核查、医疗救助、护送返乡、分流安置等工作。办公室、 总务部为行政管理科室,负责后勤保障;警务室、卫生室为协作单位外派机构,警务 室负责甄别犯罪嫌疑人、维护站内治安秩序、协调公安护送单位;卫生室负责站内受 助人员巡诊、治疗以及卫生防疫等。 救助站现有现有职工 45 名,事业编制人员 11 名;合同制职工 34 人。12 人为大专 以上学历;8 人为中专、高中学历;25 人
13、为初中、小学文化程度。职工中没有社会学、 法律、心理学等专业型人才,尚无职工通过社会工作者职业水平考试。 朝阳区救助管理站是北京市首家通过 ISO9001 质量管理体系认证的救助机构。奥 运会期间被民政部作为全国先进救助机构表彰,是北京市民政系统行风评议窗口单位。 在救助工作社会化方面,于 2004 年开始,先后与北京传媒大学社会学系、中华女子学 院社工系等多家高校开展 “站校共建” ,以救助站为义工服务基地,在全国率先推出 “救助义工”概念。 6 .工作模式 朝阳区的救助模式按照区级、街乡、社区三级救助工作网络构建。为加强流浪乞 讨人员的救助,成立了区救助管理工作联席会,成员单位为区综治办、
14、网格办、民政 局、社工委、农委,公安、城管、卫生,构成区级救助管理工作网络。联席会在救助 站设办公室,统筹协调全区救助工作。公安、城管两个部门负责日常街头救助,发现 乞讨人员后,引导护送到区救助管理站。区救助管理站只负责站内救助,在遇有灾害、 恶劣性天气时才开展街头救助;各街、乡政府按照要求成立了专职救助工作巡视队, 按照属地原则,对本辖区开展流乞人员街头救助工作,形成街乡救助管理工作网络; 朝阳区还同时发动社区志愿者组成社区救助网络,对流乞人员进行告知、引导、帮救 工作。 .工作开展 救助数据: 数据采集的时间区段为 2003 年 8 月 1 日至 2010 年 4 月 27 日,数据来源于
15、民政部 救助管理信息化网络数据库。期间,朝阳区救助管理站累计救助 8391 人次,站内救助 7743 人;其中儿童(18 周岁以下)825 人、青壮年 5469 人、老人(60 岁以上)1449 人;救助站最高日在站受助人数 210 人,日常在站人数保持在 40-70 人。 受助人员情况分析: 健康和身体状况分类: 表一 健康与身体状况 单位:人 户籍或流出地: 健康人员:6205智障人员:113 精神病人:36危重病人:216 肢体残疾:247行动不便:907 7 79 6163 1501 北京 外省 不详 图一 户籍分类 单位:人 求助人员构成: 表二 求助者构成类型 单位:人 来站方式:
16、 表三 来站方式 单位(人) 来站方式人数 主动求助4145 引导护送3545 医院救治后转入53 总计7743 在站接受救助情况: 表四 受助情况 单位(人) 务工无着2113来京上访391 职业乞讨1567好逸恶劳360 拾荒卖艺1323因病求助254 寻亲无着636重病路倒154 流浪乞食564离家出走102 被盗被抢375家庭遗弃107 走失走散368跑站骗助77 以上总计: 8391 8 离站方式: 自愿办理 离站 转移安置 福利机构 属地政府 接回 政府资助 离站 依法终止 救助 擅自脱离 离站 亲属资助 返乡 亲属到站 接回 救助站护 送返家 救助期间 病故 转公安机 关处理 1
17、720 334345 2502 140168 401 1418 521 137 57 图二 离站方式 单位:人 二.现行救助工作模式的问题 . .街头救助工作存在的问题。 与救助管理办法的法定职责相互抵触。 按照朝阳区救助工作模式,街头救助由公安、城管等职能部门来组织开展,发现 流浪乞讨人员后,公安、城管等部门护送至救助站。救助站只负责站内救助,除遇有 灾害性天气外,并不上街救助。而按照救助管理办法规定, “县级以上人民政府民 政部门负责流浪乞讨人员的救助工作,并对救助站进行指导、监督” ,对公安、城管等 部门的法定职责描述为“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现 流浪乞讨人员
18、的,应当告知其向救助站求助;对其中的残疾人、未成年人、老年人和 行动不便的其他人员,还应当引导、护送到救助站” 。由此可见,民政部门是流浪乞讨 人员救助的主责单位,救助管理站为实施救助的实体单位;公安、城管等职能部门仅 仅为从责单位,或者说是限定于执行职务过程中发现流浪乞讨人员后的法定义务。 症结所在的原因解析: 饮食服务7457资助车票1522 住宿服务7288 医疗服务427接受两项7423 外联服务3916四项以上635 9 朝阳区之所以将公安、城管等职能部门作为实施街头救助的具体责任单位,主要 是考虑到三方面因素: 民政部门和救助站虽然为实施救助管理的主责单位,但朝阳区总面积 470.
19、8 平 方公里,下辖 43 个街、乡;单纯依靠救助站没有能力完成全区的街头救助工作。而公 安、城管在全区都设有派出所、城管分队,人力、物力上更有能力完成全区的救助工 作。 民政部门和救助站没有执法权,上街开展救助时对于职业乞讨、强乞恶要、胁 迫未成年人乞讨等违法行为没有任何的约束力。 地方政府在重大政治、经济活动期间(例如 08 奥运、09 国庆阅兵) ,迫于流浪 乞讨问题给城市管理带来的压力,定期开展集中救助活动,尽量压缩流浪乞讨者的存 在空间,而公安、城管属于执法部门,依靠强制力可以有效减少流浪乞讨问题的负面 效应。 笔者认为新的救助管理办法是废止收容遣送制度制度后出台的,明确规定了实施
20、救助过程中要遵循自愿原则,现行街头救助工作方法仍然带有行政干预色彩,不能从 根本上去除强制性: 现行工作方式,虽然压缩了流乞人员的乞讨空间,但没有真正为流浪乞讨人员 解决实际问题。况且公安、城管等部门还附带有城市管理的相应职责和工作指标压力, 在救助过程中,很容易出现违背流浪乞讨人员意愿,甚至侵害其合法权益的现象。在 08 年奥运会相关集中救助活动期间,笔者曾对由公安、城管等部门护送至救助站的 160 名受助人员进行问卷调查,80%受助人员属于被半强制性的护送到救助站,55%人员 属于在京有暂住地的拾荒、卖艺、小商贩,45%人员认为护送人员态度蛮横,15%的人 员表示曾被推攘扯拽,与护送人员有
21、过肢体冲突。正因为这种泛行政化的干预性街头 救助方法,使很多流浪乞讨者对救助站望而生畏。 现行街头救助工作方法将流浪乞讨人员救助以及权益保护和城市秩序管理混淆, 二者是不同范畴的问题,需要不同的方法来操作和解决。 10 政府救助机构的角色定位本身就应该是救助者而不是执法者,因此强调没有执法 权而不开展日常街头救助是无法自圆其说的,对流浪乞讨人员中的“职业乞讨、强乞 恶要、胁迫未成年人乞讨”等违法乞讨行为,本身就是法律所禁止的,完全可以转交 公安机关依法处理。 考虑到区情的特殊性,针对自身救助力量不足的问题,民政部门和救助站应该 转变观念,出台政策,创新机制,鼓励更多的社会力量和社会资源积极参与
22、救助工作。 .站内救助工作存在的局限性 所提供的救助服务内容与流浪乞讨者求助需求上存在差异。 为了解流浪乞讨者的实际需求状态,笔者在 2010 年 3 月-5 月期间,以发放问卷 的形式,调查了 120 名在站接受救助者的需求情况,同时对其中 25 名受助人员进行了 深度访谈调查,并按照 ERG 需求层次理论(阿尔德弗,美国耶鲁大学,1969) ,对流浪 乞讨者的求助需求类型进行了归纳分析。 本次调查把对流浪乞讨者的求助需求类型归纳为生存需求、关系需求和成长需求 三个层次。分别情况如下: 生存需求:涉及维持人的生命存在的需求,具体为“衣、食、住、返乡路费、 医疗救助”等内容。 接受调查的 12
23、0 人来救助站求助之前,全部属于基本生存需求无法得到保障,其 中个人属于“衣、食、住、行”方面存在严重问题的为 107 人(89.17%) ,家庭状况困 难的 96 人(80%) ;12 人(10%)属于因病求助;1 人(0.83%)属于遭遇家庭暴力求助; 67 人(55.83%)希望救助站能资助返乡路费,救助站为其中 31(64.18%)人提供了车 票,24 人经救助站联系,由亲属提供的返乡路费,剩余 11 人因所提供情况不属实,被 救助站拒绝。114 人(95%)的受助者对于饮食、住宿、医疗等救助服务表示满意,认 为在救助站能吃保、穿暖、住好。5 人(4.17%)对医疗救助情况不满意。4
24、人 (3.33%)对救助站拒绝提供车票不满意,4 人(3.33%)表示在站内受到其他求助者的 11 欺负,1 人(0.83%)对住宿条件不满意,认为房间内有异味,难闻; 通过对上述生存需求的满足度调查情况分析,大多数受助人员对救助站所提供的 相关生存需求的服务基本表示满意。 关系需求:集中于建立并保持人际关系,是求助者对社会交往、人际关系和谐以 及相互尊重的需要,具体为:与亲属、朋友之间的沟通与交往,与救助站工作人员的沟 通与交往,与社会的沟通与交往等方面。 调查显示:没有其他家庭成员的有 37 人(30.83%) ,与主要亲属、家庭有矛盾或 关系紧张的 71 人(59.17%) ,在遇到困难
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