硕士学位论文-地方政府保障房政策执行力--以中央和地方政府关系为视角.doc
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1、 研 究 生 学 位 论 文地方政府保障房政策执行力 以中央和地方政府关系为视角学号研究生姓名专业 行政管理 研究方向 公共政策分析 导师姓名 2012年 3月 13日 中文摘要 地方政府保障房政策执行力和中央地方政府关系之间有着内在的联系。从中央地方政府关系的角度来探讨地方政府保障房政策执行力可以更好的理解地方政府在保障房政策上的“执行差距”。政策特性体现的中央地方政府关系是影响地方政府政策执行力的关键要素。保障房政策的执行不力来源于地方政府的目标函数和中央政府的目标函数存在较大差异。本文利用“冲突性、明晰性”政策模型分析保障房政策特性体现的中央地方政府关系,及其对地方政府保障房政策执行力的
2、影响。分析表明,中央与地方政府利益的冲突性和政策的模糊性是地方政府保障房政策执行力不足的根本原因。 本文对上海和重庆的保障房政策执行进行了模型分析。重庆保障房建设的“重庆模式”为提高地方政府保障房政策执行力提供了一个新思路。提高地方政府保障房政策执行力,可以通过降低保障房政策的冲突性和提高保障房政策的明晰性而实现。因此,中央政府一方面应保证地方政府在保障房政策的执行上有必需的资源,制定保障房政策执行的配套政策,另一方面应细化保障房政策,加强保障房政策执行的监督力度和奖罚力度,建立保障房建设的考核问责机制。此外,转变政府发展理念,加强群众、媒体对地方政府保障房执行的监督也是提高地方政府保障房政策
3、执行力的必要举措。关键词:地方政府;政策执行力;中央与地方政府关系;保障房IVAbstract There is the internal connection between public housing policy of Local governments and central-local government relations. We could have a better understanding about implementation gap of public housing policy, if selecting the aspect of central-local
4、 government relations. Central-local government relations, which is reflected by policy features, is the key point that influencing local government abilities of policy implementation. The anergy of public housing policy is caused by the different goals between central government and local governmen
5、ts. In this paper,we will analysis central-local government relations,which is reflected by policy features, with policy mode of conflict and perspicuity.We will analysis the influence of policy implementation with the policy mode.Conclusions show that the conflict of interest between central govern
6、ment and local governments and the fuzzy policy are the fundamental reasons. We analysis the public housing policy of Shanghai and Chongqing with he policy mode. The public houses construction of Chongqing,wich is called Chongqing Mode,provides a new angle of view that could improve local government
7、 abilities of policy implementation in public houses construction. In order to improve local government abilities of policy implementation,we could reduce the conflict of public housing policy and increase the perspicuity of public housing policy.So ,central government should provide necessary resou
8、rces to local governments.And,public housing policy should be thinned .Central government should rise supervision and strengthen reward and punishment efforts. Besides, changing the governments philosophy ,strengthen the supervision by the masses and media are also the necessary measures.Key words:l
9、ocal government;abilities of policy implementation;central-local government relations;public houses目 录第1章 绪 论11.1 研究背景与研究意义11.1.1 研究背景11.1.2 研究意义11.2 文献综述21.2.1 中央与地方政府关系21.2.2 地方政府政策执行力41.2.3 保障房政策执行61.3 研究思路与研究方法81.4 本文的创新点和局限性9第2章 中央地方政府关系和地方政府政策执行策略102.1 中央地方政府关系概况102.2 中央政府与地方政府目标函数的差异112.2.1 中
10、央政府的目标函数112.2.2 地方政府的目标函数122.2.3 中央政府与地方政府目标的冲突132.3 地方政府政策执行策略132.3.1 地方政府政策执行的“理性经济人”假设132.3.2 地方政府政策执行策略的选择和分析142.3.3 地方政府政策执行策略18第3章 保障房政策执行情况分析213.1 我国保障房政策体系213.2 我国保障房建设223.3 保障房政策执行分析思路243.3.1 分析保障房政策执行的基本思路253.3.2 保障房政策的冲突性及其影响253.3.2 保障房政策的明晰性及其影响283.4 2008年2011年保障房政策执行情况分析303.4.1 20082011
11、年保障房政策冲突性与执行情况分析303.4.2 20082011年保障房政策明晰性与执行情况分析32第4章 上海与重庆的保障房政策执行力354.1 上海、重庆保障房建设情况354.1.1 上海保障房建设情况354.1.2 重庆保障房建设情况354.2 上海与重庆年保障房建设情况比较364.3 上海与重庆保障房政策执行力对比374.4 重庆保障房建设的突破与重庆模式38第5章 提高地方政府保障房政策执行力415.1 降低保障房政策的冲突性415.1.1 改革和完善中央地方政府财权事权划分415.1.2 中央政府应多渠道帮助地方政府进行保障房建设融资425.2 提高保障房政策的明晰性435.2.1
12、 出台保障房政策执行具体实施细则435.2.2 落实地方政府保障房建设土地供应情况445.2.3 完善监督机制,建立考核问责机制445.3 转变地方政府发展理念445.4 建立和完善群众、媒体对地方政府保障房执行的监督机制45结束语47参考文献48附录52致谢(后记)53第1章 绪 论1.1 研究背景与研究意义1.1.1 研究背景 从国发1998第23号文件到国发2003第18号文件再到2008年国家开始大规模建设保障房,我国的保障房建设经历了从“重视忽视重新重视”的政策转变。20082011年保障房计划建设量分别为63万套、387万套、580万套和1000万套,建设量逐年大幅增加。我国住房体
13、系双轨制的确立为今后的保障房建设提供了政策导向和政策支持。如今保障房建设的最大问题不在于保障房政策的制定,而在于保障房政策的执行。保障房建设存在多方面的问题,如开工率不足,不能按时完工,房屋质量差,地段条件和配套设施差等。作为保障房政策的执行主体,地方政府的保障房政策执行力直接影响到中央政府保障房政策目标的实现。探讨地方政府保障房政策执行力不足,不但成为确保保障房政策顺利实现的关键,也成为理顺中央地方政府关系的核心。1.1.2 研究意义 保障房是我国住房体系的重要组成部分,更是十七大报告提出的“以改善民生为重点的社会建设”和2011年政府工作报告提出的“加强社会建设和保障改善民生”的重要内容。
14、现今,保障房建设的最大问题是保障房政策的执行问题。加强对地方政府保障房政策执行力的分析和研究,从中央地方政府关系的角度来分析地方政府保障房政策的“执行差距”,可以更好地分析出地方政府保障房政策执行不力的原因,找到提高地方政府保障房政策执行力的思路和方法,从而促进保障房政策有效落实。从中央地方政府关系的角度来探讨地方政府保障房政策执行力问题,可以更好地调整和理顺中央地方政府关系,加强中央地方政府的协调性和一致性,转变地方政府保障房等民生建设的消极态度,加快地方政府发展理念和政府职能转变,落实政府“公共性”的本质。1.2 文献综述 1.2.1 中央与地方政府关系中央与地方政府关系是一个多层次、多视
15、角及相互交织论述的关系。本部分主要综述当今中央与地方政府关系,尤其是总结论述这种中央地方政府关系对地方政府政策执行力形成的潜在影响。有的学者认为中央与地方政府关系是一种博弈的关系。闫述乾、鲍宗客(2011)通过对房地产市场政府行为的分析,认为中央与地方政府关系是一种博弈的关系。他们认为双方博弈关系的产生是由两方面造成的:一是中央政府和地方政府追求目标的差异,一是中央政府的监督与地方政府的政策执行信息不对称。这种博弈关系使得地方政府在政策执行上会出现两种截然不同的行为:“当中央和地方政府的目标一致时,地方政府会积极执行中央政府的政策;当二者不一致时,地方政府对中央政府出台调控政策会出现如下两种行
16、为消极执行该政策:一是地方政府会阳奉阴违从自身利益出发有选择地执行政策,获取边际收益;二是不惜违规或对抗政策以获取违规收益。”闫述乾、鲍宗客.基于中央与地方的博弈模型对房地产市场政府行为的探讨J.生产力研究,2011年第4期,第131页.陈宏(2011)在论述地方政府经济发展方式时也认为中央与地方政府关系是一种基于利益主体间博弈的关系。他认为双方博弈关系的产生除了两者目标函数的差异外,财权事权不平衡,GDP的政绩观和中央地方政府间多任务的政治委托代理关系存在严重的信息不对称是主要原因。陈宏.构建地方政府转变经济发展方式的驱动机制基于利益主体间博弈的理论分析J.现代经济探讨,2011年第4期.而
17、这种博弈关系直接影响到地方政府对中央提出的转变经济发展方式政策的执行。陈毅(2010)从政策制定的角度认为中央与地方政府之间的关系从过去的命令与附庸走向现在的协商与合作,中央政府和地方政府关系在政策制定过程中体现为“讨价还价的博弈”。他认为这种博弈关系的出现是一种进步,是现代政治文明的大势所趋。陈毅.基于政策的中央与地方政府间合作博弈分析一种博弈分析的视角J.同济大学学报(社会科学版),2010年第3期. 有的学者从权力结构的划分上总结中央与地方政府关系。刘方涛、张建东(2011)认为中国治理转型中的中央地方关系是一种弱化的具有分权特征的集权体制。一方面,“中央政府掌握着最高的权威,地方各级政
18、府是中央政府的派出机构,代表中央对本地区进行统治和管理”;另一方面,“中国中央与地方之间的权力又呈现出高度的分权化水平”。他们认为“在这种政治集权和经济分析制度约束下的地方政府的角色也发生错位。地方政府将其主要的精力放在了推动本地经济增长方面,为此不惜采取各种短期化的行为。但是作为本地区公共服务提供者的职能却在很大程度上被忽略了。”刘方涛、张建东.略论中国治理转型中的中央与地方关系J.中共福建省委党校学报,2011年第4期,第2829页.李兰芝(2004)认为中央政府和地方政府关系表现在两个方面:一方面中央和省政府之间存在错综复杂的关系,很多时候中央与地方会互相适应及让步。对于中央政府来说,地
19、方政府是不对称的谈判“伙伴”。在政策的制定和执行上,表现为“中央政府被迫与力量非常强大的地方政府商谈”,而且“地方总是以对己有利的方式在执行政策时变通执行中央决策,因此中国政治体制的一大特点是存在很强的执行差距”。另一方面,每当中央偶尔实施强制性管理,中央政府又展示出至高无上的权力。因为“省政府享有的大量权力只是由中央政策赋予的,只要中央一旦采取不同的放权政策,中央的意志将会自始至终占据上风。”李兰芝.跨越零和:思考当代中国的中央地方关系J.华中师范大学学报(人文社会科学版),2004年第6期.石涛(2010)认为中央与地方关系表现为“中央适度集权,地方合理分权”。他也认识到“由于自主权的扩大
20、,地方有了与中央政府讨价还价的能力,并且这种能力随着地方财政收入的增加还在不断地增强,从而在一定程度上使中央政策在执行中受到地方利益的干扰而被折扣。”石涛.中央与地方权力配置的路径分析:集权分权规范J.生产力研究,2010年第4期. 在研究中央与地方政府关系中,有的学者从中央与地方政府关系的核心财政关系及财权事权关系论述他们间的矛盾和问题,而且都不约而同的把矛头指向了分税制。文红玉、邢德永(2010)认为分税制使中央与地方关系的调整与改革以市场经济为取向,标志着建立新型中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段。但他们认为“由于分税制改革主要是中央主导型模式,自实行以来,中央和地方的经济分成比例几
21、乎年年在变,中央可以根据经济形势的需要,随意调整中央和地方的分配关系,地方政府只能被动接受,从而导致地方上有了不同程度的抱怨和抵触声音。再加上在分税制确立之后,由于中央与地方政府之间事权划分不明确,双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化。”文红玉、邢德永.经济体制变迁与改革开放以来的中央与地方关系J.当代世界与社会主义(双月刊),2010年第6期第104页.齐桂珍(2005)认为在财政事权划分上,中央政府通过分税制集中财权的同时,将大量事权下方给地方政府,造成地方政府“拿钱少,办事多”,地方政府财权事权严重不平衡,使得“中央与地方在公共产品和服务供给职责履行方面存在越位、缺位和错位
22、情况”。齐桂珍.试析我国中央与地方公共事权和财权的划分J.经济研究,2005年第6期.冯兴元(2010)也认为“我国中央与地方的财政关系仍然处于失衡状态。总体上中央政府有着出台收入划分新方案的主导权,而地方政府穷于应付”;“分税制导致地方政府一般预算严重依赖转移支付,中央收入多,自己支出的收入并不多,大量收入通过转移支付转由地方政府支出”。冯兴元.中央和地方财政关系的症结与应变J.人民论坛学术前沿,2010年总第296期.从以上对中央与地方政府关系的文献综述可以看出,权力结构和财权事权关系成为研究中央与地方政府关系的内在基础和依据,博弈关系上的探讨则具体演绎了中央与地方政府关系在实际中博弈。1
23、.2.2 地方政府政策执行力地方政府政策执行力的文献综述主要从地方政府政策执行力的内容和政策执行的差距两个方面进行。 在政策执行力的内容上,王慧军(2010)认为“从地方政府政策执行力的生成结构出发,就地方政府的共性而言,其政策执行力的主要内容包括执行战略、执行主体、执行资源、执行环境和执行绩效五个维度所体现出来的能力。”王慧军.浅析地方政府政策执行力J.天津行政学院学报,2010年第2期第69页.黄欣(2011)认为影响地方政府政策执行力的主要因素有:政策本身因素、政策执行主体因素、政策目标群体因素、政策工具因素、政策资源因素、政策执行监控因素。黄欣.影响地方政府政策执行力的因素分析J.内蒙
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