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1、2012 年 9 月中共云南省委党校学报Sep,2012 第 13 卷 第 5 期The Journal of Yunnan Provincial Committee School of the CPC Vol.13 No5 监狱企业发展问题思考 李 江 马 觅 (中共怒江州委党校教研室,云南六库 673100 ) 摘 要:监狱企业是我国监狱系统组织罪犯进行劳动改造最适宜、最有效的形式,随着市场的不 断变化和监狱体制的改革创新,监狱企业的生存发展面临一系列机遇和挑战。本文通过分析目前监 狱企业发展现状,总结归纳其存在的主要问题,并从现实入手,提出了在监狱体制改革总体目标 下监狱企业发展的可行性
2、思路。 关键词:监狱企业;现状;问题;对策 中图分类号:DF87文献标识码:A文章编号: 1671-2994 (2012 )05-0130-03 国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导 意见的通知中明确提出了监狱企业的性质 “ 监狱 国有独资公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的 组成部分,主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗 位、为改造罪犯服务,不同于以营利为目的的社会企 业,但也要讲求效益。” 这说明我国的监狱企业是特 殊的国有企业,因其承担了改造罪犯、为监狱刑罚执 行职能服务的特殊社会职能,在企业发展方向、发展 模式和经营管理方式的选择上就有异于普通的社会企 业。从这一角度看,监狱企
3、业的生存和发展存在先天 不足,致使 “ 也要讲求效益“ 的实现困难,更重要的 是,严重影响了其社会职能的发挥,最终导致监狱刑 罚执行职能实施的不顺畅。因此,在现有条件下,进 一步理顺监狱体制改革的路径,研究监狱企业的发展 问 题,探索监狱企业的发展出路,具有很强的现实意义。 一、监狱企业发展和改革的现状 我国监狱在设计之初,根据计划经济模式进行了 统一规划,实行监企合一、监狱经费开支直接来源于 监狱企业、监狱办社会的模式。这一体制符合当时特 定的经济社会安排,也符合当时政治生活的需要。然 而,随着市场经济的不断发展完善,计划经济体制下 形成的监狱企业发展模式,已越来越不适应新时期新 形势下市场
4、经济对监狱企业提出的新要求,监狱企业 这一实现监狱刑罚执行和罪犯劳动改造重要渠道的社 会职能难以得到有效发挥。导致的直接后果,就是监 狱企业因面临的市场风险不断增加而提高了运行成 本,承担了监狱本不该承担的市场实体责任,同时, 监狱企业也弱化了监狱作为国家机关的刑罚执行职 责,而监狱企业则因监狱职责的特殊化、固定化而不 能充分按照市场经济规律去经营运行,难以适应市场 并参与竞争,经济效益低下。 其实,监狱企业的改革早已拉开帷幕,2002 年, 根据司法部对全国监狱普遍调研的结果,国务院就已经 提出了 “ 全额保障,监企分开,收支分开,规范运行” 的 监狱体制改革总体目标。2003 年 1 月
5、31 日,国务院 批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见, 监狱体制改革逐步展开。然而,由于历史遗留问题较 多,监狱体系过于庞大,监狱和企业权利交织不清,监 狱企业组织经营管理方式较为多样等问题,改革进展一 直比较缓慢。2007 年 11 月 1 日,国务院批准了司 法部关于全面实行监狱体制改革指导意见,全面部署 监狱体制改革。2008 年 6 月,司法部召开全国监狱体 制改革工作会议,监狱体制改革全面铺开。随着“ 全额保 障,监企分开,收支分开,规范运行” 的监狱体制改革目 标的全面确立和施行,监狱的惩罚和改造职能不断强 化,全额保障的监狱经费财政保障体制和监企分 收稿日期: 2012-
6、 07- 26 作者简介:李江( 1983-),男,云南香格里拉人,中共怒江州委党校教研室助教、硕士。研究方向:行 政管理的理论与实践。 马 觅( 1981-),女,云南大理人,云南省第三女子监督干警、硕士。研究方向:环境资源法。 130 李 江 马 觅:监狱企业发展问题思考 开的管理体制初步建立,监狱执法规范运行基本实 现。但从改革的实施情况来看,监狱企业的发展状况 距离改革的目标还存在一定的差距,监狱与监狱企业 在各自的管理和生产经营权限上还存在职责不明、权 利交叉的事实,监狱企业作为罪犯劳动改造工作得以 开展的基本载体和市场竞争参与者的双重身份还存在 矛盾。围绕罪犯劳动改造工作和生产经营
7、活动,监企 之间又产生了一些新的矛盾和问题,深化监狱体制改 革,推动监狱企业发展已成为当务之急。 二、监狱企业发展存在的主要问题 1、监狱企业立法缺失。现行的法律并没有对监狱 企业进行明确定位,其法律地位模糊,就连监狱 法都没有对其企业性质进行规定,这与监狱企业承 担的特殊社会职能是不对等的,监狱企业在市场上面 临不公平境地,不符合市场经济和法治社会的要求。 随着监狱体制改革的不断深入,监狱企业的立法显得 更为迫切。 2、监狱企业自主性不强。监狱和监狱企业的特殊 关系又决定了二者在各自相对独立的活动上是存在密 切关联的,甚至是事实上的上下级关系。这样一来, 法律地位上的平等性和管理权限上的隶属
8、性,使得监 企分开变得有名无实,监狱企业在新的“ 监企不分 ” 情 况下丧失了其应有的自主地位,监狱和监狱企业在新 的制度安排下的相互监督制约功能,因为监企关系的 不对等而失去意义,二者同时面临着“ 失控 ” 的风险。 3、监企生产管理还存在矛盾,收支分开不彻底。 在新型监狱体制下,一些监狱简单以“ 一刀切 ” 的形式 割裂监狱与监狱企业的职责,以为这样就是“ 监企分 开” 。这种职能划分方式,将罪犯劳动改造权和生产 管理权统一包揽给监狱,使生产过程中原料成本控 制、技术工艺、物资供给、产品产量质量、劳动考核 等本应与产品流通供给、营销等共同构成企业发展规 划的重要环节分割开来,人为造成了监狱
9、企业经济活 动的不顺畅。同时,监狱企业却要承担起全部经济责 任,自负盈亏。因此,从某种意义上来说,一些监狱 企业收益依然等同于监狱收益,监狱民警的奖金、津 贴等各种经费来源出处依然不明确,监企收支分开仍 然不彻底。显然,生产管理环节与效益环节的脱钩, 使得管理过程中经费的产生缺失了依据,监狱企业该 如何理性对待这一支出成为了问题。 4、 监狱企业生产项目与罪犯劳动改造实际需求 间存在矛盾。监狱企业同时承担着创造效益的企业责 任和为罪犯改造提供服务的社会责任。作为市场经济 实体,企业当然希望不断引进优势项目扩大再生产, 然而,监狱企业因为要服务于罪犯劳动改造,在选择生 产经营项目上不可能像普通社
10、会企业那样拥有较大的自 主权。按照监狱体制改革的要求,监狱企业应逐步把生 产活动从户外转移到狱内,大力发展劳务加工生产,监 狱企业要依据自身特点选择符合监狱实际的“ 两头在外 ” 的劳动密集型生产项目,大力发展劳务经济,这是一个 必然趋势。然而,一些监狱企业,为了创造更高效益, 引进了不适合的生产项目,不符合罪犯劳动改造的客观 需求;一些监狱企业生产项目提供的劳动岗位数量不能 满足罪犯劳动改造的需要,造成罪犯劳动力闲置;一些 监狱企业提供的劳动岗位不符合罪犯自身特点,不利于 罪犯劳动改造积极性的提高。这些情况不但影响了罪犯 劳动改造的效果,也给监狱企业经济效益的实现造成了 障碍。 5、监狱企业
11、办社会的职能难以分离。随着监狱体 制改革的进一步深化,监狱办社会这一传统职能越来越 成为监狱企业的沉重负担,监社分离的不彻底,使监狱 企业背负了沉重的政策性和社会性负担。一些地方政府 未将户口长期不在监狱系统的非正式用工人员纳入就业 安置管理的范畴,致使这部分人成为数量庞大的“ 边缘 人” 。另外,监狱企业工人队伍年龄层次已逐步老化,技 术构成也较为单一,与之相矛盾的是监狱企业越来越严 格的工人招聘条件和越来越少的招聘数量,这进一步影 响了监狱企业中工人资源的开发和利用,工人队伍变得 越来越不稳定。 三、深化监狱体制改革,推进监狱企业发展的对 策 1、完善立法,明确监狱企业的法律地位。监狱企
12、业立法应是一个渐进的过程,要在监狱体制改革过程 中,在修改和完善监狱法的基础上,根据实际需 要制定和出台能与监狱体制改革相衔接的监狱企业制 度法规,及时解决监狱企业改革进程中出现的各种问 题,在此基础上不断归纳总结,为“ 监狱企业法” 的尽 快出台奠定政策法规基础,最终明确监狱企业的权 利、义务、目标、任务,解决其身份地位、特殊职能 和特殊待遇等问题。只有这样,才能充分发挥其为监 狱刑罚执行服务的社会职能,满足市场和政府采购的 需要,实现良性发展。 2、统一规范监企分开运行模式,明确监狱企业的 自主地位。要进一步明确监企职责,监狱与监狱企业 的责任界限应该主要体现在对罪犯的管理分工上而不是 在
13、生产方面。在监狱企业生产过程中,监狱的职责应 主要体现在为生产提供人力资源、维护生产劳动秩 序、记录罪犯劳动表现、保护罪犯劳动过程中的人 131 中共云南省委党校学报 身安全、预防和打击生产过程中的违纪行为和破坏行为等 方面。监狱企业则主要负责对生产过程中生产计划、原料 成本、生产定额、技术工艺、物资供给、安全生产、产品 产量质量等环节进行管理和把控。所有与生产有关的技术 性问题均应由监狱企业负责,包括对罪犯劳动绩效和劳动 产品进行的评价,监狱以此作为罪犯劳动表现的考核依据 对罪犯进行奖惩。“ 监企分开的运行模式必须统一为生产 经营一体化分离,监狱企业要在对应的监区罪犯生产场所 建立负责生产管
14、理的分厂(场)组织机构,关键要害岗位 和技术辅导岗位的工人属企业的生产管理人员,在监狱企 业民警的直接监督和授权管理下,对罪犯进行直接的生产 指导。 ” 3、调整监狱企业的生产项目结构,产品实行政府 采购。时任司法部常务副部长陈训秋曾指出:监狱企 业产业调整要坚持“ 两个坚持、一个继续、一个优化、一 个退出 ” ,其中两个坚持是指监狱企业要坚持发展适合于 政府采购的生产项目,同时要坚持发展适合于罪犯改 造、能起到职业技能培训作用的劳务经济。一方面,监 狱企业应逐步从技术密集型、资金密集型、高技术风 险、高环境危害和对生产安全要求较高等风险大、竞争 强的行业中退出,以劳动密集型产业为主要发展方向
15、。 罪犯劳动力成分复杂、整体素质偏低,发展劳务经济, 不但能在较短时间内使大部分罪犯掌握生产技能,使之 产生成就感,促进其价值体现,在刑满释放时能掌握一 技之长,为其回归社会提供条件,而且,也更容易量化 罪犯的劳动成果,便于干警组织管理,为罪犯改造效果 评价提供量化依据。另一方面,监狱企业既然是政府全 额出资的特殊法人企业,那么,就应该和其它类型的特 殊法人企业一样,从事公共产品的加工生产。地方政府 应建立和完善监狱产品采购制度,“ 争取通过立法手段取 得政府采购监狱企业产品的长期稳定的支持” ,“ 使政府 机关依照法定的政府采购方式优先采购监狱企业生产的 产品 ” ,以此来配合和支持监狱企业
16、的发展转型。由于 监狱企业产品类型众多,质量保障,价格低廉,能满足 部分政府采购的需要,所以,这对于政府而言并非负 担,而是政府和监狱企业的“ 双赢 ” 。在政府采购政策的 支持下,监狱企业应以罪犯改造的实际需要和政府采购 目录为依据进行规划性生产,如办公桌椅、纸张印刷、 制式服装、市政标识、汽车牌照、汽车维修等。 4、 强化监狱的劳动改造职能,实现监企协调运 转。 “ 改造人 ” 是监狱工作的宗旨,监狱工作的核心问 题,就是将罪犯改造好。司法部提出监狱工作要以提高 改造质量为中心,且坚持“ 以刑满释放人员的重新违法犯 罪率作为衡量监管改造工作的首要标准” ,可见,对罪犯 的改造质量提出了更高
17、的标准和要求。监 132 企分开后,监狱的罪犯改造职能只有在明确监企各自 职责的基础上,通过同监狱企业的科学配合,充分实 现监狱企业服务劳动改造的价值功能,才能得以实 现。监狱要把罪犯劳动改造质量的提升作为监狱工作 的重中之重,监狱企业既然作为监狱改造目标实现的 重要工具和手段,就必须围绕这一原则进行生产。要 不断拓展多元化的劳务经济模式,并且从罪犯的整体 特点出发,提供形式多样且简单、易学、易操作的罪 犯劳动岗位,为丰富罪犯劳动技能提供平台,使其在 狱内学会的职业技能能够适应社会的需求;要明确监 狱在生产过程中对罪犯的管理,仅限于提供劳动力、 维护生产劳动秩序、记录罪犯劳动表现、保护罪犯劳
18、动过程中的人身安全、预防和打击生产过程中的违纪 行为和破坏行为等方面的事务性管理,而监狱企业在 生产过程中的管理,则仅限于与生产有关的技术性管 理。监狱企业要不断探索和完善适应市场需要的现代 企业发展管理模式。 5、彻底分离监狱办社会的职能,减轻监狱企业的 负担。监狱企业在监社分离改革过程中要大力推进“ 犯 退工进 ” 工程,将原有不符合监狱企业生产特点,不适合 罪犯改造需要,违背监狱企业产业政策的项目分离出 去,妥善安置和利用分流工人,建立工人企业,待企业 发展较为成熟便可发展股份制,吸引社会资金,实现国 有资产的有效收回和企业的转型改制。监狱办社会职能 的分离是一项长期复杂的系统工程,各级
19、地方政府应该 结合监狱办社会的实际情况进行综合指导和分类管理。 要逐步将监狱系统内部的社会管理职能完全移交给地方 政府,真正实现属地管理,不再区分系统内外。“ 包括社 会治安、户籍管理、社会救助、退休工人的管理、道路 和交通建设、就业和社会保障管理、计划生育、社区管 理等,与监狱所在地的社会经济发展一同纳入地方发展 规划 ” 。在监狱企业中,除符合政策规定的限额保留三 类人员以外的人员要坚决进行清退,采取多种有效方式 进行分流安置(如分流到新建立的工人企业中),在实 现分离监狱办社会职能,减轻监狱企业负担的同时,维 护分留人员的 权益,保证社会的安定团结。 注释: 高寒:监企分开后的监狱企业定位研究,集团经济 研究, 2006 年第 9 期。 潘玉明:对新型监狱体制下监狱企业发展加快转型的思 考,法制与社会,2009 年第 11 期(中)。 庄广陵、付孟生:新体制下监狱企业存在的主 要问题及改革对策,中国监狱学刊,2009 年第 4 期。 责任编辑:陈文兴
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