打通乡镇国库集中支付改革最后一公里.ppt
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1、打通乡镇国库集中支付改革“最后一公里”,2,汇报三个方面内容:,一. 回顾改革进程,二. 总结改革成效,三. 打通“最后一公里”,3,一.回顾改革进程:,(一)历史沿革,(二)国外研究,(三)创新发展,4,(一)历史沿革,国库是随着人类社会的进步、社会生产力水平的提高、国家的产生而发展起来的,是社会生产发展到一定阶段的必然产物。 随着生产力的发展和物物交换的出现,产生了私有制,逐步形成了阶级和阶级剥削,社会开始分裂为奴隶主阶级和奴隶阶级。统治者为了执行国家职能,因此向公民征税。捐税是国库收入的最初形式。 也就是说,有了国家,有了财政,必然要有国库。在我国人类社会发展史上,黄帝、尧、舜时代,税赋
2、现象发生渐多,到了禹的时代,才传说有不少财政的现象。 公元前11世纪,周朝建立后,设有大府、玉府、内府、外府等专司府库之职,专门负责管理各种财务的出纳。从国库职能作用来看,这便是最早的中国国库雏形。,1、我国国库的产生和发展。,5,(一)历史沿革,我国国库发展大体上经历了两个阶段: (1)以实物形式为主的国库。 从夏朝一直延续到1904年的清朝。 (2)中央银行办理国库。 1905年清政府成立户部银行并行使中央银行职能,办理国库; 1908年户部银行改为大清银行,进一步明确中央银行办理国库事务及户部款项 的出入。,6,(一)历史沿革,国库管理体制直接决定国库采用什么组织形式来实现国库的职责与权
3、限。 由于我国的国库制度是实行委托国库制,因此,国库管理体制既要与国家财政预算 管理体制相配套,又要与中央银行管理体制相适应。 根据金库条例,我国国库机构按照国家统一领导、分级管理的财政管理体制设立,原则上一级财政设立一级国库。 从中央和地方两级政权来说,我国国家预算由中央预算和地方预算组成。新预算法第三条规定:“国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。” 国库分为中央国库和地方国库。各级国库既是中央国库的分支机构,又是地方国库。设总库、分库、中心支库、支库,国库的分库、中心支库、支库,均按照行政区划名称
4、定名。,2、我国国库的管理体制。,7,(二)国外研究(以法国为例),1、法国国库机构的设置及其职能。,法国的国家金库设在财政部,财政部对国库实行垂直领导,并负责国库的日常业务与监督。 财政部内设国库司、公共会计司和税务总署,由这三个机构共同管理国库金库工作,但具体分工不同。 国库司作为财政部的一个职能司,它具体负责国库方面的法令、政策的制定,并设有两个总出纳,即中央总出纳和地方总出纳,负责收付和保管财政收入。 此外,该司还有货币政策处、金融市场处、国际与国内债务处,负责制定货币政策,处理财政部与法兰西银行(中央银行)的关系,管理国内金融市场,发行内外债,管理国内债务和政府借款,为政府金融机构提
5、供贷款保证等。 会计司负责国库的具体收支业务。其中包括监管中央税、地方税的税款,汇总、分析和支拨财政资金。此外,还负责公共会计账户的设置和审计,以及中央财政和地方财政预算执行,并实行国库监督。,8,(二)国外研究(以法国为例),2、法国国库特别账户的设置和管理。,法国财政部在法兰西银行(中央银行)开设国库特别账户,用于存放和支付国库资金。 国库特别账户是单一账户,也是一个总账户,由许多分账户组成,每一分账户均有一授权签字人。每天业务终了,所有国库特别账户的余额皆通过计算机系统在巴黎汇总,以确定财政部在法兰西银行国库特别账户上的余额。根据财政法规定,账户资金必须列入国家预算,定期向全国公布,并经
6、国会批准,由财政监察人员监督其预算实施。 法国的财政系统实行的是垂直管理制度,收税人员直属财政部公共会计司,故各省的收税官和总出纳都可以在明确授权范围的前提下,委托本系统的专门人员管理某一账户。特别是在出纳员方面,由于负责的财政款项拨付相当繁琐,垂直领导的特点尤为突出。因此,财政部公共会计司对全国出纳员进行统管,实行改革上级对下级授权制。 财政部公共会计司在省内设出纳署,省以下按财务区设财务局,市镇设财务所。各省的总出纳直接由财政部派出,同时负责管理国家预算在省级的执行和本省的预算执行。,9,(二)国外研究(以法国为例),3、法国国库集中收付的业务流程。,法国国库款包括中央税、地方税和各种公用
7、事业收费,以及财政向银行借款(通常由银行直接)划入国库账户。 一般来说,税款由税务人员征收,即税务人员开具纳税单,寄给纳税单位和个人。 单位和个人通过两条渠道缴纳税款:一是纳税人持纳税单到税务部门直接纳税;二是纳税人通过邮局将纳税单和支票寄给税务部门。 地方财政资金,如水、电费等,或采取委托银行扣款的方式向用户收款。税务部门在审核纳税单和缴款支票(现金)准确无误后,汇缴公共会计,由公共会计组织入库。,10,(二)国外研究(以法国为例),集中支付的业务流程。为提高政府公共资金的使用效率,避免公共支出中的营私舞弊行为,法国在公共支出管理中所坚持的原则是:公共支出管理和决策者与支出的具体办理者绝对相
8、分离的原则。 其中,公共支出管理和决策者为政府部门和其他公共机构,而支出的具体办理者为公共会计出纳署。 两者相分离的原则,即在议会审批通过预算之后,在预算规定的额度内,各政府部门拥有资金的决策、使用权,它必须负责本部门或机构公共资金的合理、高效使用;而公共会计出纳署在接到政府部门或机构的支出指令后,对会计凭证及相关文件审核,确认无误后签章,进行支出并办理资金结算。 同时,公共会计出纳署会计官员的职责还与其个人利益紧密联系,若会计官员在办理支出过程中出现工作疏忽造成经济损失,则在会计官员个人赔偿或在会计官员投保的情况下,由保险公司赔偿部分损失,其余损失仍由会计官员个人赔偿。,11,(三)创新发展
9、,1、理念创新。,传统意义的国库制度已不能适应现实需要 随着经济的发展、经济体制的不断变迁,政府职能日益复杂化和扩大化,导致了财政职能的急剧膨胀,特别是在扩张性的财政政策的直接作用下,国库含义也在经历变化。 传统意义上的国库,仅是经管国家预算收入和支出的机关,担负办理国家预算资金的收纳和支拨,反映和监督国家预算执行情况,作为国家宏观经济决策信息资料库的职能和任务。但是在现代市场经济条件下,传统意义上消极的、以“库藏管理”为中心的国库制度已经不能适应现实需要。 在收支核算的基础上,凭借所掌握的全面、准确和及时的收支信息,对收支活动展开全方位的管理和控制,便成为现代市场经济国家国库的核心职能。因此
10、,现代意义的国库不再仅仅作为政府资金托管者而存在,而是一个主动的政府现金、财务的管理者,并在此基础上凭借全面及时的信息优势,成为对政府的财政收支活动进行全方位管理的管理机构。这种理解实则隐含着对政府财政资金和财政活动进行规范、控制的意义,也与经济民主和财政法制化、规范化的趋势相一致。,12,(三)创新发展,建立严格的预算管理制度 1998年6月,全国人大常委会第十次会议对改革预算编制,加强预算执行和监督提出了很高的要求; 社会各界关于改革财政支出管理制度的呼声也十分强烈。 2000年1月,时任国务院副总理李岚清在省部级主要领导干部财税专题研讨会上指出,要建立严格的财政预算管理制度,必须实行国库
11、集中收付制度。,13,(三)创新发展,2、制度创新。,构建国库单一账户体系 国库集中支付是以国库单一账户体系为基础,以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,支付款项时,由预算单位提出申请,经规定审核机构(国库集中支付执行机构或预算单位)审核后,将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。 国库单一账户体系包括财政部门在同级人民银行设立的国库单一帐户和财政部门在代理银行设立的财政零余额账户、单位零余额账户、财政专户和特设专户。 财政性资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。,14,(三)创新发展,国库集中支付运作程序 预算单位按照批准的用款计划向财政支付机构提出申请,经支付机
12、构审核同意后在预算单位的零余额帐户中向收款人支付款项,然后通过银行清算系统由零余额帐户与财政集中支付专户进行清算,再由集中支付专户与国库单一账户进行清算。 在国库集中支付方式下,由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的,因而财政支付专户和预算单位的帐户在每天清算结束后都应当是零余额帐户,财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。,15,(三)创新发展,国库集中支付运作基本条件 国库集中支付系统功能的实现: 在财政系统必须建立连接财政业务部门、央行国库、集中支付机构、预算单位和经办银行的财政支付管理信息系统,该系统向有关各方提供实时的预算指标信息和支付指令信息; 在银行系统必须建立连接央行国库
13、、财政集中支付专户经办银行和所有预算单位经办银行的银行间清算系统,该系统在预算单位发生支付时能实时提供央行国库与财政专户及预算单位零余额帐户的资金清算。另外,国库集中支付制度的改革,还涉及到现行的预算管理、国库管理、银行结算等方面的有关法规必须进行相应的修改,以保证此项改革的合法实施与规范运作。,16,(三)创新发展,由上至下,分层推进,稳步实施。 2001年,党的十五届六中全会决定,要求推行和完善国库集中收付制度。 九届人大四次会议通过的国民经济和社会发展第十个五年计划纲要提出“改革国库制度,建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度”; 中纪委十五届七次全会要求把建立国库集中收付制
14、度作为反腐倡廉的治本性措施来抓。 2001年,财政部部长项怀诚在全国人大会议的工作报告中,将实行国库集中支付制度改革确定为我国“十五”期间财政支出改革的重点。 2001年,国务院批准财政国库管理制度改革方案。 2001年,财政部 中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知(财库200124号),3、分层推进。,17,(三)创新发展,2002年,湖南省人民政府关于批转省财政厅、人民银行长沙中心支行湖南省国库集中支付核算改革试点方案的通知(湘政发200223号) 2003年,湖南省财政厅关于深化财政国库管理制度改革有关问题的意见(湘财库200327号) 2004年,湖南省财政厅、人民银
15、行长沙中心支行关于规范我省地方财政国库管理制度改革有关问题的通知(湘财库20047号) 至此,省本级全面实施了改革,并在部分市县进行了试点。,18,(三)创新发展,加快推进市县国库管理制度改革。 2005年11月,湖南省财政厅关于加快推进市县国库管理制度改革的指导意见(湘财库200519号) 。 要求:建立和完善以国库单一账户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。积极稳妥地做好会计集中核算向国库集中收付制度转轨工作。 时间:2007年前市县全面推开。 2006年12月,益阳市人民政府关于批转民益阳市财政国库集中收付制度改革试点方案的通知(益政发200615号) 。 2
16、007年7月,益阳市财政局 人民银行益阳市中心支行关于印发益阳市财政国库集中收付制度改革资金支付管理暂行办法的通知(益财库2007238号) 。 2007年7月,人民银行益阳市中心支行 益阳市财政局关于印发益阳市市级单位财政国库管理制度改革资金银行支付清算暂行办法的通知(益银发200752号) 。,19,(三)创新发展,2007年7月,益阳市财政局关于印发益阳市财政局国库集中支付管理内部操作规程的通知(益财库2007232号) 。 2007年7月,益阳市财政局关于印发益阳市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法的通知(益财库2007239号) 。 2008年2月,益阳市财政局转发财政部关于深
17、化国库集中收付制度改革的指导意见的通知(益财库200836号) 。(湘财库200716号)(财库200751号 ) 新理念:1.建立健全预算执行动态监控机制 2.研究推进国库现金管理 3.积极推行公务卡制度 2008年10月,益阳市财政局 人民银行益阳市中心支行关于加强国库集中支付管理的通知(益财库2008366号) 。 至此,市州级全面完成了改革,区县(市)基本实施。,20,(三)创新发展,实现“横向到边、纵向到底”的改革目标: 2007年至2011年,先后出台了一系列关于推进改革的指导意见,要求各级财政部门必须从加强惩治和预防腐败体系建设、履行政府受托责任的高度,坚定不移的实现“横向到边,
18、纵向到底”的改革目标。 1.2012年底前,国库集中支付制度要覆盖到所有预算单位。实行乡财县管的县,其所属乡镇应视同县本级预算单位实行国库集中支付。 2.2012年底前,国库集中支付制度要覆盖到所有财政性资金。包括公共财政预算资金、政府性基金、国有资本经营预算资金,研究将社会保障基金预算资金纳入国库集中支付范围。 3.加快会计集中核算向国库集中支付制度转轨。要恢复预算单位会计核算权和财务管理权,资金支付按照规范化要求实行国库集中支付管理。,21,(三)创新发展,2013年3月,益阳市人民政府关于进一步推动国库集中收付制度改革的意见(益政发20138号) 要求: 1.按照“两个所有”的要求推进国
19、库集中支付改革(实行乡财县管的乡镇,原则上要纳入国库集中支付); 2.积极推进公务卡制度改革; 3.强力推进会计集中核算向国库集中支付制度转轨。,22,二.总结改革成效,(一)重大意义,(二)取得成效,(三)存在问题,23,(一)重大意义,发展的需求 社会主义市经济体制的建立 改革的需求 公共财政体系的构建 管理的需要 原有支付制度已不能适应公共财政管理的需要;,1、全面推进国库集中支付制度改革,是市场经济条件下实行公共财政的必然选择和发展。,24,(一)重大意义,概括地讲:改革后形成的新型财政资金运行机制和管理制度,有利于从根本上提高财政资金运行的安全性、规范性和有效性,有利于从根本上保证财
20、政收支信息反馈的真实性、准确性和及时性,构建了从源头上预防和治理腐败的重要制度屏障。 有效地提高了财政资金支付的透明度; 规范了预算单位的用款程序; 解决了以往财政资金管理中存在的截留、挤占、挪用等问题; 提高了财政资金支付的效率和规范化程度; 促进了预算单位有效地提高财务管理水平。,2、国库集中收付制度改革是我国预算执行管理制度的根本性变革,是现代财政管理领域一项历史性重大制度创新。,25,(一)重大意义,具体地讲: 从多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端,提高了财政资金使用效益。 过去单位用款计划批准后,国库要一次将资金拨入单位银行账户,一方面形成财政资金结余多户头分散存放,另一方面却造
21、成国库资金不足,调度困难。实行国库集中支付后,实现了单位用款计划与资金拨付相分离,使单位形成的结余体现为用款计划指标结余,而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。 降低了财政资金运行成本。 首先,实行国库集中支付后,单位未使用资金全部结余在国库,可减少短期借款或发行国债数量。 其次,由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款,大大减少了在途资金量,从而降低了财政资金运行成本。,26,(一)重大意义,具体地讲: 强化了财政预算的执行,推进了财政预算改革步伐。 过去是将资金直接拨入预算单位银行账户,而单位是否按既定的预算执行,执行进度如何,只能在事后检查监督,容易形成预算和执行两张皮。2013年每笔
22、支出都处应在相预算指标控制之下,财政可随时掌握各项预算的实际支出进度,为制定更加合理的部门预算提供准确资料。 真实反映了财政资金的实际支出数,使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。 按总预算会计制度的规定,财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政资金是层层下拨,而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务,造成大量资金分散于各部门、各单位在商业银行的账户上,各项支出的实际形成有一定的滞后期,财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数,而且两者差距很大。财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况,给财政预算编制等项工作带来一定困难,甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付
23、后,财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的,财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数,有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。,27,(一)重大意义,具体地讲: 有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留,从源头上预防和遏制了腐败。 实行国库集中支付后,所有财政资金不再预拨到预算单位账户,在预算执行前就对其进行审核,结余都以指标体现,所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低,特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核,随着部门预算改革的实施,预算更加细化,从而起到预防和遏制腐败的作用。 提高了资金到位速度。 实行国库集中支付制度后,对各预算单位来说,省去了
24、国库向单位拨款程序,国库管理机构(部门)批准单位用款计划后,直接通过电子网络传送,单位可及时使用资金,可提前到位35天时间。,28,(二)取得成效,传统的国库支付管理,国库拨出的财政资金经一级预算单位账户“中转”,层层下拨到下级单位,拨付环节多、资金流转过程长。在资金拨付过程中,上级预算单位可以运用资金分配权,截留或挪用一部分资金。特别是用于基建项目资金,由于中间的审批、管理环节多,易造成层层克扣、截留挪用,最终拨到基建单位账上的资金已大大“缩水”,大大降低了财政资金的使用效益,国家政策调控作用难以发挥,严重地损害了国家的威信。 现代的国库支付管理,把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户的
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