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1、摘要 国家公安部自1 9 9 8 年开始要求全国公安系统开展执法环节财物专项审计,上海 随即执行,而真正实行这一制度则开始于2 0 0 4 年。现在,作为政府机关必不可少的 监督部门,审计已经深入人心和普遍为人们所接受,并力图在政府监督管理和公共 决策中加以体现。在以建设和谐社会为其重大目标的中国,就必须对事关民众切身 利益的公安机关执法活动通过严密的内部审计经济监督,把民众的需求和意见纳入 到政治体系的决策过程中来,从而维护民众的合法权益和切身利益,响应和关注中 央提出的民生问题,努力探索公共政策领域中的新现象,合理划清公共权力与各类 经济组织之间的界限,用好手中的权。我国各级公安机关正在就
2、执法环节的制度健 全、程序设计等方面进行谨慎而积极的试点和推广,也迫切需要理论研究对这些实 践进行较为系统的总结,以便更好地起到指导实践的作用。 本文以执法环节财物审计为例对公共权力行使中的监督及其制度安排、程序和 有效性进行研究,提出了两个基本的假设:公共行政领域的公正必须在监督的框架 下才具有更高的价值和有效性,作为对公正缺失状态的一个必要补充,监督的有效 性是有限的;公共行政领域监督的有效性,同时依赖于技术的完备性,包括合理的 方法和有效的手段。 围绕这两个基本假设,本文论证和分析了以下几个重要的观点。第一,公安机 关执法环节财物审计,是行政民主化和决策民主化的- 个表现,是必不可少的监
3、督 手段。第二,行政领域的决策民主化,必然会向政治领域的民主化提出要求。第三, 在缺失必要的政治前提的情况下,通过制度上、程序上和技术上完善审计监督,依 然是有价值的、有益的。 关键词 公共政策公共权力审计监督有效性 中图分类号:F 2 3 9 6 6 A b s t r a c t T h eM i n i s t r yo fP u b l i cS e c u r i t yh a si n f o r m e ds p e c i f i cs y s t e m r e q u i r e m e n t sa n ds p i r i tt oe n f o r c es p e
4、c i a la u d i t o nt h ep r o p e r t yo fl a w e x e c u t i n gl i n k ss i n c e19 9 8 A f t e rt h a t ,t h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n so fo u r c i t yb e g a ni n2 0 0 4 N o w ,A sa ne s s e n t i a ls u p e r v i s o r yd e p a r t m e n t i n G o v e r n m e n ta u t h o r i t i e
5、 s ,t h ea u d i tw a sw i d e l yk n e wb yt h ep e o p l ea n d g e n e r a l l ya c c e p t e db y t h ep e o p l e ,a n de m b o d i e di ng o v e r n m e n t a l s u p e r v i s i o na n dp u b l i cd e c i s i o n m a k i n g B u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y i sC h i n a sm a j
6、 o ro b j e e t i v en o w a d a y s ,S Ow em u s te x e c u t er i g o r o u s i n t e r n a la u d i ti na d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e so ft h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n s , a n dp u tp e o p l e Sn e e d sa n dv i e w si n t o t h ep o l i t i c a l s y s t e m i nt h e d
7、 e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s T h u s ,t h e p e o p l e Sl e g i t i m a t er i g h t s a n d i n t e r e s t sc a nb es a f e g u a r d e d ,a n dt h e i s s u eo fp e o p l e Sl i v e l i h o o d p r o p o s e db yt h ec e n t r a la u t h o r i t i e sc a nb er e s p o n d e da n da t
8、t e n t i o n W e s h o u l de x p l o r el l e wp h e n o m e n ai np u b l i cp o l i c yf i e l d ,a n d d r a wa r e a s o n a b l el i m i tb e t w 6 e np u b l i cp o w e ra n dv a r i o u st y p e so fe c o n o m i c o r g a n i z a t i o n s ,a n dm a k eg o o d u s eo fp u b l i cp o w e r
9、C h i n a Sp u b l i c s e c u r i t yo r g a n sa ta l l l e v e l sn o wa r ec a r r y i n go u tp o s i t i v ee x p e r i m e n t s a n dp r o m o t i o n sc a u t i o u s l yi ns y s t e me n h a n c e m e n ta n dp r o c e s sd e s i g n S ot h e r ei sa nu r g e n tn e e di nt h e o r e t i c
10、 a ls t u d yw h i c hh a sas y s t e m a t i c s u m m a r yi nt h e s ep r a c t i c e s ,i no r d e r t og u i d ep r a c t i c eb e t t e r T h et h e s i st a k ear e s e a r c hi nt h es u p e r v i s i o no ft h ep u b l i cp o w e r , i n c l u d ei t Ss y s t e ma r r a n g e m e n t s ,p r
11、 o c e d u r e sa n de f f e c t i v e n e s s T h e r e s e a r c ht a k e t h ep r o p e r t ya u d i ti nl a we n f o r c e m e n ta s p e c ta se x a m p l e T h ea u t h o rr a i s et w ob a s i ca s s u m p t i o n s :t h ej u s t i c e o ft h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o nc a nb em
12、o r ev a l u a b l ea n de f f e c t u a lu n d e rt h ef r a m e w o r k o ft h ea u d i ts u p e r v i s i o n ,b u ta sa ne s s e n t i a ls u p p l e m e n tt ot h es t a t eo f u s t i c es h o r t a g e ,t h e e f f e c t i v e n e s so ft h ea u d i ti sl i m i t e d ;t h e e f f e c t i v e
13、n e s so ft h es u p e r v i s i o no ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e l yo nt h e c o m p l e t e n e s so ft h et e c h n o l o g y ,i n c l u d i n g r e a s o n a b l ea p p r o a c ha n d e t t e c t i v em e a n s 2 B a s e do nt h e s et w ob a s i ca s s u m p t io n s ,t h et
14、 h e s i sv e r i f ya n d a n a l y s i st h ef o l l o w i n gi m p o r t a n tp o i n t so fv i e w F i r s t ,t h ep r o p e r t y a u d i to nt h el a we n f o r c e m e n ta s p e c t so ft h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n s ,i sa n e x h i b i t i o no ft h ed e m o c r a t i z a t i o
15、n 。o fa d m i n i s t r a t i o na n d d e c i s i o n - m a k i n g ,a n da l s oi sa ne s s e n t i a lm e a no fs u p e r v i s i o n S e c o n d , t h ed e m o c r a t i z a t i o no fd e c i s i o n - m a k i n gi na d m i n i s t r a t i o nw i l lp r o m o t e t h ed e m o c r a t i z a t i o
16、 ni nt h ef i e l do fp o l i t i e si n e v i t a b l y T h i r d ,a l t h o u g h t h en e c e s s a r yp r e c o n d i t i o no fp o l i t i c a lc i r c u m s t a n c e si sl a c k ,t h ea u d i t s u p e r v i s i o n i ss t i l lv a l u a b l ea n du s e f u l t h r o u g hi m p r o v i n g t
17、h e i n s t i t u t i o n s ,p r o c e d u r e sa n dt e c h n i q u e s 【k e yw o r d s 】p u b l i cp o l i c y ,p u b l i cp o w e r ,a u d i ts u p e r v i s i o J n ,v a l i d i t y C l a s s i f i c a t i o nC o d e :F 2 3 9 6 6 3 导论 问题的提出与选题之意义 任何国家都需要通过特定的公共政策体系和职能机关来实现自己的统治和 维护社会的稳定,同时向社会和公众
18、提供必要的公共服务。但是,在不同的政 治体制下,公共组织在制度安排、程序设计等方面存在一些差异,导致制定、 实施公共政策的能力和运用的权力是不一样的。审计作为对公共行政和决策的 监督制约,已经成为人类社会的一个普遍价值和被为人们所接受,并力图在政 府管理和公共决策中加以体现。 今天中国正处于改革开放的关键时期,改革期的中国公共管理与公共政策 在一系列因素的推动下正出现很多积极的变化。大致说来,这些推动力主要有 全方位的社会转型产生并提出需要认真解决的新问题、政治文明的新价值向公 共管理的民主化进程提出了新要求、全球化趋势推动一个国家内部政策和管理 的完善。在这样的背景下,中国在公共管理和公共政
19、策领域出现了法治化、公 平民主化、人权进步、社会公正等方面的进步。作为一个具体体现,审计监督 被引进到公共决策和权力领域,并引起了政界、民众和政治体系等的广泛兴趣 与重视。 公安机关的主要活动是执法活动圆,公安民警的主要工作是执法工作,民警 违法违纪大多发生在执法环节,群众对公安机关反映最为强烈的问题也在执法 环节。因此,执法监督无疑是公安监督工作的一个重点。公安审计是公安大监 C D 张国庆:公共政策分析复旦大学出版社,上海1 9 9 9 年版 公安部审计局:公安审计中国人民公安大学出版社,北京2 0 0 4 ( 参见第1 6 2 页) 4 督格局的重要组成部分,通过审计,对公安机关执法活动
20、实施有效监督,提高 执法质量,实现公正、文明、严格执法意义重大。 近年来,虽然通过对执法环节的审计监督,各单位及时依法结案处理、清 退了各种扣押款物,促使了一大批信访案件得到有效解决,一大批信访群众也 停访息诉,从源头上消除了一大批信访隐患和维护了当事人的合法权益。各区 县和市局直属有关部门也先后出台了涉案财物管理方面的规章制度,从制度层 面上规范了内部管理和执法行为。有关数据显示,全市各级公安机关执法程序 明显规范,经济事项管理水平明显提高,相关事项的投诉也明显下降,全市公 安队伍建设的发展态势良好,民警队伍发生违法违纪案件数和人数在保持连年 下降。 但是,一些基层单位在执法环节的内部控制、
21、经济管理、执法程序、法律 文书和相关票据等方面仍存在薄弱环节和漏洞。公安机关作为国家的治安行政 和刑事执法机关,办案中涉财、涉物的经济活动范围十分广泛,如果监督管理 不到位,很容易出现问题或滋生消极腐败现象,影响公正执法和公安队伍形象, 关系到当事人的合法权益,也是多年来群众反映比较强烈的热点问题之一。从 近年来审计披露的信息看,贪污、挤占、挪用行政相对人被扣押款物、保证金 和事故押金的情况时有发生,违法违纪行为还一定程度存在。造成这种现状的 原因,既有整个社会执法、守法的水平问题,也体现了我市公安审计机制尤其 是执法环节审计机制不够科学和完善。这也是本文探讨和研究的主要动因。 本文从执法活动
22、和公安审计管理现状、存在问题、原因分析和今后对策性 建议及其解决办法等角度,研究分析如何正确行使好手中的公共权力,正确界 定公共权力的行使与各类经济组织、法人和人民群众之间的关系,一方面保证 和制约民警公正执法,另一方面切实维护好人民群众的合法权益。 已有研究文献综述 在我们国家,公安审计作为一种行政机关内部的经济监督制度,尚刚刚起 步。2 0 0 4 年由公安部组织编写的公安审计书对公安机关执法环节财物审 计进行了较大篇幅的论述。一方面该书介绍了公安审计工作存在的必要性和可 行性,强调了开展执法环节审计是公安审计工作不可或缺的重要组成部分,它 能为整个公安工作和领导决策保驾护航,指明方向;另
23、一方面该书还从防止和 纠正侵犯公民、法人和其他组织合法财产权利以及减少违法违纪问题的发生的 角度,重点阐述了审计含义、程序和方法以及实务等内容。 为了更具体地进行审计操作,进一步强调政府要实现决策、执法的公开、 公正、文明和民主化,就不能忽视监督管理的重要角色和作用。公安部审计局 主编的公安审计工作基础训练手册提出,要合理使用审计资源,正确运用 和创新审计技术方法,恰当地评价和促进执法环节财物管理情况,并以广泛的 实例,以点带面,披露和剖析了经济犯罪侦查部门涉案财物审计情况。 客观上说,由于公安机关执法环节财物审计在中国的实践起步较晚,因而 目前国内学术界对该问题的研究也还处于起步阶段。概括起
24、来,国内对公安机 关执法环节财物审计的研究主要表现在 : 第一,归纳性研究。总体而言,已有的研究大多停留在某方面审计的归纳 概括上,包括对扣押、取保候审保证金和交警事故押金等环节的审计进行归并, 主要归纳了各个环节分散的案例所存在的问题、管理现状和原因分析,及其解 决对策的探索。 公安部审计局:公安审计工作基础训练手册中国人民公安大学出版社,2 0 0 6 版 6 第二,对于相关环节所产生的原因和今后状态的发展缺乏深度的理解与把 握,表面的分析评价多于对其不足或存在问题的深度分析与解释,忽视了审计 在执法环节中的重要监督作用。实际上,公共政策过程主要是一个政治过程, 因为它涉及到利益分配和公共
25、利益的维护以及实现问题,而不仅仅是一个表面 的技术问题即科学性问题。而是应该首先从政治角度来提审计监督问题,深化 和加强审计的作用。 第三,一些研究侧重于我国各地公安机关执法手段和制度的比较,往往以 某些地方的某些理论为范式来解释全国的执法工作,以偏概全,没有考虑每一 个具体地方的制度和特情,因而有失偏颇。所以,对该问题的研究从发展趋势 上,可能会倾向于整合的研究方法,试图提出上海地区的研究范式。可能公安 部对部分省市公安机关执法环节财物审计工作有了比较系统深入的研究,但对 全国公安机关执法环节财物审计还没有进行充分必要的研究。 3 本文的基本假设与主要观点 根据政治过程中的公共决策理论与权力
26、行使中监督理论,以及对公安机关 执法环节财物审计实证分析,我们说,要使政府制定合理的决策和保持决策的 稳定性,在实施中不因为个人或集团的利益而走形,最有力的就是法律的规范 和监督;而权力就是凭借某种力量在有序结构中对人的一种强制性的支配与控 制,权力如果发生异化,滋生腐败,则需要依靠内外监督手段的有效治理。首 先公安审计在执法活动中的监督作用是不可或缺的,又是很有效的,但其自身 摆脱不了内部审计的天然缺陷,它又很有限。其次,要建立健全公安审计监督 的作用,只有依靠健全制度,完备技术手段、方法,提高人员素质。所以,本 文观点的提出基于以下两个基本的假设: 7 假设1 :公共行政领域的公正必须在公
27、共权力行使监督的大框架下才具有 更高的价值和有效性,作为对公正缺失状态的一个必要补充,审计监督的有效 性是有限的; 假设2 :公共行政领域监督的有效性,同时依赖于技术的完备性,包括合 理的方法和有效的手段。 围绕这两个基本假设,本文论证和分析了以下几个重要的观点。 第一,公安机关执法环节财物审计,是公共行政和决策民主化的一个表现, 是必不可少的监督手段。但不能仅仅把它的意义局限于行政民主化的狭隘范围 内。当前我国公安机关要大规模地推进决策民主化,除了领导者必备的执政经 验与心理、能力和社会稳定的结构等条件外,还必须在这些必备条件不具备的 背景下通过行政民主化和行政公开化来把监督部门参与决策的能
28、量释放出来。 事实上,各种执法环节审计实践已经表明,由于缺乏完善的政治领域保障体系 和民主制度安排,审计过程中对公众利益定位,对监督立场的把握,尤其对审 计监督本身的意义和价值的看法等等都表现了很大的局限性。 第二,行政执法领域的决策民主化,必然会向政治领域的民主化提出要求。 由于公安机关执法活动涉及到相对人的切身利益,在今天利益分化不断加速、 公众的利益主体意识不断得到确立的大趋势下,作为政治过程的公共政策和决 策在涉及利益分配时,必然会存在利益上的分歧与矛盾,所有这些问题都不是 简单地在行政领域可以得到解决的,而必然也必须上升到政治高度才能得以解 决。现实中的很多执法活动,不可避免地存在着
29、把审计当作一个装饰物、一块 遮羞布或走过场的现象,认为审不审计无所谓,监督部门形同虚设,重业务, 轻审计。因此,在目前的情况下,行政执法领域的民主底蕴,更多地还只停留 在应然的价值上,而没能在实然的状态下充分体现出来。 8 第三,在缺失必要的政治前提的情况下,通过制度上、程序上和技术上发 挥和完善审计监督的作用,依然是有价值的、有益的。目前中国不断推进法治 化的进程,倡导法治政府、服务政府、有限政府、透明政府等理念,因而实实 在在地向行政领域的变革提出了更高的要求,像行政执法活动,必将更多地体 现和促进政治民主的进步。因而,完善审计制度设计中的组织和技术,既是必 要必然的,也越来越体现出可行性
30、。这样,应该超越技术和组织本身来认识审 计制度设计所需要运用的技术和组织,应该把它们本身看作是民主的组成部分 和体现民主的要求,不存在一种可以脱离民主原则但又能体现民主的组织和技 术。 4 核心概念之界说 上述两个基本假设和三个基本观点,都是围绕下列几个重要概念而展开的。 本文的核心概念主要是: 4 1 执法环节和财物审计。公安机关是国家行政、刑事执法机关,在履行政 府管理职能和办理行政、刑事案件时,要依法对公民、法人和其他组织进行收 费、罚款或没收财物,要开展各类执法活动。在执法活动中,涉及到财物的环 节很多,如扣押、收取、保管、上缴、退还和移送等环节。公安机关执法环节 财物审计制度是指公安
31、行政、执法主体在做出影响行政相对人合法权益的决定 之前、之中和之后,行政主体为达到决策和执法的公正民主化,而建立的一种 监督执法动机、原因、程序和结果的制度。其实,开展财物审计工作不仅仅具 有法律上的价值或功能,更重要的还有其政治上的价值或功能,它总是与利益 或价值的分配、与民主和法治、与人( 或公民) 的基本权利联系在一起。可见, 公安部审计局:公安审计中国人民公安大学出版社,2 0 0 4 年版 9 法律价值只是为政治价值服务,或起到保障政治价值的作用。 公安机关执法环节财物审计是指公安审计部门对公安机关执法环节经费管 理使用的真实性、合法性、有效性的监督和评价活动。公安机关执法环节财物
32、审计是公安审计的一种,财物审计又是执法环节审计中的一种,公安审计工作 包括经济责任审计,财务收支审计,重大工程审计以及合同审计等,高度重视 和积极开展执法环节审计工作有其存在的必然性和可行性,而对其中的财物进 行审计,也有其针对性和重要性。公安机关执法活动不同于其他领域,有其特 殊性和差异性,它涉及到具体承办民警执法环节,不仅涉及钱和物,还包括执 法依据,执法目的和执法结果等环节。自然,开展审计工作,也不仅仅就是看 账、查账,还要懂得相关法律法规和执行条例,还要会具体调阅案卷卷宗材料, 分析其中个案,懂得一线执法纽节? 要知道民之怨、民之愤、民之苦,要善于 交谈和沟通。 4 2 扣押款物、取保
33、候审和交通事故保证金 。顾名思义,扣押款物是指公 安机关在刑事( 含经济) 侦查活动中为证明犯罪嫌疑人有罪或无罪,以及在行 政案件中为证明违法嫌疑人有无违法而扣押的与案件有关的物品和款项。根据 公安机关执法办案类别,扣押款物可分为刑事案件扣押款物、行政案件扣押款 物。根据扣押内容的不同,扣押款物可分为扣押款、扣押物品和扣押文书;取 保候审保证金是指公安机关对符合刑事诉讼法规定取保候审条件的犯罪嫌疑人 决定取保候审时,责令犯罪嫌疑人为保证其不妨碍、不逃避刑事诉讼活动而交 纳的一定数额的现金;交通事故保证金是指公安机关对被裁决违法违章的人, 在其保证不逃避、拒绝或者阻碍处罚的执行条件卞,为暂缓执行
34、原裁决而向被 裁决人收取的一定数额的现金。 。公安部审计局:公安审计中国人民公安大学出版社,2 0 0 4 年版( 参见第1 6 2 页一第1 6 5 页) l O 5 本文的研究方法 本文研究的是中国公共行政和管理领域的监管问题,是以上海公安机关执 法环节财物审计为具体的案例来研究转变中的政府行为及其与相对人之问的关 系。结合执法活动的实际情况,本文将坚持以马克思主义的世界观和方法论为 指导,坚持理论与实际相结合的研究方法。在这一基本的方法论指导下,本文 主要采取的研究方法是: ( 1 ) 案例分析或实证研究方法。作为公共管理的研究,案例分析是必不可 少的一个研究方法。本文试图对公安机关执法
35、活动中存在的比较典型的案例在 梳理的基础上,进行逻辑分析,挖掘其规律性,从中总结或归纳出理论观点。 通过实证分析,本文运用制衡理论,对审计及公共权力的监督提出了对策性建 议。 ( 2 ) 定性研究与定量分析相结合的方法。本文通过介绍执法概况,一一列 举执法活动中存在的症结,深层次剖析了发生的原因,又结合文献搜集的资料 和统计数据,对公安执法审计进行了深刻剖析,进而提出了针对性较强的建议 和措施。因此,定性研究与定量分析相结合的方法就成为较为有效的研究方法, 目的是为了更好地研究公安审计的特质。 6 本文的结构安排 本文结构是这样安排的。本文由导论、正文和结束语三个部分构成。在导 论中,作者提出
36、本文的两个基本假设和三个重要的观点,认为应该从民主政治 的角度来认识审计监督的意义。正文第一、二章从基本概念和理论依据及重要 性视角来论述公共决策中的民主监督和权力行使中的审计监督问题,为此,作 者提出应该注意到行政民主容量的有限性,重视拓展审计业务的意义。第三、 四、五章重点掌握执法活动和审计工作的管理现状、存在问题和原因分析。第 。 六章论述了怎样寻求一些具体和有针对性的操作办法来开展审计实务,以求验 证我们的假设和基本观点。一个基本的看法是,方法和程序的设计都必须围绕 如何使行政民主有效地运转起来,任何一种方法和程序性的设计,背后都是重 大的政治、伦理和法律问题。在最后的结语中,我们对本
37、文的观点进行了进一 步的提炼,并提出了两个有待进一步研究的问题。 1 2 一、基本概念 1 公安机关执法环节财物 是指公安机关在行政执法、刑事执法、履行或 代行政府职能过程中,依法向有关当事人收取的费用、扣押的物品和款项以及 代为保管的资金等。公安机关执法环节财物主要有各类行政性收费、罚款和没 收款( 统称罚没收入) 、扣押财物、保证金;取保候审保证金是指公安机关对符 合刑事诉讼取保候审条件的犯罪嫌疑人决定取保候审时,责令犯罪嫌疑人为保 证其不妨碍、不逃避刑事诉讼活动而交纳的一定数额的现金。 2 公安机关执法环节财物审计是指公安审计部门对公安机关执法环节经费 管理使用的真实性、合法性、有效性的
38、监督和评价活动。扣押钱物和取保候审 保证金审计是指内部审计机构或审计人员,接受委托或根据授权,坚持独立、客 观、公正的原则,依据相关的法律法规,对公安机关在执法活动中作为证明犯罪 嫌疑人是否有罪或违法嫌疑人是否违法而扣押的物品和款项,以及对犯罪嫌疑 人取保候审交纳的取保候审保证金进行收取、鉴证和评价,以确定公安机关在进 行上述执法活动时所履行的手续、钱物的管理、处理的程序结果等是否符合法 律法规的规定,并取得充分、必要的审计证据,提出审计意见和建议,以促进其公 正执法、依法办事。 西公安部审计局:公安审计中国人民公安大学出版社,2 0 0 4 年版 1 3 理论依据与研究意义 1 开展公安机关
39、执法环节财物审计的理论依据 政治活动是与行使权力分不开的。什么是权力? 不同的研究者给出了不同 的关于权力的定义。霍布斯把权力定义为“获得未来任何明显利益的当前手段”。 马克斯韦伯认为,权力就是“一个人或若干人在社会行为中实现自己意志的机 会“ 。罗素则认为,权力是“预期效果的产生“ 。对权力做过精细分析的美国 社会学家朗( D e n n i sH W r o n g ) 则对罗素的定义稍加修改,认为“权力是某些 人对他人产生预期效果的能力刀。朗的定义简明准确,既包括了强制行使的权 力,也包括了非强制行使的权力,我们倾向于采用朗的定义。权力关系具有非 对称性,即掌权者能对权力对象的行为实施较
40、大的控制,而不是相反。政治家 和行政官员们所行使的权力就是政治权力。政治权力是公共权力,至少从理论 上说,它必须是为公共利益而行使的。政治权力的存在依赖于国家的存在,只 要国家没有消亡,政治权力就必然存在。政治权力总是由政治家们去行使的, 行使政治权力的第一要旨便是维护社会正义,或说维护正义就是政治家、公务 员、执法人员和司法人员的根本社会责任。当前政府的社会责任并不仅限于维 护社会正义,维护正义只是政治的消极责任,即兴办社会公益事业,促进公共 和集团利益。政治权力是立法、制定和执行政策、执法、司法等权力,这些权 力的行使与经济利益和其他个人利益的分配休戚相关。在现代民主社会中,政 治权力便受
41、到诸多其他权力的制衡,它虽然是非常强大的权力,但因受到强有 力的监督和制衡,故掌权者无法肆无忌惮地以权谋私。这当然不意味着民主法 治国家就没有腐败和以权谋私现象,而只意味着必须加强监督和制约,才能防 。万俊人:现代公共管理伦理学 人民出版社,2 0 0 1 年版( 参见第1 3 0 页至1 4 5 页) 1 4 止权力滥用和遏制腐败。因此,加强公安机关执法环节财物审计监督,就是为 了使用好人民给予的权力,预防和惩治以权谋私、破坏公众利益的行为。 2 开展公安执法环节审计的重要意义 开展公安执法环节审计监督具有极端重要性,必须加强和利用审计手段, 对公安机关执法活动中的相关内部控制制度、涉案扣押
42、财物、行政事业性收费、 罚没款等有机载体实施审计,对执法过程、执法行为、执法主体实施监督,促 进公安执法目标的实现,它有着重要的意义 。 2 1 开展执法环节审计监督是落实“立警为公、执法为民“ 要求的需要。 “立警为公、执法为民是公安工作的总体部署要求,它从更高层次、更广领 域对公安审计工作提出新的要求,也是今后公安审计工作围绕开展的重心所在。 要充分发挥公安内审熟悉公安情况和特点以及具有财务经济知识的独特专业优 势,把审计工作有机地融入到公安执法活动中,切断利益环节,把问题消灭在 萌芽状态、初始阶段,有效地预防和纠正其中涉及经济的问题。 2 2 开展执法环节审计监督是规范执法行为、夯实公安
43、基层基础工作的需 要。公安机关的主要活动是执法活动,公安民警的主要工作是执法工作。所以, 执法工作是公安基础工作的重要组成部分。规范民警执法行为、促进执法公正 也就成为公安三基工作非常重要的一个方面。审计部门结合当前正在深入开展 的公安机关基层基础建设,发挥自身优势,把这些公安机关的管理薄弱环节和 监督空白点填补起来,进一步规范公安基层执法行为,夯实公安执法基础。 2 3 开展执法环节审计监督是公安审计工作发展和规范审计队伍建设的需 要。随着市场经济飞速发展和行政机关财务改革的推进,公安机关的财务管理 体系和核算方式在发生变化,会计统管和核算中心的建立对公安审计提出了前 。公安部华东六省一市交
44、流材料:扣押款物和保证金审计,北京,2 0 ( 0 年版 1 5 所未有的挑战。如果公安审计还局限于传统的财务收支审计框架和就账本论账 本的审计方式,审计的领域会越来越受局限,路子也会越来越狭窄。要把公安 审计逐步从查错纠弊向防范风险、完善管理转化,在服务于队伍正规化建设和 规范执法行为方面发挥作用,这是关系到新时期新形势下公安审计命运的问题, 也是公安审计发展的一个方向性任务。 2 4 开展执法环节审计监督是改善警民关系,构建和谐社会的需要。近年 来,公安队伍的纪律作风和精神面貌有了很大改进,警民关系得到了进一步改 善。但不可否认的是,当前公安队伍中伤害群众感情、漠视群众疾苦、侵犯群 众利益
45、的问题还时有发生。有的在执法办案中违反规定长期扣留当事人的款物; 极少数公安人员在执法观念上存在着一些模糊的认识和做法,客观上受经费保 障机制制约,正常的经费难以维持,主观上受经济利益驱动,在执法过程中搞 “创收“ ,下达罚款指标或者变相下达罚款指标,乱收费、乱罚款,执行“收 支两条线”规定打折扣,坐收坐支罚没收入和行政事业性收费,私设“小金库, 侵占、挪用、损毁涉案财物,违规收取保证金,违法使用扣押当事人的财物, 从而引发了违法违纪案件,也严重侵害了群众利益,有些还成为引发群众上访 的重要诱因,不利于整个社会的稳定。公安审计部门把解决群众反映强烈的突 出问题作为审计工作的着力点和重点,开展执
46、法环节的审计监督,有利于消除 信访诱因,改善警民关系,维护社会的和谐。 1 6 三、公安执法概况 ( 一) 公安执法管理现状 当前在公安执法中与财物有关的主要环节涉及到各警种,尤其是治安案件、 刑事案件中的涉案“保证金、暂扣款和待处金。经济上存在较突出的主要有 以下几个方面问题:违反规定开设银行帐号,私设“账外账;各种款物不及 时、全额上缴财务部门;执法中超范围超标准收取费用,以罚代处;不规范使 用票据,打白条;私自坐支借支、挤占挪用等五个方面。 扣押款物的管理现状 目前,对公安机关执法活动中涉及款物的管理尚未有具体的法律法规规定, 存在许多不完善之处,在管理和操作模式上都处于探索阶段。经审计
47、发现,主要 有以下五种管理模式: 1 1 扣押款物由地方政府及其财政部门监管。涉案款项上交地方财政监管 的账户,涉案物品移交地方政府及其财政部门指定的地方统一存放管理。 1 2 扣押款物由公安机关的财务部门统一管理。设立扣押钱专用账户,专 人记账管理,核算办案单位移交、缴存、没收上缴国库和退还当事人情况:对扣 押物品指定专人登记管理,核算验收、退还和依法拍卖情况。 1 3 扣押款物由公安局内设职能部门管理。如:刑侦、经侦、治安及派出所 等,指定专门部门和人员兼顾,接收管理本部门办案过程中扣押款物。 1 4 扣押款物由办案人员自行管理。 1 5 大宗的、贵重的扣押款物由公安局集中管理,其余的钱物
48、由公安局各部 1 7 门或者各办案单位自行管理。 2 取保候审保证金的管理现状 国家对取保候审保证金的管理规定较完善,可操作性较强,因此公安机关对 于取保候审保证金的管理比较规范。取保候审保证金管理方式有两种:一是由 财务部门设立银行专户统一管理,二是由法制部门兼管。 3 事故押金的管理现状 当前交警部门对于交通事故处理押金的管理没有统一的规定和模式,从审 计情况看,基本上有以下四种管理模式: 3 1 交通事故发生后,为解决当事双方的纠纷,交警部门责成事故的主要责 任方预先交纳一笔押金,由交警部门管理,建立财务账册,以各交款人、车牌号 为明细科目进行账目处理,其间发生的医药费等开支由交警部门从
49、预收的事故 押金中代为支付,事故处理完毕后,交警部门将剩余的预收押金退还给预交款 人。 3 2 交警部门不直接收取事故押金,而是由预交款人将款项直接存入交警 在银行开立的专户,交警依据银行交款回单,以各交款人、车牌号为明细科目建 立登记账册,事故双方之间发生的医药费等开支,不从预交的押金中支付,而是 由双方直接结清,待交通事故处理完毕无任何纠纷后,交警部门再将原收取的押 金退回预交款人: 3 3 事故押金全部集中到各分局交警支队管理,各分局财务另外支付一定 数额的备用金给所属交警支队,用于支付日常的交通事故处理费用及退款。由于 基层单位通常无法开设银行账号对这笔备用金进行管理,所以基层交警队往往 会该笔备用金存入以民警名义开设的私人存折中。 3 4 交警部门为免除开设银行专户、设明细账等麻烦,要求当事人以其本 人的名义在银行开设存折,将事故处理押金存入存折后,将存折交由交警部门集 中保管,然后当事人处理事故的费用则在相应的存折中支付,但这种处理方法存 在两个严重的弊端:一方面当事人可以将存折挂失后将预存的押金取走,另一方 面交警部门往往需要为当事人保管几百本存折,给管理
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