我国会计改革动态.pdf
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1、政府会计改革动态 2009 年以来, 欧洲一些国家相继发生了严重的主权债务危机。2010 年,希腊、 意大利、 爱尔兰、葡萄牙的政府债务占GDP的比重更是分别高达144。9、 118。4、 94。 9、 93。3。 财政部国库支付中心副主任娄洪认为政府财政财务管理不善是欧洲主权债务危机爆发的重 要原因甚至根本原因。政府会计是政府财政财务管理信息的主要来源,也是加强政府财政财 务管理的主要工具,欧洲一些主权债务国家政府财政财务管理中存在着的问题,也暴露出传 统的政府会计制度的问题。 随着我国财政分权改革的深化,在中央和地方政府事权、财权分配不规范、地方政府举 债约束弱化的背景下,各级政府, 特别
2、是地方政府债务呈明显的增长态势。允许地方政府举 债是财政分权改革的一项重要内容,但有效的财政分权必须有相应的制衡措施。所以, 必须 尽快推进政府会计改革以建立和完善地方债的风险控制机制。 预算会计在我国是与企业会计相对称的俩大会计之一,除了企业会计外, 其他部分都包 含在预算会计中, 而政府及非营利组织会计都是引用西方国家的会计术语,但是从内容上说, 西方的非营利组织会计是我国预算会计中事业单位会计这一分支;而我国的预算会计相当于 西方的政府及非营利组织会计。我国现在的预算会计是新中国成立后以正式的文件出台的术 语。论政府会计演变历程应该追溯到公元前11 世纪出现的官厅会计,主要核算和监督国家
3、 财政收支活动;后来官厅会计改称为政府会计,新中国成立后正式改名为预算会计。以后, 我国政府会计制度经历了一个不断实践、不断总结、不断改革和不断完善的渐进过程。 一、我国政府会计制度的发展历程 预算会计制度的变迁是伴随着预算管理体制改革而进行的。随着我国经济政治体制改革 的深化,预算管理体制也相应地发生变迁与创新,进而引起预算会计制度变迁。对我国预 算管理体制的演进轨迹分析,我国预算会计制度发展可以分为三个阶段: 第一阶段 (建国以后至1988 年)是计划经济时期预算会计,为我国预算会计起步发展阶 段。 这一阶段又进一步细分为以下三个阶段: 预算会计制度的建立阶段( 1949 年1953 年)
4、 新中国成立后,根据中国人民政治协商会议共同纲领的要求,开始编制1950 年 全国财政收支概算。1951 年政务院又发布了预算决算暂行条例, 这标志着我国高度集 中的统收统支的预算体制初步确立。同时,纲领和条例中涉及预算管理的有关规定 是设计预算会计制度的框架依据。在此基础上,财政部于 1950 年 12 月颁布了 各级人民 政府暂行总预算会计制度和各级人民政府暂行单位预算会计制度。两个制度比较系统、 全面、 明确地规定了我国预算会计的组织管理体系与核算要求,既是纲领性的规定,又是 操作性的范本,奠定了我国预算会计工作的基础,初步建立了统一的预算会计制度和核算 体系。两个制度堪称为新中国预算会
5、计体系和会计方法的奠基石。 改革开放前的波动阶段( 1953 年1978 年) 在这一阶段我国实行“统一领导、分级管理”的预算体制。其做法是由中央核定地方 的收支指标,凡收大于支的地方上解收入,凡支大于收的地方由中央补助。在此阶段,预 算体制总体保持稳定,局部略有调整,其趋势是由20 世纪 50 年代高度集中的统收统支 的体制演变为70 年代以集中为主、适度下放财权的分级管理体制。与此相适应,预算会 计制度伴随着预算体制的变迁而不断地得到完善和创新,先后对银行执行预算出纳业务、 中央经费实行限额拨款、规范预算单位银行账户管理、国库管理等内容作了制度安排。这些 制度安排使预算会计在“一五”时期得
6、到稳步发展。在“大跃进”时期,由于片面地强 调群众的主观能动性,在“先破后立”的理念下,预算会计制度和基础工作受到严重破 坏。1965 年财政部颁发了 预算会计工作改革要点, 这是预算会计制度变迁的重要转折点, 使得受到“大跃进”冲击的预算会计工作得到恢复和发展。之后,随着1966 年“ 文化大 革命”的开始,预算会计工作走入低谷,受到了严重的冲击和破坏。 改革初期预算会计制度变迁的探索阶段( 1978- 1988 年) 改革开放以来,于 1980 年由分级管理的预算体制演变为“划分收支、分级包干”体 制, 这是预算体制的一次重大变迁,使地方政府初步成为责权利相结合的预算主体。其特 征是: 在
7、总额分成的基础上对超收部分加大地方留成比例,以调动地方政府增收的积极性。 但是,随着市场在资源配置中作用的扩大,分级包干体制暴露出诸多制度弊端。如:税 收调节功能弱化,影响统一市场的形成;中央财政收入比重不断下降,弱化了中央政府 的宏观调控能力。从总体上看,分级包干体制已不适应市场经济发展的要求,发生需求型 制度变迁已渐露端倪。作为国家预算管理重要组成部分的预算会计,既有同预算体制改革 配套的问题,又有自身制度创新的问题。伴随着预算管理体制的改革,预算会计也进行了 相应的制度调整。1984 年,财政部在原1963 年制度的基础上,制定了财政机关总预 算会计制度 , 以适应改革开放后经济发展的需
8、要。1985 年, 国务院发布了中华人民共 和国国家金库条例 , 1989 年财政部又根据预算分级包干体制管理要求,陆续修订和制定 了财政机关总预算会计制度和事业行政单位预算会计制度。这些制度安排进一步完 善了我国的预算会计制度体系。 第二阶段 (1989 年至 1997 年 )是有计划商品经济时期预算会计;为预算会计制度变迁全 面展开阶段。 1991 年 10 月,国务院在国家预算管理条例中规定,我国国家预算采用复式预 算编制方法,分为经常性预算和建设性预算。1994 年根据国务院颁布的关于实行分税制 财政管理体制的决定的要求,建立了“分税制”的预算管理体制。预算体制变迁必然会 导致预算会计
9、制度的变迁。为此,1993 年底,财政部正式启动预算会计改革,成立了预 算会计改革领导小组,着手研究、起草预算会计准则和会计制度草案。1996 年,财政部 颁发了 预算会计核算制度改革要点, 为预算会计制度变迁提出了目标要求。经过财会理 论界和实务界的努力,财政部于1997 年底颁布了事业单位会计准则( 试行 ) 财政总 预算会计制度 事业单位会计制度和行政单位会计制度。初步建立了与“分税制” 预算体制相适应的预算会计核算体系。 第三阶段 (1998 年至今 )是市场经济时期预算会计;为预算会计渐进式制度变迁阶段。 这一阶段的预算改革涉及的范围很广泛,主要包括: 部门预算。 从 2000 年开
10、始, 中央政府的六个直属部委进行部门预算改革试点,此后 逐步推广到所有的政府部门,地方政府也不例外。在部门预算之前,与国际通行做法不同的 是:在中国,只是政府整体才需要向立法机关(中国的人大)报告预算,政府部门不需要单 独报告。 部门预算制度结束了这段历史。自此,政府整体和政府部门都需要单独向全国人民 代表大会提交各自的预算。这项改革有助于提高政府对预算负责的程度,预算透明度亦随之 改进。 引入新的预算分类。2005 年 2 月,财政部、中国人民银行和国家税务总局联合发布 关于进行政府收支分类改革模拟试点的通知,2006 年下半年正式启用新科目编制2007 年预算。新的分类系统最引人注目之处,
11、在于引入了与国际标准较为接近(仍有一定差距) 的功能分类和经济分类。此项改革使监管者能够按照功能和经济性质追踪与报告支出信息, 有助于加强透明度和支出管理。 修订预算法 ,并颁布监督法 。 预算法的修订主要涉及部门预算的法律地位、 立法机关与行政部门在预算事务中的具体职责及相互关系的界定、地方政府举债权问题、 预 算法与相关部门法律相互关系的处理等。由于事关重大且分歧不少,预算法的修订工 作已经推迟。 与此同时, 为加强立法机关对政府工作和预算事务的监督,第十届全国人民代 表大会常务委员会第二十三次会议于2006 年 8 月 27 日通过了中华人民共和国各级人民 代表大会常务委员会监督法,自
12、2007 年 1 月 1 日起施行。监督法对立法机关在预算与 支出审查中的职责、作用以及履行职责的方式和方法,作了较为详细的规定。如果这些条款 得到严格落实, 多年来立法机关在中国财政预算事务中“橡皮图章” 的形象将发生根本变化, 在预算审查和支出控制中的力量将大为加强。 建立中央预算稳定调节基金。为更加科学合理地编制预算,保持中央预算的稳定性, 财政部从 2006 开始建立预算稳定调节基金(当年安排500 亿元) ,专门用于弥补短收年份预 算执行收支缺口。中央预算稳定调节基金单设科目,安排基金时在支出方反映,调入使用基 金时在收入方反映,基金的安排使用纳入预算管理,接受全国人大及其常委会的监
13、督。鉴于 预算稳定基金能够带来多方面的好处,地方政府尤其如此,美国许多州建立了自己的预算稳 定基金,但目前中国地方政府仍然没有这样的机制。 技术支持。主要涉及财政信息化系统(金财工程)建设。“金财工程”由大部分构成: 一是包括预算管理、国库集中收付、 国债管理等核心财政业务的管理系统和宏观经济预测分 析系统, 即财政业务应用系统;二是覆盖全国各级财政管理部门和财政资金使用部门的信息 网络系统。按照计划,2008 年完成各级政府“金财工程”建设。 配套改革。 财政国库改革可以看作是预算改革的最重要的配套改革。财政部和中国人 民银行总行于2001 年 3 月颁布的 财政国库管理制度改革试点方案,明
14、确提出现行的国库 体制应转向“以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的集中收付制 度” 。这是中国公共支出管理改革的一个里程碑式的纲领性文件。 这一系列的制度安排表明,我国预算体制已经进入总体保持基本稳定、局部渐进式趋于 完善的体制变迁阶段。在我国预算体制渐趋完善的演进中,中央和地方财政结合自身预算管 理改革的需要, 仅对预算会计的核算内容和方法中与新推行的预算制度不适应之处进行了局 部的制度调整,并未从总体上打破1997 年底建立的预算会计核算体系。 二、我国政府会计现状分析 我国政府会计制度在实践中不断总结、发展,并日臻完善。但细究之下,我们仍发现不 少缺陷。 我国现行的预
15、算会计体系属于纵向财政会计体系,按组织结构类型构建,与国家预算体 系相适应。 主要由财政预算总会计、行政单位会计和事业单位会计组成。除此之外,还有参 与总预算执行的国库会计、税收征解会计、 基本建设拨款会计等,它们共同参与国家预算收 支执行工作,组成了一个较为完善的预算会计体系,形成了遍及全国的会计核算网络。 然而在政府绩效管理的环境下,现行的体系存在许多不足: (一)预算会计体系缺乏协调性 我国政府部门目前执行的是1998 年实施的包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和 事业单位会计制度在内的预算会计制度体系。三个分支设置不同的会计科目,核算对象也不 相同, 且核算重心各有侧重。这种缺乏
16、统一性的预算会计体系,不仅难以形成整体一致的财 务报告,而且使我国现行财政总预算会计的目标难以有效实施,影响了财政预算管理的效 果。 (二)预算会计目标和定位不能全面反映政府的财务状况 预算会计是核算、 反映和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活 动的专业会计, 其本质是围绕着财政预算管理,只反映预算收支执行情况而不能提供整个政 府的营运业绩和财务受托责任的会计信息。以“为了满足国家宏观经济管理和预算管理的需 要”为会计目标, 以“核算、 反映和监督公共部门的各项财政资金的收支活动”为会计任务, 由于其定位在为政府内部监管提供信息的层次上,因此在会计目标及核算范围上较少考
17、虑政 府的全面资源状况和政府运行状况。 (三)预算会计核算基础使政府效率低下 现行的预算会计,除了事业单位的经营性业务外,基本上都采用收付实现制。采用现金制的 优点是比较客观,实施成本较低; 缺点是反映的受托责任较窄,在现行财政体制下不能提供 评价政府绩效的信息,从而使政府效率低下。权责发生制下披露的政府会计信息对决策的相 关性更大,政府的公共受托责任的履行情况也能得到较好的反映。因为在现收现付制基础下, 政府财务报表不报告非现金资产的存量、负债、 提供服务的成本等信息,而这些信息与政府 的受托责任和制定决策都相关。 (四)预算会计核算内容不能全面反映政府的资金运动 随着公共财政体系的构建,政
18、府资金运动的范围拓展了,并且对财政资金的使用效率提出了 更高的要求,现行的预算会计对于一些政府性资金运动却得不到全面反映。 (五)预算会计财务报告不能提供满足政府绩效评价制度需要的信息 政府财务报告的根本目的就是为报表使用者评价政府受托责任的履行提供基础,从而解脱政 府受托责任,然而目前的政府财务报告提供的信息无法满足这一要求。 我国目前并没有一个完整的政府财务报告制度,反映政府财务信息的主要载体是政府预算报 告和其它一些相关的文件与资料。由于预算会计过分强调以预算管理为中心,只侧重披露预 算执行情况信息,没有提供合并的政府财务报告,也未能提供政府绩效和成本报告,对资产 和负债报告也不充分,难
19、以满足内外部信息使用者的需求。从外部政府信息需要来说,无法 实现有效的监督, 造成政府财务状况透明度不高,不利于立法机关和公众对政府资金分配与 运行的监督和管理;从内部政府信息需要来说,将使管理者无法据以进行合理科学的决策, 从而造成财政内部管理者难以对政府财务状况进行系统的分析,使财政政策的选择和预算编 制缺乏充分的依据。 针对我国政府会计体系存在的这些问题,我们提出相应对策: (一)明确我国政府会计目标的定位 政府会计制度的建设应与政府改革相配套,首先应明确政府会计的目标。在构建我国政府会 计目标方面, 政府是受公民的委托来使用和管理国家财务资源,社会公众、 各级人民代表大 会以及相关政府
20、部门是我国政府会计信息最重要的使用者群体,他们应该成为我国政府会计 信息最为重要的服务对象,因此,政府会计制度应将评价政府受托责任的履行情况作为自己 追求的最终目标,应当提供反映政府使用社会资源、履行政府受托责任情况的信息,以辅助 政府部门履行政府受托责任,并辅助信息使用者监督政府对社会资源的使用情况,对政府部 门提供公共产品和服务效率、效果进行考评。 (二)建立政府会计体系 政府会计应以政府活动为核算范围,凡是政府活动引起的资金运动,就应该纳入政府会 计的核算范围。 现行的总预算会计和行政单位预算会计核算内容是其重要组成部分,同时还 包括那些并不反映为预算收支的政府资金运动。相反,不在政府活
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