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1、山西财经大学 硕士学位论文 土地保障制度的弱化及其变革探索 姓名:李亮 申请学位级别:硕士 专业:农业经济管理 指导教师:宋瑞卿 2006-03-30 1 摘要 建国以来,我国的农村社会保障制度经历了三个不同的发展阶段。而以 土地保障为其核心的地位没有改变。土地保障制度在保障农民生活和维护农 村稳定方面发挥了重要作用。 随着经济的发展,土地具有的保障功能日趋弱化,并且对农村经济发展 产生的阻滞作用日渐显现。因此,对目前农村土地保障制度的变革探索势在 必行。 虽然发达国家的农村情况在许多方面与我国农村有着不同,但其对失地 农民提供利益保障上,我们在变革探索我国农村土地保障制度时,可以从中 得到一
2、些启发。 对农村土地保障制度的变革探索,应本着两个原则。一是能有利于农村 经济的长远发展;二是能提供给广大农民稳定和可靠的保障,从而维护农村 的稳定。所以,任何只强调其中之一的观点都是片面的。 “以土地换保障”这一设想是目前情况下的合理选择。无论是从目的性, 还是可行性来分析,它都是解决目前我国农村土地保障制度所面临困境的一 种有效方式。对于这一设想的实施,还得需要采取一系列的辅助措施,才能 使其更富有成效。 【关键词】 土地保障,农村社会保障,农地制度,土地永佃权 2 Abstract Since the founding of our country, the system of rura
3、l social security of our country has undergone three different stages of development. And the core position of protection by land has not changed. The system of land protection has played an important role in protecting the life of farmers and maintaining the stability of the rural areas. With the e
4、conomical development, the protection functions in land are increasingly weakening, and the hampering effect on rural economical development is increasingly obvious. Therefore, changing and exploring the current rural system of land protection is imperative. Though the facets of rural areas in the d
5、eveloped countries are different from ours , we can gain some insights when changing and exploring our rural system of land protection from supplying the security interests for the farmers who lost their land. It should have two principles when changing and exploring the rural system of land protect
6、ion .First, the rural economy will benefit the long- term development; second, supplying the stable and reliable protecting to the farmers, thus maintaining the rural stability. Therefore, any view that has only one point is lopsided. The idea that “land for protection” is a reasonable choice at pre
7、sent. 3 Whether from the purpose, or to the feasibility, it is an effective way to solve the dilemma that the rural system of land protection of our country facing at present. For the implement of this idea, it also needs to take a series of complementary measures in order to make it more productive
8、. 【Key Words】 land protection,the system of rural social security,farmland system,land emptyteusis 1 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名: 日期: 年 月 日 2 山西财经大学 学位论文版权使用授权
9、书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定,同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查 阅和借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于保密,不保密。在 年解密后适用本授权书。 (请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名: 指导教师签名: 日期: 年 月 日 日期: 年 月 日 土地保障制度的弱化及其变革探索 1 导言 1 研究的背景、意义 在这个时代,国与国的竞争更加激烈。而经济领域的竞争更是其中的热点。我国,一 个传统而又再次焕发
10、生机的大国,在经历了新中国建立以及改革开放之后,在社会各个方 面,都取得了很大成就。而在经济方面获得的发展更是为世人所瞩目。中国,正在几代人 所怀着的梦想与期盼当中向着现代化迈进。 在中国向着现代化迈进的步伐中,农业能否现代化又是决定其成败的关键一环。而农 业能否现代化,又是面临重重困难,但又不得不解决的问题。时下成为社会热点的“三农” 问题又是解决其的关键所在。 “三农”问题之所以热,是因为其成因复杂,影响巨大,而 解决的方法又面临着困难多多。中国的学者在这个问题上分析了很多原因,也给出了众多 解决方法。我认为,土地保障制度的弱化及其对农业经济发展的阻滞是其原因之一,并且 如果能够很好的去变
11、革探索,更是解开造成“三农”问题成因的错综复杂关系的突破所在。 作为我国农村社会保障制度核心的土地保障制度在历史上乃至今天都发挥着重要作 用。一方面,土地的生产要素功能曾经是农民的主要收入来源;另一方面,以土地的生产 要素功能作为基础的土地社会保障功能,更是在维护农村社会及全社会的稳定,大大减缓 工业化进程中的社会阵痛方面发挥着不可替代、无可估量的作用。 随着经济的发展,以家庭联产承包责任制为基础的土地生产要素功能逐渐弱化,因为 一家一户的生产方式虽然能调动农民的生产积极性,但不能产生规模经营效益,已渐渐不 能适应社会化大生产的要求。而随着土地生产要素功能的弱化,土地的社会保障功能也在 逐步减
12、弱。在农村社会保障体系尚未完善,而土地的社会保障功能又逐渐减弱的情况下, 作为维护农村及影响全社会稳定的农村社会保障制度产生了一系列社会和经济问题,而这 又在很大程度上导致了“三农”问题的产生。 虽然作为我国农村社会保障制度核心的土地保障制度,在历史上乃至今天都发挥着重 要作用,但它在逐渐社会化大生产的今天,在相当大的程度上阻滞了农村经济的发展。其 一,土地作为农民的保障不利于土地资源利用效率的提高;其二,以土地作为农民的保障 不利于农村剩余劳动力的转移;其三,以土地作为农民的保障不利于土地承包经营制度的 稳定。 山西财经大学硕士学位论文 2 这样本文就落脚在了如何面对土地保障制度的弱化及其阻
13、滞农业经济发展的客观事 实。而这在很大程度上又决定了农村社会的能否稳定和农业现代化的能否实现。因而,对 此问题进行分析和变革探索就具有了很强的现实意义。 2 国内外研究现状 面对我国土地保障制度的这种困境,国内一些学者也在这个问题上进行过多种探索。 如樊小钢在土地的保障功能与农村社会保障制度创新一文中指出,一方面土地提供的 保障功能逐渐弱化,而另一方面其又阻滞了农业经济的进一步发展。因此,就应该完善农 村的社会保障制度来替代土地保障制度。1姚洋在农地制度与农村社会保障一文中则认 为,土地保障功能虽不断弱化,但其仍为目前农村社会保障体系的核心。所以,应强化之, 使其继续发挥保障的作用。2 国外学
14、者对此并无直接论述,但涉及到的有美国著名发展经济学家刘易斯提出的“二 元结构”理论。其认为,城乡经济发展的差异,由于不同的资源特征,因而有不可避免性。 但是,随着经济社会的发展,这种差距会逐渐缩小。3但对于我国来说,由于历史的原因, 结果是城乡差距的不断扩大。而目前农村土地保障制度所面临的困境,其在很大程度上也 是源于对“二元结构”的异化而形成的。 本文认为,虽然土地保障制度日趋弱化,但其依然是农村社会保障制度的重要构成; 而面对其对于农业经济发展产生阻滞的影响,变革探索一种全新的土地保障制度又势在必 行。从而使本文既注重现实性,又重视从长远来对此问题进行变革探索。 1 樊小钢: 土地的保障功
15、能与农村社会保障制度创新 ,社会保障制度,2003(10) 。 2 姚洋: 农地制度与农村社会保障 ,世纪中国网站,2002 年 4 月 22 日。 3 刘易斯,施炜: 二元经济论 ,北京:北京经济学院出版社,1989。 土地保障制度的弱化及其变革探索 3 1 建国以来土地保障制度的变化及分析 土地在农村具有举足轻重的地位, “土地是农民的命根子” 。在我国历史上,土地保障 是农村传统的保障方式,土地收益是农民的主要收入,土地收益是农村社会保障基金的重 要来源。作为一个有悠久历史的农业大国,我国传统的社会保障实质就是以土地保障为核 心的。新中国成立至今,以土地保障为核心的农村社会保障机制大致经
16、历了以下三个不同 的发展阶段: 1 . 1 土地改革时期土地与农村社会保障 土地改革时期,大约由 1 9 4 9 年至 1 9 5 5 年。1 9 5 0年 6 月 2 8 日,中央人民政府委员会 第八次会议,通过了土地改革法 (草案) ,到 1 9 5 2年底土地改革完成以后,中国农村 发生了翻天覆地的变化。完成土地改革的农业人口已占全国农业人口总数的 9 0 % 以上,没 收或征收的约 7 亿亩土地,已分给 3 亿无地或少地的农民,实现了“耕者有其田”的理想。 土地改革后,耕种面积迅速扩大,农产品产量大幅度提高。1 9 4 9年至 1 9 5 2年,人均 粮食产量增长速度为 3 7 . 3
17、 % 。1这一时期,农民基本的生活有了保证。同时,政府建立了社 会救济和优抚保障制度,对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障,对优抚对象实施 优待和抚恤。 该阶段,农村社会保障机制主要呈现出“以土地保障为主,政府救济为辅”的特点。 首先,在农村土地产权制度的变革方面,1 9 5 6 年 6 月 3 0 日中华人民共和国土地改革法 的实施,使中国农民真正从法律上拥有了土地所有权。经过土地改革,农村中约 3 亿无地、 少地的农民无偿获得了 7 亿亩地。仅就华东区而言,1 9 5 2 年的调查,贫雇农占有的土地由 土改前的 0 . 6 亩增至 2 . 4 亩,中农则由土改前的 2 . 0 1 亩增
18、至 3 亩。2土地改革建立了农民 土地私有制,真正实现了“耕者有其田” ,这大大激发了农民的生产热情,农业生产得到 迅速恢复和发展,农民生活水平明显提高。其次,人民政府积极参与到对灾民、贫困农民 的救济活动中来。 建国前后, 农村面临严重的自然灾害、 饥荒和贫困问题, 建国之初的 1 9 4 9 年 1 2 月政务院发布了关于生产救灾的指示 。此外,国家通过以工代筹、税收减免、组 1 国家统计局: 中国统计年鉴 (1997) ,北京:中国统计出版社。 2 华东军政委员会土改委员会: 华东军区土地改革成果统计 ,1952。 山西财经大学硕士学位论文 4 织募捐等方式,帮助农民渡过难关。 1 .
19、2 互助合作运动及人民公社时期土地与农村社会保障 这一时期, 大约由 1 9 5 6 年至 1 9 7 7 年。土地改革运动废除了封建地主的土地私有制度, 我国农村社会经济结构形成了新的格局和特点:第一,以农民私有、分散经营为特征的一 家一户小农经济逐渐在我国农村的经济生活中占据了主体地位。第二,农村的阶级结构发 生了新的变化,中农化的趋势加强,同时,贫富差距逐步拉开,出现了所谓“两极分化” 的苗头,这种苗头在当时的重要表现是土地买卖的大量发生。虽然从全国范围来看,因买 卖土地导致经济成份上升或下降的农户所占比重不到 1 % ,严重的地区也不超过 5 % 。1但这 种情况最终促成了农业互助合作
20、运动的大规模展开,以互助合作的形式开始了从农民个体 经营到集体生产劳动的转变。 1 9 5 6 年春,我国农业生产的初级合作化基本实现,而随着后进行的高级农业合作社运 动,则再一次引起了全国农村社会结构的深刻变化。1 9 5 6 年底,全国 8 8 % 的农户加入了高 级社,以家庭构成农村生产经营单元的社会结构被高度集中的高级合作社取代,土地和生 产资料都归合作社所有。1 9 5 8 年“大跃进”开始,在农村发起了大规模的公社化运动。这 一运动建立了“三级所有,对为基础”的土地制度,国家通过自上而下的行政体系行使对 土地的实际控制权,将农村经济纳入到计划经济体制中,农村集体所有制得以确立。在土
21、 地产权制度方面,经过土地入股、初级社、高级社等发展阶段,实现了由农民私有制到农 民集体所有制的转变。由于个体农民与土地相脱离,土地收益平均化,农民没有了生产积 极性, 引发了 1 9 5 9 1 9 6 1 年严重的农业危机。 到 1 9 7 8 年, 全国农民人均纯收入仅为 1 3 3 . 5 7 元,比 1 9 5 7 年仅增加 6 0 . 6 元,期间年均递增率仅为 2 . 9 % 。同年,全国大约有 2 亿人口温 饱问题还没有解决,农民的人均粮油消费量甚至比 1 9 5 7 年还低。2 在强大的集体所有制经济的基础上,建立了相应的农村社会保障制度。该阶段的农村 社会保障几乎完全依托于
22、集体经济,并以集体保障为主要形式,呈现出制度化的趋势,主 要包括两项: “五保”制度和农村合作医疗制度。此外,国家设立农村社会救济以帮助受 灾农民重建家园、恢复生产。这时的农村社会保障,是一种全面的、制度化的保障,是一 种较低水平上的保障。但是,这些仍然为维护农村社会稳定发挥了积极的作用。 1 高化民: 买卖土地的数据不等于就是两极分化 ,党史研究,1982(1) 。 2 姜长云: 农村土地与农民的社会保障 ,经济社会体制比较(京) ,2002(1) 。 土地保障制度的弱化及其变革探索 5 我们应看到,虽然土地脱离了农民个体,但人民公社时期的农村社会保障仍然是以土 地为主要载体的,只不过是建立
23、在土地集体所有制基础上的一种间接保障。 1 . 3 实行家庭联产承包责任制后的农村社会保障 这个时期,大约由 1 9 7 8年至今。党的十一届三中全会后,我国农村开始以实事求是 的态度看待土地问题,家庭联产承包责任制逐步得到肯定。1 9 8 4 年 1 月中央一号文件规定 土地承包期限一般应在 1 5 年以上。1 9 9 3年 1 1月 5 日中央下发 1 1 号文件规定,在原定耕 地承包期到期之后,再延长三十年不变。同年,八届人大一次会议将这一制度写入了我国 的宪法 。新土地法第十四条也对此作了明确规定。至此,农民长期的土地使用权 得到了政策和法律的承认。 通过 1 9 7 8年开始的联产承
24、包改革,在土地产权制度方面,由于在土地公有的基础上 分户承包与统一经营相结合的模式实现了土地所有权与经营权的分离,农民获得了土地使 用权及收益权。这种土地制度的改革,由于照顾和维护了农民劳动者个人的经济利益,从 而更大限度地激发了农民压抑许久的生产积极性,创造了 1 9 7 8 1 9 8 4年连续七年粮食增 长的奇迹,解决了中国粮食长期短缺的问题,农业生产获得了长足发展。据有关资料显示, 1 9 7 8 1 9 8 8 年,粮食单产由每亩的 1 6 9 公斤增加到 2 3 9 公斤,提高了 4 0 % ;棉花由每亩 3 0 公斤增加到 5 0公斤,提高了 6 7 % 。1在农业、农村经济的全
25、面增长的基础上,农民的生活 也得到了明显改善,农民的人均纯收入自 1 9 7 9 年至 1 9 8 5 年平均每年增加 4 1 . 1 元。2并据 国际货币基金组织的计算研究表明,在该时期, “农业增长量中大约有 3 / 4是由于实行了 家庭联产承包责任制取得,其余是农产品相对价格提高的结果。 ”3 在经济稳步增长的过程中,根据我国经济发展地区差距大的实际情况,由国务院统一 部署,民政部门从 1 9 8 7 1 9 9 0年,在我国富裕的农村地区开展了以养老、医疗为主的农 村基层社会保障探索,先后在 1 9 个省、自治区、直辖市的 1 9 0 多个县进行了试点,在 8 0 0 多个乡镇的 8
26、0 0 0 多个村建立了各种形式的社会保障制度。4此后,国家先后颁布了关于农 村养老保险和合作医疗保险的政策法规,逐渐扩大了农村社会保障的试点的范围,着手建 立农村社会保障体系。 1 国家统计局: 中国统计年鉴 (1989) ,北京:中国统计出版社。 2 国家统计局: 奋进的四十年 ,北京:中国统计出版社,1989。 3 黄祖辉,陈欣欣: 农地产权结构和我国的家庭农业 ,农业经济问题,1998(5) 。 4 多吉才让: 新时期中国社会保障体制改革的理论与实践 ,北京:中共中央党校出版社,1995。 山西财经大学硕士学位论文 6 该阶段的农村社会保障是一种“以家庭保障为主要的保障方式,土地为社会
27、保障的主 要载体和保障基金的主要来源”的保障体制。此时,随着人民公社的瓦解和农村集体所有 制经济的弱化,建立在其基础上的农村社会保障制度也趋于瓦解,农民丧失了人民公社时 期那种全方位、低水平的社会保障,农村社会保障又回归到非制度化的状态。 土地保障制度的弱化及其变革探索 7 2 我国土地保障制度的现状及其分析 从建国以来农村社会保障制度的变化中,我们看到,这三个时期的农村社会保障都是 以土地保障为核心的,土地在保障农民的基本生活、维护农村的稳定方面,发挥了重要的 作用。但是随着经济的发展,土地所具有的保障功能日趋弱化,一方面,在整个农村社会 保障体系尚未建立和完善的今天,其的弱化降低了农村中的
28、社会保障水平;另一方面,土 地的保障功能逐渐对农村经济的发展产生了一系列的负面影响。土地保障制度进入了一个 颇为尴尬的历史境地。 2 . 1 土地作为保障的功能效用 中国的集体所有制下,土地对农民有多重效用。集体土地对本集体的农民有以下的功 效:所有权的经济实现功效(直接经济收益效用) 、基本生活保障功效、就业机会保障功 效、子孙对土地的继承权功效、以免重新获取时掏大笔钱的功效、征地后可得补偿的功效。 1 1 、所有权的经济实现是土地对农民的效用之一 所有权的经济实现功效,就是土地对农民的直接经济收益功效。一方面,农民可以自 己经营土地获得净收益。另一方面,他可以把土地出租给别人经营而直接收取
29、地租。无论 是自己经营还是转让土地的使用权,都使土地的直接经济收益得到实现。 在现实生活中,集体土地可以通过征用变为国有土地,在这个过程中,农民永远失去 了土地所有权,所有权的经济实现表现为农民得到了一次性补偿。 2 、农民经营土地的收入对基本生活的保障是土地对农民的基本生活保障效用 土地对农民的基本生活保障功效,可以从两个层次去理解: 第一个层次,如果只有农业生产,农民生活所需要的一切都来源于土地,这时,土地 提供了农民的基本生活需要,即土地对农民提供生活保障等功效,这种生活保障,是低层 次的生活保障,保障的水平低,不确定性大。 第二个层次,由于我国的户籍制度,社会保障与居民的居住地联系在一
30、起,作为集体 土地所有者的成员之一,享受着本集体提供的社会保障,也享受着国家发放的社会保障。 1 王克强: 土地对农民基本生活保障效用的实证研究以江苏省为例 ,农业经济导刊,2005(8) 。 山西财经大学硕士学位论文 8 这种社会保障与农民的集体成员权联系在一起,失去了成员权就意味着失去了这种社会保 障获得的权利和渠道。也就是说,因为拥有土地的成员权也才拥有得到相应社会保障的权 利。 当然,上述两个层次中以第一个为主,第二个为辅。 3 、土地对农民提供就业机会的效用 农民劳动有报酬要以农民有就业机会为条件,也就是劳动必须和其他生产资料结合起 来才能通过获得收益而使劳动得到报酬,否则闲置的劳动
31、力不会累积或储存,会白白浪费 掉,农民在土地上劳作就意味着获得了就业机会保障。因此对经营土地的农民而言,土地 对其有提供就业机会的效用。 4 、农民的子女可以继承土地的效用 作为土地的集体所有者之一,有权利要求从本集体公平分得一份土地,这种权利的获 得,是从祖辈那里继承下来的。农民如果到另外一个集体去承包土地,必须以该集体存在 可转让的土地为条件,且该农民必须有偿支付经营费用;如果进一步要想获得可以继承的 所有权,其成本是相当高昂的。所以理性农民就估算,如果拥有这片地因摞荒等原因而赔 偿的价值低于重新获得的成本,农民就愿意交若干罚金而拥有土地,换个角度讲,土地对 本集体农民有继承权的功效。这种
32、继承权,包括集体所有权的成员权的继承权(即土地所 有权的继承权)和使用权的继承权。 5 、征地后可以得到补偿的效用 作为集体土地所有者的农民,当土地被征用后,有分享征地补偿的权利,这是土地对 所有者农民的又一功效。在城镇化过程中,相对于农业收入而言,征地的补偿是相当高的, 作为集体成员的农民有权利获得相应的权益。 6 、以免重新获取时掏大笔钱的效用 现实中农民放弃土地,集体一般不给予补偿,即使给予补偿也很少,这种补偿比重新 获得时所花的交易费用少得多。如果暂时放弃土地占有权,很多集体不给放弃土地的农民 返回时随时可重新拥有土地的保证合同,即使有合同也不能保证执行,那么农民会处于放 弃与不放弃的
33、权衡之中。他们现在拥有土地就相当于避免重新获得时付出高昂的成本。对 土地的占有权(作为集体土地所有者之一的所有权)是目前保证农民随时可以拥有土地的 唯一可行办法。因此土地对农民有免除重新获取时掏大笔钱的效用。 土地保障制度的弱化及其变革探索 9 2 . 2 土地保障功能的弱化表现 随着农村经济的发展,农村居民收入水平和生活水平的不断提高,土地保障功能已日 渐减弱,从以下三个方面分析可以看出: 1 、农业收入比重下降,非农产业成为农民增收的主要来源 考察土地保障功能的强弱,可以从农业收入在农民收入中所占的比重分析得出。就全 国而言,农业收入虽然依旧是农民收入的重要组成部分,但自 1 9 9 6年
34、以来,农业对农民 收入增加的贡献逐年降低, 农业增加值增长率也呈下降趋势: 1 9 9 6 年为 5 . 1 % , 1 9 9 7 和 1 9 9 8 年均为 3 . 5 % ,1 9 9 9年为 2 . 8 % ,2 0 0 0年为 2 . 4 % 。1近年来,农民收入之所以能够增加主要 是依赖于非农产业。农民的非农业收入,从 1 9 7 8 年的 9 . 4 0 元增至 2 0 0 0 年的 9 9 3 . 4 9 元, 年均增加 4 4 . 7 3元,年均增长速度为 2 3 . 6 % ,对农民纯收入增加的直接贡献率达 4 2 . 5 % 。 而 2 0 0 1年我国农民人均纯收入 2
35、 3 6 6元,其中非农业收入 1 0 6 6 . 4元,对农民收入增长的 贡献率达 5 5 % 。2因此,从农民收入增长的来源结构看,农民收入的增加主要依赖非农业收 入的增加,非农业收入对农民收入增长的影响越来越大。 并且随着我国加入 W T O ,国外农产品对国内市场的争夺,使得生产农产品的农民遭受 巨大的冲击,从事种植业的比较收益将会越来越低。如果单位农产品纯收入的下降得以伴 随着农户经营土地规模的逐渐扩大,上述的不利影响将会被部分地抵消。然而实际的情况 是,由于在制度安排上将土地视为农民的保障依据,绝大多数农民都不愿意放弃有限土地 的承包经营权。在农户生产经营规模难以扩大的情况下,单位
36、农产品纯收入的下降,势必 造成农民得自于土地的经营性收入的减少。 可见,农业收入比重的下降,并且在一定程度上所表现的持续下滑趋势,反映了土地 保障功能的弱化。 2 、工业化、城镇化的推进导致耕地减少,失地农民增加 农村社区的工业化和城镇化是目前我国农村社区发展的一种普遍流行趋势。但是,工 业化和城镇化发展所带来的另一种结果是耕地的减少。根据台湾和韩国的经验,耕地下降 幅度可能高达 4 0 % 。当然,由于政府的干预及发展模式和程度的差别,我们有理由相信我 国农村耕地最终下降幅度将小于 4 0 % ,但耕地减少却是必然的结果。根据苏州、无锡、常 州三市的统计调查,1 9 4 9 1 9 9 2年
37、间耕地面积共减少 1 3 3 7 7 3公顷,相当于现有耕地面积 1 许经勇,新一力: 我国农业发展新阶段的“三农问题”透析 ,学术研究,2003(5) 。 2 沈晖,陶田: 发展非农业走城市化道路 ,价格与市场,2003(4) 。 山西财经大学硕士学位论文 10 的 1 8 . 1 3 % ,年均递减 3 1 1 1 公顷。其中 1 9 8 5 1 9 9 2 年这 8 年间,耕地面积减少 2 7 6 6 0 公顷, 年均递减 3 4 5 8 公顷。1 在目前,失地现象主要发生在沿海发达地区、大城市周围及先富起来的农村。耕地减 少和失地农民增多的趋势虽然可以减缓,但却不可避免。由此可见,随着
38、农村工业化和城 镇化的进一步发展,农村社区的进一步变革,同时城市建设用地、工业化用地和农民建房 用地的扩大,使得耕地资源不断流失,人均经营耕地有进一步减少的趋势。因而,从人均 占有的耕地数量看,土地带来的保障也将进一步呈现弱化。 3 、依据土地提供的就业保障不充分,农村居民失业风险产生并且加剧 从形式上看,土地至少为农村居民提供了就业保障。相比较而言,城镇劳动者一旦失 去工作,即丧失了与其他生产要素结合的途径,而农村劳动力毕竟还拥有一份可以从事耕 种的土地。这也是目前我国所实行的社会保障制度之所以将农村居民置于其外的最主要依 据。但是,如果考虑到我国人多地少的国情,那么我们完全有理由认为土地为
39、农村居民所 提供的就业保障是极不充分的。我国农村劳动力基数巨大,1 3 亿人口,8 亿多在农村,其 中 4 . 9 8 亿构成农村劳动力,而依据 1 9 9 6 年耕地普查显示,我国耕地资源只有 1 . 3 亿公顷, 人多地少的矛盾相当突出。加之伴随着改革的逐步深化,农业生产率的不断提高,农村剩 余劳动力的数量必然越积越多。据专家测算,在农村现有的生产力水平和生产规模条件下, 只需 1 . 5亿劳动力就足矣。也就是说,在 4 . 9 8亿农村劳动力中,有近 3 . 5亿属于剩余劳 动力,在这其中已有 2 亿多分别进入了乡镇企业、非农产业和大中城市打工,还有 1 . 5 亿 则属于绝对剩余劳动力
40、,目前仍滞留在农村。同时,农村每年还将新增 2 3 0 0万适龄劳动 力。而加入 W T O 后,在农村就业方面,影响总体是负的,农村剩余劳动力的转移将面临更 大的压力,根据华盛顿国际经济研究所的评估,中国加入 W T O 后,随着关税的降低和农产 品进口的开放,将导致增加 1 1 0 0 万人的失业。2 2 . 3 土地保障制度对农村经济发展的影响 土地保障功能虽日趋弱化,但其仍为目前我国农村社会保障的核心,而随着经济的发 展,它对农村经济发展整体水平的提高却产生了阻滞。 1 、土地作为农民的保障不利于土地资源利用效率的提高 1 梁鸿: 苏南农村家庭土地保障作用研究 ,中国人口科学,2000
41、(5) 。 2 刘书鹤: 农民“有土地就有保障”吗? ,中国社会保障,2003(2) 。 土地保障制度的弱化及其变革探索 11 在制度上把土地作为农村人口的社会保障载体,使得我国现阶段的土地具有了双重方 面的功能,即土地的经济功能和社会功能。在经济功能上,土地是一种生产要素,是农业 生产最主要的生产资料;在社会功能上,土地则是农村人口的生活保障。土地经济功能的 实现必须提高土地的经营效率,而土地经营效率的提高首先要求土地经营规模的扩大,只 有扩大土地的经营规模才有可能获得规模效益和便于采用农业新技术,从而提高土地生产 率和劳动生产率。然而,当土地被赋予生活保障的功能时,拥有一定数量的相对平均的
42、土 地就成了每一个农村人口基本生存权的体现,同时根据人口的变动情况对承包地不断地进 行调整也就不可避免,农户所拥有的本来就十分有限的承包地,因而也就被分割成星星点 点的若干小块。这就构成了我国现阶段土地双重功能之间的矛盾,即土地经济功能的实现 所要求的土地集中经营和土地社会功能所存在的土地一家一户分散经营之间的矛盾。土地 一旦被赋予社会保障功能便不利于经济功能的发挥,不利于土地资源配置效率的提高。 2 、以土地作为农民的保障不利于农村剩余劳力的转移 农村经济体制改革以来,已经有大量的农民进入了城市的二、三产业就业,或者实现 了就地向非农产业转移,除了户籍上还属于“农民” ,他们与城市人之间的差
43、别已经很小。 然而这些在事实上已经实现了向非农产业转移的农民,仍然不能进入到政府为城镇人口建 立的社会保障制度之中,理由是他们已经有了土地保障。这就难怪我国目前农村大量的劳 动力向非农产业转移大都以兼业转移为主。据不完全统计,1 9 7 8 1 9 9 7 年,向乡镇企业和 城镇转移的劳动力约 2亿,其中有 8 0 % 是兼业转移,他们与土地保持着若即若离的联系, 农闲时进城务工经商,农忙时返乡种田。他们之所以选择兼业转移,就是因为农村承包地 是他们最后的退路。1对于农村剩余劳动力的兼业转移,我们必须深刻认识其直接后果。它 造成对农业收益的忽视,对农业投入的低动机,对农田耕种和维护的低效率,总
44、体上形成 了家家户户耕种小块土地的小农经济的土地经营方式,这必然影响到中国农业现代化的进 程。因此,促进农村剩余劳动力从隐蔽性失业的农业生产中转移出来,使农民实现职业的 单一化,逐步改变“两栖人口”的存在方式,就必须切断那些以务工、经商为主要收入来 源的农民与其拥有的小块土地之间的若即若离的联系,实现土地的集约化经营,进而实现 中国农业的飞跃。而实现这一目标的关键在于社会必须在土地之外给他们提供最基本的生 活保障。 3 、以土地作为农民的保障不利于土地承包经营制度的稳定 1 罗剑朝: 论农地流转市场化与农民职业保障社会化的政策 ,河北学刊,2000(5) 。 山西财经大学硕士学位论文 12 1
45、 9 9 3 年 1 1 月 5 日中发 1 1 号文件规定:“在原定的耕地承包期之后, 再延长 3 0 年不变。 ” 稳定土地的承包期限,是为了增强农民对土地的长期认同感,从而提高对土地的长期性投 入,以提高土地的经营效益。从这方面来说,农民都要求土地承包经营权能够长期稳定。 也正因为如此,党和国家才三令五申强调延长和稳定土地的承包期限。然而当土地被作为 农村人口的生活保障载体时,根据农村人口的变动情况对承包经营的土地频繁地进行调整 也就成了难以避免的现象。这个两难的问题构成了现阶段我国农村土地问题上的主要矛 盾,即由于农民的基本生存权利而产生不断调整土地的要求,与农民渴望发展生产而产生 长
46、期稳定土地承包权之间的矛盾,这一矛盾不是一部分农民与另一部分农民之间的矛盾, 即使是同一农户对这一问题在不同时期由于所处情况的不同也会有不同的态度。如果这种 由于土地的双重功能产生的矛盾不能解决,那么, “土地承包期再延长 3 0 年不变” 、 “长期 稳定农村土地承包关系”显然是不现实的。承包土地的经营权利和收益归属期限的不确定 或者过于短暂,意味着农民在其承包土地上的投入要取得足够的收益回报缺乏制度上的保 障,因而使经营土地的农民难以形成对自己承包土地的长期认同感。从农户自身利益角度 出发,对承包土地非但不进行长期性投资甚至采取掠夺式经营也就成了符合“理性”的选 择。这种现象与推行土地承包
47、经营制度的初衷显然是相悖的。1 2 . 4 对目前我国农村土地保障制度的成因分析 从对土地保障的功能效用、弱化趋势、阻滞农村经济发展的分析中,我们了解到土地 保障功能虽趋弱化,但仍是农民依赖的主要保障载体,而其对农村经济发展产生的负面影 响日渐显现,同样不能被忽视。但我们要明白,上述现象只是种种结果的表现,为了能使 这个问题更清晰、更全面地展示在我们面前,就有必要对这些现象的成因做出一些较为深 入的分析。 这里需要提到二元结构理论。这个理论是美国著名的发展经济学家、诺贝尔经济学奖 获得者刘易斯通过对印度、埃及等许多发展中国家的研究之后,于 1 9 5 4年提出的。他认 为,发展中国家经济发展的
48、典型特征是二元经济结构,即城市和乡村有着互不相同的经济 发展结构。这种二元经济结构是经济发展过程中源于城乡不同资源特征而自然形成的。并 且从世界经济的发展历程来看,在工业化和城市化的过程中,大量的农村人口向城市迁移 和集中,城乡之间不同的发展水平导致了普遍的城乡差别。这种城乡差距的自然性特性, 1 樊小钢: 土地的保障功能与农村社会保障制度创新 ,社会保障制度,2003(10) 。 土地保障制度的弱化及其变革探索 13 有其不可避免性。但这是一种发展中的正常差别,并且这种城乡差距,会随着经济社会的 发展不断缩小的。1 我国同为一个发展中国家,目前城乡差距不见缩小,反而拉大,以及上述对目前农村
49、土地保障制度的现状分析,则在很大程度上源于对“二元结构”的异化。 在我国建国之初,由于受国内及国际各种因素的影响,我国制定了以发展工业为主的 发展目标。当时的情况是百废待兴,而财力有限。因此,为了工业能快速发展,据此出台 了一系列牺牲农业,而发展工业的政策,如对农产品实行的“剪刀差” ,以及限制农村人 口向城市流动的户籍制度等。带来的结果是,虽然我国农业在此期间也有发展,但是相对 工业来说,差距是拉大了,形成了工农业发展的不平衡,并最终导致城乡差距的不小反大, 形成了对“二元结构”的异化。 这种“异化”同样表现在城乡二元的社会保障制度方面。由于城乡差距的扩大,在城 市建立的社会保障制度有较为充足的资金保障,因而比较完善。但对于农村来说,由于经 济发展水平较低,人口众多,所以要建立比较完善的社会保障体系则需要更多的资金。但 现实的情况是,一方面国家财力有限,有限的资金难以覆盖数量庞大的农村人口,这是经 济方面的原因;另一方面,有些学者认为,由于农民拥有土地(使用权) ,其已给农民带 来了相应的保障。因此,从意识上,在广大农村建立全面社会保障体系的决心也变得迟疑。 正是源于对“二元结构”的异化,而由此产生的经
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