大都市特色的农村土地整治——上海模式.pdf
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1、S h a n g h a i L a n dR e s o u r c e s上 海国土资源鬻 大都市特色的农村土地整治上海模式 郧文聚,杨晓艳 ,程锋 ( 国土资源部土地整治中心,北京 1 0 0 0 3 5 ) 摘 要 :上海市土地整治通过建设设施良田和设施菜田 、村庄改造、建立涉地信息综合监管服务平台等,实现了 合理配置和利用农用地资源、大幅提高土地资源利用效率、多渠道增加农民收入等社会综合实效 ,在助推工业 化、城市化、农业现代化三化同步健康发展方面发挥了很重要的作用 ,形成了具有大都市特色的农村土地整治模 式。对上海市土地整治取得的成绩进行了归纳总结 ,针对基本农田高标准建设、差别
2、化农村土地整治、占补平衡 制度落实、农村特殊用地管理、绿色基础设施建设等方面的问题,提出了相应的对策与建议。 关键词 :国土资源管理 ;农村土地整治;现代都市农业;农村经济;上海模式 中图分类 号 :F 3 0 1 文章标 识码 :A 文章 编号 :2 0 9 5 - 1 3 2 9 ( 2 0 1 2 ) 0 3 - 0 0 2 1 - 0 5 长江三角洲地区是举世公认的与纽约、东京、芝加 哥 、伦敦、巴黎等齐名的六大城市群之一。上海是 “ 长 三角”区域发展的领头雁与核心城市。在迈向国际化大 都市的过程中,上海坚持 “ 两个不动摇”,即城乡统筹 发展的战略方针不动摇、农业的基础地位不动摇,
3、在探 索 特大都 市型 现代农业 的发展道 路 ,在快速 推进工 业 化、城市化的进程中,同步推进农业现代化方面迈出了 坚实 的步伐。 重点 调研 的浦 东新 区位 于上 海市 东部 ,东 临 东海 、南濒杭州湾 ,面积 1 2 1 0 k m ,其 中基本农 田 3 3 0 km2 ,行政村3 7 4 个、农村常住人口1 8 3 万、农业户籍 人 口3 0 万 。近几年 ,浦东新区在参 与加快建设上海现代 化国际大都市,加速推进工业化、城市化的同时,大力 推进都市现代农业建设,着力实施 “ 村庄改造”、 “ 农 民收入倍增”两个计戈 0 ,取得 良好效果 。2 0 0 9 年 以来 , 累计
4、完成了1 6 5 个村、近1 O 万户的村庄改造。2 0 1 1 年, 浦东新 区农业总产值7 4 亿元 ,农村居 民年可支配收入 1 5 9 万元,同比增长1 4 1 。浦东新区的创新实践,是农村土 地整治助推都市区 “ 三化”同步健康发展的有力证明。 1 以发展 “ 都市型现代农业”为导向,建设 “ 设施粮田”和 “ 设施菜田” 一 收稿日期:2012-06-20 修订日期:2012-06-28 作者简介:郧文聚(1963一),男,博士,研究员,国 土资源部土地整治中心副主任 电子邮箱:ytmwenjuvipsinacorn 联系电话:010-66560768 以提高设施粮 田、设施菜田比
5、重为 目标 ,加强农 田基础设施建设 ,是上海发展都市型现代农业的基础。 这里需要做一个解释,上海的 “ 设施”粮田和菜田,不 是指设施农业条件的粮、菜生产大棚、玻璃温室 ,而 是 田 、水 、路 、林 、 电等基 础设施 配套齐全 的大 田。 目前 ,上海累计建成1 3 0 万亩( 约8 6 6 7 k m ) 设施粮田和 2 1 8 万亩( 约1 4 5 3 k l I 1 2 ) 设施菜田,建成有区域特色的食用 菌、花卉、果林等农产品基地7 4 个。在这些区域,基本 实现了灌排通畅、安全高效的农田水利化、农作物生产 全程机械化、农业经营全域信息化。2 0 1 1 年,上海农用 地承包权流
6、转率达g 1 5 9 3 ,为大力推进多种形式的规 模化经营、品牌化生产创造了良好条件。 在浦东新区,正在建设5 个现代农业示范基地。一 是东滩5 万亩( 约3 3 3 k m ) 高效生态现代农业示范基地, 二是孙桥种源农业示范基地 ,三是浦东农耕文化旅游 体验示范基地 ,四是曹路设施菜田绿叶菜生产调控循 环农业示范基地,五是祝桥名特优农产品精致农业示 范基地。拥有国家驰名商标1 个,国家地理标志保护产 品1 个,市著名商标7 个 ,市级名牌产品1 2 个,无公害农 产 品1 2 2 8 个 ,绿色食品2 1 个 ,有机食品3 2 3 个 ,开发 出 “ 8 4 2 4 ”西瓜、大团水蜜桃、
7、红刚青扁豆等知名浦东产 农产品, “ 浦东白猪”、 “ 浦东三黄鸡”被列为国家地 方品种保护名录。通过土地承包权流转补贴、农产品品 牌建设补贴等措施,引导土地集中和建设,发展多种形 式规模经营,为提升现代农业科技和装备水平创造了条 件 ;瞄准 国际现代农 业先进 水平 ,努力实现 “ 五个领 先”,即生产设施装备领先、单位面积产能领先、社会 化服务领先、生产科技集成领先、产加销一体化领先, 加快了农业产业化、标准化、组织化、品牌化进程,初 2 0 1 2 年第3 3 卷第3 期 l 2 1 蠢 上 海 国土 资 源 S h a n g h a i L a n dR e s o u r c e
8、s 步实现了改造传统农业,发展有特色都市型现代农业的 增长方式转变,主要农作物良种覆盖率达到1 0 0 、粮 食生产全程机械化率达到9 0 。 “ 十二五”期间,浦东新区将对3 3 0 k m2 基本农田保 护区进行提升改造,全面完成发展都市型现代农业的良 田建设工程。 上海 以现代农业为导向的农 田基础设施建设始于 1 9 8 6 年 ,第一轮 “ 良田工程”是以 “ 标准粮田”的名 义推进的。1 9 9 4 年,提出了 “ 三高粮田”的概念,进行 了第二轮 “ 良田工程”建设 。2 0 0 4 年 ,提 出了 “ 设施粮 田”建设,2 0 1 0 年又改称为高水平 “ 设施粮田”建设。 上
9、海认为, “ 设施粮田”是第三轮 “ 良田工程”建设 , 基本要求是参照发达国家标准,依据 自身发展特点,着 眼都市高效生态农业需要,有利于新技术推广和先进机 械作业,有利于推进社会化服务。 “ 设施粮田”的建设,显著提高了土地、水电、劳 力等要素的使用效率,有效耕地面积增加了5 1 ,灌溉 水利用系数提高到了0 7 1 ,劳动用工量减少5 0 ,2 0 1 1 年的水稻单产达到了5 5 5 2 k g 。上海 “ 设施菜田”的建设 标准高,亩均投资达到了1 4 万元,投资范围包括灌排系 统、耕作和运输机械、预冷设施、设施大棚等。 上海市正在执行的 “ 设施粮田”政策是2 0 1 0 年 发布
10、的 ,即 “ 上海市高水平粮 田设施建设的实施意 见”。其中对所建设的设施做出了定量化规定 :集 中 连片规模千亩以上,灌溉保证率9 0 以上 ,除涝标准达 到2 0 年一遇 ,防洪标准达到5 0 年一遇 ,田块最小规格 2 0 m X 8 0 m,田间道路分干支两级,干道宽度3 5 4 m、 支道宽度2 2 5 m。 2 以建设 “ 江南水乡、田园风光”为意象 大力推进基本农田保护区内村庄改造 上海市认为,深化农村改革,大力推进体制机制创 新,是推进都市型现代农业发展的制度保障,有两个重 点,一是完善土地承包关系、促进土地规范流转、发展 适度规模经营 ;二是统筹城乡发展规划布局,协调好经 济
11、社 会发展规 划与城 市发展 、产业发展 、土地 利用 、 主体功能等规划的关系,逐步引导形成合理的城镇建 设、产业集聚、农地保护、村落分布、生态涵养等空 间格局。 浦东新区提出,在2 0 0 9 年以来累计完成1 6 5 个村、 近1 0 万户村庄改造的成功经验基础上,对3 3 0 k m 2 基本农 田保护 区范 围 内,2 3 0 个行政村 、约2 0 多万户 的村庄进 行全面改造。村庄改造的任务包括村内道路硬化、危桥 2 2 l 2 0 1 2 年第3 3 卷第3 期 改造、河道整治、生活污水处理、农宅外立面整修、宅 前屋后环境整治、村庄绿化、公共服务设施建设等8 项 内容。村庄改造的
12、基本要求是与农业产业化发展 、农 田基础设施建设相结合 ,促进都市型现代农业发展、 提升农业生产设施装备水平 ,改善农业生产和农村 生活环境。村庄改造的目标是水清、岸洁、宅净、路 平 、桥安 。 奉贤区庄行镇万亩粮田高产创建示范方是 “ 设施 粮田”建设、 “ 村庄改造”、 “ 休闲农业”、 “ 高产创 建”、 “ 规模经营”等现代理念相融合共发展的典型 。 该镇使用国土资源政策,实施基本农田整治、城乡建设 用地增减挂钩项 目,推进了 “ 设施粮田”建设和 “ 村庄 改造”,保障了油菜、水稻、小麦种植面积和先进技术 应用,为 “ 高产创建”搭建了物质基础平台;农民住进 了设施配套的新型农民社区
13、,分享了都市化发展带来 的多种便利和服务。2 0 1 1 年,该镇水稻种植面积3 1 5 7 8 亩,万亩 “ 高产创建”示范方平均亩产7 1 2 k g ;小麦 种植面积2 0 8 2 1 亩,万亩 “ 高产创建”示范方平均亩产 5 1 l k g 。该镇的 “ 油菜花节”已经连续举办6 届,每年吸 引几十万人踏青赏花。 上海的 “ 村庄改造”是对规划确定的需要保留的 中心村、农村居 民点 ,一般不少于5 0 户 ,并具有一定 的产业、自然和人文特色,能够与相关工作相结合。 2 0 0 7 年开始试点,当年完成近7 0 0 0 农户的再造。2 0 0 9 年 ,村庄改造列入市政府办实事项目、
14、重点工作、环 保三年行动计划。截止目前 ,已经在4 0 0 多个行政村实 施 ,市级财政投人奖补资金6 亿多元 ,对农户的奖补标 准是每户2 万元。 3 以凸显 “ 生态功能 服务功能”为支撑 , 合理配置和利用农用地资源 上海根据特大型现代化国际大都市的发展要求 , 努力实现农村土地利用与城市发展的相互融合,顺应 城市发展进程 ,推动都市型农业从单一功 能向多功 能转变 ,不断促进农村土地利用更好地服务于都市 农产品供应需要 、都市生态涵养需要 、都市休闲观 光 需要 。 首先是合理安排确保基本食品的应急保障生产用 地,满足都市农产品供应需要。上海拥有2 3 0 0 多万常住 人 口,日均消
15、费粮食1 6 万吨,蔬菜1 5 万吨,猪 肉2 3 0 0 吨,适度粮食 自给能力、鲜活农产品应急保障能力是一 个关乎民生的基本任务。在土地利用安排上,上海稳定 实现了两个调控 目标,一是保障1 0 亿k g 粮食生产任务, 实现2 0 的粮食 自给率 ;二是稳定和扩大蔬菜种植面 积 ,保障蔬菜 ,特 别是绿 叶菜 的生产和供应 ,实现5 0 的蔬菜 自给率 ,9 0 的绿叶菜 自给率。 其次是合理配置和建设绿色基础设施用地,满足 都市生态涵养需要。上海6 3 0 0 多k m 的土地面积中,建 设用地占全市陆域面积 ( 扣除崇明三岛)接近5 0 ,市 区范围还将进一步扩展。农村土地,尤其是农
16、用地在城 市生态保护与建设中的地位越来越突出,在保护 自然生 态、涵养水源、调节微气候的作用越来越明显。上海提 出,保护上海的3 0 0 多万亩耕地 ,就是管护上海的 “ 绿 肺 ”;保护上海的1 6 0 多万亩水 田,就是管护上海 的 “ 湿地 ”。 第三是适度发展和培育休闲观光农业 ,满足城市 居 民回归 自然、亲近 自然的需要。上海充分利用郊区 特有的江南田园风光,开发集生态、观光、休闲为主 体的农业旅游节庆,如桃花节、菜花节 、草莓节、荷 花节等,实现 “ 季季有活动、月月有节庆、天天有游 客”。上海连续举办了五届的菜花节,累积接待游客 2 0 0 多万人。上海认为,这些油菜的产量对上
17、海食用油 市场 的供应 几乎可 忽略不 计 ,但 其承载 的休 闲服务功 能却不容忽视 。2 0 1 1 年 ,上海建成具有万人以上接待 能力的农业旅游点9 0 个,年接待游客1 6 4 0 万人次,实 现旅游总收入 1 0 9 亿元 。上海城乡融合发展 ,处处呈现 出一派 “ 农家是老家、田园是乐园”的欣欣 向荣、和 谐融洽的新气象。 4 以强化 “ 科技装备、新型组织”为支点, 大幅提高土地资源利用效率、多渠道增加农民 收入 现代农业的基本特征是 “ 良田良种良法”相结合。 良田是现代农业的物质基础,良种是现代农业的核心要 素,良法是现代农业的生产手段,是农艺和农机的深度 融合。换句话说,
18、现代农业的基本要求是现代生产要素 和组织管理方式在农业生产全过程中发挥主导作用。上 海发展都市型现代农业的着力点无疑也在于此。 如前文所说,上海大力推进 “ 设施粮田”、 “ 设 施菜田”建设,为都市型现代农业发展夯实了 “ 良田” 物质基础。正是在这个良好的物质基础上,上海的都市 型现代农业得到了快速发展 ,充分发挥出了现代农业科 技、现代农业生产技术和装备、现代农业组织管理方式 的威力,大幅度提高了农用地资源利用效率,多渠道开 辟 了农 民增收的渠道 。 上海农业科技创新注重 “ 两个高端、一个特色”。 S h a n g h a i L a n dR e s o u r c e s上海国
19、土资源鞭 “ 两个高端”,一个是指高端种业,是以生物技术为支 撑,现代育种与常规育种相结合 ,开发优质水稻、节水 稻、双低杂交油菜等新品种;另一个是瞄准国际一流, 开发国内领先、有较大影响力和辐射力的新技术。上海 浦东孙桥现代农业园区依托从荷兰引进的3 h l l 1 2 智能温室 技术,不断消化、吸收、改进、完善、定型,形成了独 具特色的现代温室产业 ,在全 国推广 1 0 0 0 多h m ,并 出 口日本、印度和塞舌尔等国家1 5 万m 。孙桥还 向全国 1 0 多个省市推广蔬菜、花卉良种6 O 多万k g 、种苗几千万 株,建立 良种繁育基地、蔬菜特约生产基地3 万多亩。 “ 一 个特
20、色”是指面向上海 自身市场需求的现代农业技 术体系研发和建设。上海市绿叶菜产业技术体系建设就 是一个成功范例。根据上海市绿叶菜自给9 0 的目标, 上海农科 院牵头 ,组织整合科研力量和基地 ,建立 了由 创新团队负责研发、综合试验站承担试验示范、技术示 范点进行成果示范转化 的技术支撑体系 ,攻克了设施大 棚夏季和冬季生产技术,绿叶菜现有品种提升、进口品 种替代、新品种研发及 良种繁育技术,绿叶菜周年茬口 模式及配套栽培技术 ,现代化育苗、精准生产和工厂化 生产技术 ,绿叶菜生产土肥管理、循环利用技术 ,采 后处理技术等,实现了设施与品种 、农机与农艺、高 效与生态的结合 ,高效组织了绿叶菜
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