美国银行关联交易监管演变考及借鉴.pdf
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1、第2 1 卷第6 期 2 0 0 6 年11 月 广东金融学院学报 J O U R N A LO FG U A N G D O N GU N I V E R S Yo FF I N A N C E V 0 1 2 1 。N o 6 N o v2 0 0 6 美国银行关联交易监管演变考及借鉴 余保福 ( 西南财经大学中国金融研究中心,四川成都6 1 0 0 7 4 ) 摘要:美国对银行业对外关联关系监管经历从“状态限制”到“行为限制”的发展过程,其理 论基础是基于对银行独立市场判断能力的维护。我国应借鉴美国经验,加强对银行业关联交易 的立法和外部监管,强化商业银行的内部控制;在监管中要兼顾效率和
2、公平,加大对非公允关联 交易的处罚力度,并赋予监管者一定的自由裁量权;不断修改、完善监管制度。 关键词:银行业关联交易;历史演变;联邦储备法 中图分类号:F 8 3 0 2F 8 3 3 9文献标识码:A文章编号:1 0 0 8 5 7 4 2 ( 2 0 0 6 ) 0 6 0 0 4 3 0 8 对银行业关联交易进行监管事关国家的金融 安全。国际金融发展实践已经表明,过度关联交易 是导致银行业金融机构倒闭乃至发生金融危机的 一个重要原因J 。美国是世界上对银行业和其他 行业关联限制较严的国家之一,对银行关联交易监 管有其独到之处,并积累了长期的监管实践经验。 借鉴美国银行业关联交易立法和监
3、管经验,无疑对 加强我国银行业关联交易监管具有理论和现实意 义。 一、美国商业银行关联交易监管法规沿革 1 9 3 3 年的格拉斯斯蒂格尔法( G l a s s S t e a g a l lA c t ) 和修改后的联邦储备法。美国立法 对银行和其它行业关联限制始于对2 0 世纪3 0 年 代经济危机的反思。1 9 2 9 年发生的股市大崩溃,以 及1 9 3 2 年、1 9 3 3 年的银行大危机,使得美国有近万 家银行倒闭。经济危机沉重打击了美国经济,使政 府的金融监管思想发生了根本性转变,从主张自由 竞争和政府不干预转向限制银行业的经营范围,以 保障金融体系的安全和稳健性。在这种背景
4、下,对 收稿日期;2 0 0 6 0 9 1 2 作者简介:余保福( 1 9 r 7 3 一) ,男,河南确山人,西南财经大 学中国金融研究中心博士生。 美国银行业发展影响深远的格拉斯斯蒂格尔 法紧急出台。该法案在银行业和证券业之间设置 了一道“防火墙”,禁止商业银行从事投资银行业 务,切断了商业银行和投资银行之间的关联关系。 同时,修正了1 9 1 3 年的联邦储备法( t h eF e d e r a l R e s e r v eA c t ) ,修正后的联邦储备法中2 3 A 款( 以 下简称2 3 A ) 对商业银行关联交易( C O V e I 矧t r a n s a c t i
5、 o n s ) 进行了明确的界定和限制。 2 3 A 款的主要内容包括:( 1 ) 联邦储备银行与 单个关联方之间的交易额不得超过银行资本的 1 0 ;( 2 ) 联邦储备银行与其所有关联方之间的关 联交易总额不得超过银行资本的2 0 ;( 3 ) 不允许 银行购买关联方的低质量资产;( 4 ) 联邦储备银 行所从事的关联交易不得损害银行的安全与稳健; ( 5 ) 在为关联方提供贷款、担保、承兑、信用证等信 用支持时,必须要求关联方提供相应的抵押或担 保,而且抵押或担保的价值必须足额。 2 3 A 同时对联邦储备银行的关联方以及关联 交易的类型做出了相应的界定。但是,在1 9 3 3 年 的
6、2 3 A 条款中,上述规定只适用于联邦储备体系的 包括被监管机构定为次级、可疑和损失类资产;本息逾期 3 0 天以上未支付的资产;由于债务人财务恶化而被做展期等处理 的资产。 万方数据 广东金融学院学报2 0 0 6 年第2 1 卷 成员银行,银行控股公司( b a n kh o l d i n gc o m p a n y , B H C ) 的关联交易并不受2 3 A 条款的限制。 1 9 5 6 年的银行控股公司法案( T h eB a n k H o l d i n gC o m p a n yA c t ) 。1 9 5 3 年,美国达拉斯的一家 公司通过购买获得了芝加哥两家小银行
7、略微超过 5 0 的股份,从而成为这两家银行的控股母公司, 然后将母公司大量可疑资产以账面价值出售给两 家银行,实际上这些资产的市场价值不到账面价值 的2 0 。该公司通过内部的关联交易将母公司的 亏损直接转嫁给了控股银行,导致这两家银行在几 周之后就被关闭,所造成的损失大部分由存款保险 机构来承担。此案例的发生,使美国监管当局开始 重视银行控股公司内部银行和非银行成员之间的 关联交易问题,将银行控股公司纳入联邦储备体系 的监管范围。1 9 5 6 年通过了银行控股公司法案, 明确地将“防火墙”制度引入到非联邦储备体系成 员银行和银行控股公司内部成员之问,并且实施了 比2 3 A 条款更为严格
8、的监管,完全禁止银行向控股 母公司或者其他关联方提供贷款、投资或者购买他 们的资产,而不再仅仅是比例限制。 1 9 6 6 年对银行控股公司法案和联邦储备 法) ) 2 3 A 条款的修正。严格的“防火墙”制度究竟是 利大于弊还是弊大于利,一直在被广泛讨论,许多 银行家、立法人员不断对“防火墙”制度提出质疑, 联邦储备委员会也一直未能对该项制度设计( 尤其 是2 3 A 条款和银行控股公司法案中对关联交易的 限制或禁止的相关规则) 给出充分的立法依据。相 关的法案和规则随着争论的深入和金融业的发展, 不断进行着调整和完善。1 9 6 6 年,联邦储备委员会 对银行控股公司法案进行了修正,废除了
9、禁止关联 交易的相关规定,同时对联邦储备法的2 3 A 条款 做出修改,将银行与其控股母公司以及母公司控制 的其它非银行附属机构之间的关联交易纳入该条 款的适用范围。从而在一定程度上放宽了对银行 控股公司关联交易的监管。 1 9 7 8 年的O 条例( R e g u l a t i o n0 ) 。无论1 9 3 3 年 的联邦储备法) ) 2 3 A 条款还是1 9 6 6 年经过修正之 后的该条款,对银行关联交易的监管主要集中于银 行控股公司,而忽略了银行内部人这一关联群体。 于是,在1 9 7 8 年,专门针对银行与“内部人”( i n s i d e r s ) 之间关联交易情况的规
10、则0 条例产生。按 照该条例的规定:银行及其控股母公司的高层管理 人员、董事会成员、主要股东,以及由这些人员控制 的公司或企业都应该视为银行的关联方。 银行向上述关联方提供信用支持时,交易条件 ( 包括利率、担保与抵押等) 以及交易程序不得优于 银行与非关联方之间的交易。除此之外,银行提供 给上述单个关联方的信用总额不得超过2 5 0 0 0 美 元或者银行资本的5 ( 如果有足额的抵押或担 保,该比例可以放宽到1 0 ) ,否则必须事前得到 银行董事会绝大多数成员的同意,而且,有关内部 人在决议时必须回避。银行对所有内部人( 包括内 部人控制的公司) 提供的信用支持总额不得超过银 行的自有资
11、本。 但是,该条例又规定,以下几种情形不受上述 比例和金额限制:( 1 ) 为银行内部人提供的房屋按 揭贷款;( 2 ) 为银行内部人提供的子女教育贷款; ( 3 ) 由政府债券、银行存款足额担保或者由政府部 门作出担保和保证的贷款。 0 条例还要求银行定期向董事会提交银行内 部人资料,以及所有与内部人交易的记录。银行内 部人也要向董事会提交其持有的银行股份情况,以 及这些股份是否已经被抵押。 1 9 8 2 年5 月高恩圣杰曼存款机构法( G a i n S tG e r m a i nD e p o s i t o r yI n s t i t u t i o nA c t ) 。该法对联
12、 邦储备法第2 3 条款进行了大规模的修订:( 1 ) 将 限制的关联交易扩大到:购买关联公司的资产 ( 1 9 3 3 年只是限制银行通过回购协议购买关联公司 资产) ;银行向关联公司提供保证、承兑或签发保证 函、信用证;( 2 ) 绝对禁止银行从关联机构购买不良 资产;( 3 ) 银行对外的关联交易必须符合安全和稳 健的要求;( 4 ) 针对2 0 世纪7 0 年代与银行关联的 房地产投资机构( R E I T s ) 投机失败连累银行的情 况,将第2 3 条A 款使用的范围扩展到“不动产投资 机构以及其他由银行或银行关联机构对其经营有 控制权或者建议权的公司”;( 5 ) 扩大了关联机构
13、向 银行借款可提供的担保物种类,并将国家信用担保 与贷款的法定比率降为1 0 0 。 1 9 8 7 年的联邦储备法) ) 2 3 B 条款。随着美国 金融业的发展,一方面银行提供的金融产品和金融 服务不断得到创新,另一方面信托投资公司、抵押 贷款机构等金融机构与商业银行之间的关系越来 万方数据 第6 期 余保福美国银行关联交易监管演变考借鉴及启示 4 5 越密切,相互影响越来越大。需要对商业银行关联 交易的监管规则做出新的调整、补充和完善。1 9 8 7 年,在联邦储备法) ) 2 3 A 条款的基础上,出台了2 3 B 条款。在2 3 B 条款中,特别强调商业银行所从事的 一切关联交易必须
14、按照“公平合理”( a r n l s l e n g t h t e r m s ) 的条件进行。所谓公平合理,是指银行与关 联方之间交易的条件不得优于银行与非关联方之 间的交易条件。此外,该条款对关联方和关联交易 的范围进行了调整。首先,在2 3 A 条款中,银行向 关联方购买资产属于被限制之列,但是反过来银行 将资产卖给关联方的情况则没有提及。按照2 3 B 的规定,银行出售证券或资产给关联方以及与关联 方签订回购协议同样必须遵循“公平合理”的原则。 其次,银行关联方以代理人或经纪人身份为银行提 供服务收取报酬的行为也属于关联交易。第三,银 行与非关联方进行交易,若该次交易有银行关联方
15、介入,或者银行关联方与交易对象存在利益关系, 则该交易也必须遵循“公平合理”的原则。第四,限 制银行通过第三方对关联方提供资金支持。第五, 除非被特别允许,禁止银行及其分支机构作为受托 人购买关联方发行的任何证券和资产。第六,禁止 银行在承销期内购买或受托购买关联方负责承销 的证券。第七,禁止银行及其分支机构以任何方式 明示或暗示为关联方的债务做出担保承诺。 可以看出,2 3 A 条款和2 3 B 条款对银行关联交 易的限制实际上是“量”和“质”的限制相结合,A 款 对关联交易总额和每个关联子公司交易额进行 “量”的限制,B 款则要求关联交易在“质”上必须与 非关联机构之间进行的交易条件一致。
16、 1 9 9 9 年的金融服务现代化法案( F i n a n c i a l S e r v i c e sM o d e r n i z a t i o nA c t ) o 美国国会于1 9 9 9 年1 1 月通过了金融服务现代化法案,解除了金融混业 经营的禁令,废除了格拉斯斯蒂格尔法所规 定的银行业和证券业分离的“防火墙”,银行可以成 立金融控股公司,控制或拥有银行、证券、保险机 构,从事具有金融性质的任何业务,但是各子公司 在法律和经营上是相对独立的法人。同时该法案 在一定程度上继承和保留了有关的防范恶意关联 交易的做法,并要求在金融控股公司内部建立风险 “防火墙”。金融服务现代法
17、案的“防火墙”制度 安排包括:( 1 ) 美联储可以随时要求控股公司及其 分支机构向其提供财务状况报告、财务和运营风险 的监督和控制程度以及分支机构之问的任何交易 记录;( 2 ) 对经营存款业务子公司与投资银行业务 子公司在员工和具体操作上要求严格分离,并且未 经客户同意,不得交换客户的秘密信息;( 3 ) 控股公 司直接或间接持有任何一家公司的股份,其所有经 营存款业务的分支机构必须具备良好的资本充足 率、健全的管理以及满足客户信贷需求的良好记 录。 2 0 0 3 年的w 条例( R e g u l a t i o nW ) 。该条例充分 肯定了2 3 A 和2 3 B 两个条款积极作用
18、,进一步确立 了它们的有效性,并对相关条款和术语作出了规范 的重新解释,对银行如何按照这两个条款运作给出 了建议。除此之外,针对已经变化的市场环境和金 融业情况,作出了相应的修改、补充和完善:( 1 ) 关 于衍生金融交易:如何看待银行与关联方之间通过 衍生金融工具进行的交易,在w 条例中得到体现。 w 条例要求各银行制定相应的政策和制度来管理 因为衍生金融关联交易而增加的风险曝露,并保证 这些交易按照“公平合理”的条件完成。至于是否 将这些交易视同为银行对关联方的贷款或者银行 从关联方购买资产,联邦储备委员会声称将在进一 步广泛征求各方意见的基础上再来确定。( 2 ) 关于 隔夜拆借:银行与
19、其关联方之间的隔夜拆借必须按 照公平的市场条件进行。但是如果没有理由怀疑 关联方的还款能力,不需要受到2 3 A 条款所确定的 比例限制和担保要求的约束。( 3 ) 关于信用卡:在 2 3 A 条款中,持卡人用信用卡购买发卡行的关联方 产品或服务,应该被视为一笔银行的关联交易。w 条例废除了该项规定。( 4 ) 关于共同基金:银行为 非关联方提供贷款,如果该笔贷款由银行附属共同 基金公司发行的证券作了担保,w 条例不再将其视 为关联贷款。( 5 ) 关于外资银行:w 条例将外资银 行在美国的分支机构与该行的关联方之间的交易 纳入了监管范围,要求其遵循w 条例相关规定。 ( 6 ) 关于银行并购
20、:w 条例规定2 3 A 条款的相关规 定适用于银行与关联方的并购活动。如果银行控 股母公司将其拥有的某实体的股份转让给银行,那 么该实体所有债务( 不仅仅是对银行的负债) 都应 计入银行关联交易总额中。( 7 ) 关于有关联方介入 的银行对第三方的贷款:在2 3 A 条款中,如果银行 万方数据 广东金融学院学报2 0 0 6 年第2 1 卷 对第三方( 非关联方) 提供贷款支持,其中有银行的 关联方利益介入,那么该笔贷款应视为关联贷款。 w 条例对此有所放宽,只要借款人不是将该笔贷款 用于购买银行关联方的证券或其它资产,以及介入 的关联方没有占有该笔贷款( 无论是全部还是部分 占有) ,那么
21、这笔贷款可以不受2 3 A 条款的约束。 二、美国对商业银行关联交易进行监管的实施 联邦储备法第2 3 条的执行程序。美国监管 机构会定期对商业银行以及银行控股公司进行检 查。在现场检查前,监管者要求银行提供相应文 件,了解被监管者对第2 3 条规定的落实情况,这些 文件包括例行的检查报告和美联储专门针对第2 3 条规定制定的F R Y 一8 号报告。在现场检查时,监 管者会要求银行提供最近一次现场检查以来所有 关联交易的清单,与银行的管理层进行个别问话, 填制相应的调查问卷,检查银行的相关账户。随 后,监管者将银行提供的关联交易清单和问卷调 查、F R Y 一8 报告以及其他渠道( 比如证券
22、市场) 得 到的信息进行综合分析整理,查清每笔关联交易的 项目、数量、评估纪录以及进行交易时的情况和环 境。 在检查之中,主要关注以下几个方面:( 1 ) 关联 交易金额有没有超过2 3 A 所确定的比例限制;( 2 ) 有关抵押和担保情况是否符合2 3 A 的规定;( 3 ) 有 没有发生购买关联方低质量资产的交易情况;( 4 ) 所有关联交易是否都按照公平合理原则进行,有没 有损害到银行的安全与稳健。 对违反联邦储备法第2 3 条行为的处罚。如 果在检查中发现了违规的关联交易,监管当局将根 据违规的严重性而对其区别处理。( 1 ) 停止和恢复 命令( C e a s e a n d D e
23、 s i s tO r d e r s ) 。美联储可以对 违反银行安全和稳健经营规定进行关联交易的银 行发出指令,要求银行在规定期限内采取有说服力 的行动改正错误。“有说服力的行动”包括:第一恢 复银行的正常资金和经营状态;第二如果关联机构 从交易中不正当地获取了利益,应当对银行的损失 进行赔偿;第三对银行的扩张予以限制;第四解除 尚未履行的关联交易合同;第五重新任命合格的官 员;第六其他联储理事会认为对恢复银行正常经营 有利的行为。( 2 ) 强制相关责任人员去职( R e m o v a l o fA u t h o r i t y ) 。美联储只要证明银行的董事、官员或 雇员在关联交易
24、中违反了诚信义务,从事了损害银 行安全和稳健的行为,并且最终导致了以下后果之 一:银行资产的损失、储户利益的损失或该银行的 董事、官员、雇员从关联交易中获取了较大的不正 当利益,联储理事会可以强制命令以上对违法关联 交易负有责任的人员去职,甚至裁定对其处以银行 业终生禁人的处罚。( 3 ) 罚款( M o n e yP e n a l t y ) 。对 于过失引起的损害银行安全和稳健的关联交易行 为,美联储可以对银行和违反诚信义务的官员处以 最高每天25 万美元的罚款。如果具有以下情形 之一,美联储可以对银行和违反诚信义务的官员处 以最高每天1 0 0 万美元的罚款:第一蓄意进行损害 银行安全
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