行政伦理与公务员职业道德.doc
《行政伦理与公务员职业道德.doc》由会员分享,可在线阅读,更多相关《行政伦理与公务员职业道德.doc(27页珍藏版)》请在三一文库上搜索。
1、杭州精英在线系列课件 http:/行政伦理与公务员职业道德程倩 教授南京理工大学人文学院公共管理系各位下午好!今天我们要给大家讲的行政伦理与职业道德。在开始这一讲之前,我们先给大家设定一个难题,假设有一辆轨电车失去控制,即将撞上前面的5个人,这时可以通过搬动道岔来避免5个人的牺牲,但是另外一条道上却有1个人,这时候需要你作出选择,那么,你是否会通过牺牲这一个人的生命来去拯救另外五个人的性命?大部分人的回答是是,这也是伦理学试验中的一个非常有名的难题,叫做有轨电车难题。今天我们要给大家讲的内容,行政伦理与职业道德,实际上恰恰可以从这样有轨电车的难题里面引发出我们这样的一个话题,因为我们每一个公务
2、员时时刻刻面对的都是一个价值的权威性过程。在这个过程里面,行政价值的选择并非轻而易举的事情,在行政组织的内部,我们看到充满了不同力量,不同利益之间的竞争,充满了变动的一种关系,而不稳定的经济状况和媒体的渲染以及公众的多元的需求,都使得公务员面对着不同的难题,面对着不同的选择。另外一个方面,在行政组织的内部,充满了公务员对自己权利义务这样一种关心充分了性质组织间的冲突以及在官僚以及形式主义这样下的这样一种无力感,所以对公务员来说,国外学者有一个非常形象的比喻叫“行政沼泽”。理论上,每一个人、每一个公务员他都会在他的这样一种行政行为过程中,处于一种“行政沼泽”的感觉,但是在现实中,当我们去接触到很
3、多的公务员的时候我们会看到,一方面很多公务员可能并没有明显地感受,因为他们很忙,他们要忙于应付繁杂事务性的工作,根本无暇顾及反思自己工作中的这样一种价值的问题。另外一个方面,我们看到在整个社会,公共权利被滥用的事情屡屡见于报端,这时候民谣最能体现民心,他们毫不客气地说“干部干部,前赴后继”,这个时候我们可以去反思,中国的行政伦理的状况到底是一种什么样的状况?改革开放三十年以后,经济的巨大成绩是否改善了我们公务员队伍里面的行政伦理的这样一种基本的状况,提升了公务员道德的水平,非常不幸,回答是否定的。所以在这个层面上,我们需要大力地来倡导公务员的伦理培养和教育,需要在公务员的群体里面,在法律权力之
4、外倡导一种伦理的精神,需要在这样一个过程中对公务员进行系统的这样伦理的培训,这样一种培训也成为公共行政学的一个非常重要的任务。一、行政伦理的性质和范围在了解了当前的行政伦理的基本现状以及行政伦理培训的必要性之后,我们开始进入到我们的第一个大问题,行政伦理的性质和范围。行政伦理,在英文里面我们把它直译为public administration ethics,在这个词里面,它实际上在台湾他们也被称作“公务伦理”或者叫做“服务伦理”,而在中国传统社会里面它被称为“官箴”。什么是“官箴”。在宋代的时候有一位学者叫做吕本中,他曾经专门地写过一本书,这本书里面就告诫一个官员如何当好官,在他的这本书里面他
5、提到:“当官之法,唯有三事,曰清、曰慎、曰勤。知此三者,可以保禄位,可以远耻辱,可以得上之知,可以得下之援。”什么意思呢?当官的法则不过三点,清廉、谨慎、勤勉,知道这三个要素就知道怎么去驰骋历史,这是中国古代的“官箴”。而今天我们进行的这样一种行政伦理的教育或者是这样公务员职业道德的培训,当然,不同于中国农业社会的那种仅仅从个体角度出发,仅仅强调对君王权威的忠诚和个体的内生,也就是说,我们今天的行政伦理这样的一种性质和它的范围是不与古代农业社会是不同的,它的性质、它的构成范围也是不一样的。(一)行政伦理问题的由来我们首先就要搞清楚的一个问题就是行政伦理问题的由来。行政伦理它不是一个历史概念。也
6、就是说,在传统的农业社会里面,在家天下的情况里面,是不存在行政伦理概念的,行政伦理是个当代的概念。在传统农业社会里面,特别是以中国古代为典型代表的传统农业社会,不存在现代意义上的政府,这个时候我们看到有的是什么?关心江山兴事的家族统治的那种家天下。有一本小说相信大家都听过或者看过,叫做明朝那些事,在历史上曾经是朱家天下的故都,但是朱家的天下以及王公权贵以及王公权贵周围的人物他们的命运,朱家天下的官场的政治、战争和帝王兴术,它的政治经济的制度、它的人伦道德的演义等等,在明朝那些事这部小说里面体现得淋漓尽致,但是我们在那里看不到道德,看不到行政伦理。近代以后,除去古代这样一个中国传统这样一个农业社
7、会,进入到近代以后,在世界范围内由于市场化、城市化而率先实现了社会转型的这些国家开启了民族国家的历史,一段历史,在这段历史的开启之后我们说才出现了真正意义上的政府,就是现代意义上的政府,现代意义政府的建立开始了不是通过某个家族的这样权力,而是通过公共权利来管理公共事务的公共行政,公共行政由此诞生了,但是,在公共行政诞生的初期或者说在西方的语境里面我们也看不到行政伦理,为什么?因为那个时候在西方的公共行政里面它一直强调的一个基本原则是政治和行政的二分。也就是说,行政是什么?行政是科学化、合理化、技术化的这样一种价值中立的活动,这个时候的行政伦理如同农业社会一样,它只是在个体的层面上去强调一种工具
8、意义上对权力的服从、对力的忠诚,当然在西方社会近代社会产生以后,它是对法律、法令这样的一种服从,它是以法令法律为代表的国家意志的一种遵守,这个时候,个体的意义上不存在道德问题,因为在公事公办的过程里面看不到个人的情感,看不到个人的道德的选择。但是随着时间的推进,西方国家的这样一种政治和行政的二分进入到二十世纪六十年代、七十年代以后开始发生了变化,在这个过程里面,西方工业化发展过程中积累了很多的问题,给各个国家的政府都带来了非常严俊的挑战。比如说二十世纪六十年代的美国,当时的美国越战的问题、种族的问题、贫富分化的问题等等,诸多社会问题开始突显,这个时候,人们开始反思,反思传统的公共行政的政治、行
9、政的二分,开始反思传统行政学片面的经济效率观,开始反思行政主体政府它到底应该干什么,政府的性质到底为谁干活,为谁服务,这个时候一个新的问题被提出来了,就是行政的公共性,社会的公平正义,在这个过程里面,官僚制组织的弊端也被学术界和实务界所重视,在这样一个背景下,行政伦理才成为公共行政学的研究的方向和一个重要的领域。一直到今天,回过头去看美国公共行政学的时候我们发现,行政伦理仍然是它的公共行政学研究的一个非常重要的原因,这是在西方。(二)中国行政伦理建设的实质在中国的情况不一样是什么?中国的行政伦理研究是一直到二十世纪九十年代以后才有的,在这个过程里面,我们看到行政伦理兴起的过程正是我们改革开放经
10、历一定阶段以后的过程,在这个过程里面我们看到,中国行政伦理研究在一个思想大变革、经济大发展和社会大转变的这样背景下行政伦理才得以兴起。这个时候我们就要去看什么是行政伦理的问题。行政伦理的实质是什么?在这样一个背景里面,我们看到社会主义市场经济发展的历程里面,中国的各级政府不得不去面对前所未有的一些这种变化,这种变化给社会带来了很大的风险,社会发展过程中的风险性、不确定性日益增强,而这个时候对公共权利的运作产生了很大的挑战。而市场化的进程中,公务员这个群体它的思想随着市场化的发展它也在发生着变化,在这个过程里面,行政伦理的建设作为一个实际的要求被提出来了。所以正是在市场化和社会转型的过程里面,在
11、政府和社会分力这样变迁过程中,由于社会变化中的风险性、不确定性日益增加,政府主导的各项改革成为社会发展的根本动力的时候,政府的权力成为人们关注的焦点。什么问题?政府权力获得的合理性在哪里,合法性在哪里,运作的规范性在哪里?这个时候才会有什么?才会有行政伦理的问题。也就在这个意义上我们可以看到,行政伦理的实质它实际上是制度伦理,组织理性和个人道德,它实际上是在确立了法律和权利的约束之后,在法律的层面之外去强调道德、伦理对权利的约束,所以行政论证的实质实际上它的根本点在于什么?在于对权利的约束,这是中国行政伦理建设的这样一种实质。讲到这个问题的时候,讲到中国行政伦理兴起的背景的时候,我们不禁会想起
12、在1945年的时候,毛泽东和当时的黄炎培到延安去的黄炎培有过一段对话,在这段对话里面,黄炎培说:“我生60多年,耳闻的不说,所亲眼所看到的,真所谓“其兴也浡焉,其亡也忽焉,”一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少单位都没能够跳出这周期率的这样一种支配。他提出一个非常严肃的问题,中国共产党作为一个执政党,当然那个时候还不是执政党,今天我们这个执政党的地位是无可替代的,我们怎么样去应对几十年前黄炎培提出周期律的问题,从今天反腐的形势来看,我们说在法律之外,行政伦理的建设是对这个问题的回答,为什么?1945年,黄炎培跟毛泽东会谈提出这个问题的时候,毛泽东曾经做过一个回答,他说“我们已经找到新路,
13、我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”只有大政方针决之公众,个人功业欲才不会发生。只有把每一地方的事,公之于每一地方的人,才能使地地得人,人人得事。把民主来打破这周期率,怕是有效的。当我们用这样一段话,当我们看到毛泽东用这样一段话来描述民主的时候,实际上我们可以看到,他讲的一个问题的实质就是对权利的监督,是谁来监督,是人民群众来监督,是人民群众的监督是政府的不敢松懈,只有把每一地方的事,公之于每一地方的人,才能使地地得人,人人得事。在这个意义上,毛泽东在几十年前回答黄炎培的这样一种所谓的新路,民主,实际上他已经包含的是
14、什么?我们今天所到谈到的行政伦理这样的一种建设。(三)行政伦理的范围在了解了行政伦理的性质、问题的由来以及在中国伦理建设的实质之后,我们要接下去看到的是什么呢?中国的语境下去谈行政伦理它的范围是什么?所谓行政首先要给大家回答的是什么东西?行政它的主体是政府,是政府为实现公共目标而实施这一种组织、决策、协调、细化、控制、评估等活动,概括起来就是政府以及它的主体(公务员)行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务的过程。所谓行政是三个公共,哪三个公共?形势公共权利,管理公共事务,提供公共服务,那么我们讲的行政伦理实际上就是在这个过程里面,在形势公共群体、管理公共事务、提供公共服务的过程里面所进行的伦
15、理的价值的评价和表现出来应有的道德责任,这就是行政伦理。这种价值的评价以及道德的责任,可以表现在不同的面向。这种不同的面向首先是行政伦理制度的面向,行政伦理制度的面向,我们可以看到它基本的内容,行政伦理的基本内容取决于政府的政治本质及伦理意识,它需要将一些基本的价值原则通过政府的制度安排贯彻到公共行政的过程当中去,这个时候它会有一个价值选择的问题。比如我们经常会听到这样一些词,自由和民主、效率和公平、廉洁与爱知等等这都是不同的价值原则,但是在政府的层面上,在制度的层面上它会有所偏重,这个时候怎么样通过制度的安排,把这些价值原则贯彻到你的公共行政过程当中去,这就体现出了行政伦理制度的层面。在这个
16、层面有一个非常典型的例子医疗卫生体制改革的公平和效率关系的问题,讲到医疗卫生体制改革,大家可能会想到在2009年的时候,我们中共中央颁布了一个国务院关于深化医疗卫生体制改革的这样一个意见,这样一个意见的出台实际上是经过了多方讨论的,出台之后也得到了政府的高度重视,我们这边有一个视频,关于温家宝他如何在国务院会议里面部署这个医疗卫生体制改革的这样落实的问题,这个视频我们会给大家看一下。在这个过程里面,我们还要给大家介绍一个背景,就是医疗卫生体制改革是在九十年代后期开始的,是政府在医疗卫生领域推行的一条类似于国企改革的这样一种路线,也就是说什么呢?放。用市场化的方法推进医疗卫生体制的改革,在这个过
17、程里面,它的基本做法是什么?在九十年代的时候,它减少国家对卫生的投入,将大批的公立医院推向市场转为民营,引入私人资本,同时为了减少,为了弥补减少投入给医院带来的这样一种损失,政府也允许这个核准执行的药品价格以及收费项目的定价比较高,在这个时候,九十年代以后,当时受到西方新公共管理运动的影响,我们开启了这样一场医疗卫生体制改革,在思路上,它不如企业改革,它运用了国企改革的这样一个思路,但是它又不如企业改革。因为什么呢?它不是从体制上来着眼来进行一场改革,而只是想从运营的机制上来学早期的企业改革,那么形成一种所谓的有激励、有约束、有竞争、有活力的人事制度和分配制度,这是它和国企改革不一样的地方,国
18、企是在整个体制上的改革,而它只是运行机制的改革,但是这样一场改革它最终的结果如何?我们可以看到,在我们日常的生活里,我们可以感受到的事实是医院的医生通过开药,开大处方拿回扣,很多的高新仪器的检查,在以这样一种医院的乱收费,药厂和医院之间不同的流通环节各种的贪污受贿以及医患关系的紧张以及我们在潜规则里面的“红包”等等这些问题出现了。也就是说,从以市场化为体制的,在以效率为主导的这样一场改革里面,以效率价值为取向的这样一场市场化的改革里面,这样一场所谓的医疗卫生改革里面,我们看到它出现了一个问题,它没有使医院成为具有自我约束力和具有自我激励机制的这样一种事业法人。相反,它使得医院兼具了两种体制的弊
19、端,就是这样一个背景。在这样一个背景下,我们的决策层以及我们的这样实物层日益开始反思这样一些问题,我们这样的医疗卫生的改革它到底怎么了,为什么会出现这么多问题。从2008年开始,时任国家发展和改革委员会社会发展司副司长王东生,他曾经在一次中欧国际论坛上就发表了一个谈话。他说,改革开放30年来,卫生体制改革最大的损失就是行业发展方向的迷失和对宗旨灵魂的败坏,以及医患关系紧张。市场化改革导致人们看病贵、看不起病;医德医风每况愈下,造成了严重的社会问题。他提出来,医改必须回归公益性质。这样一场反思使得最高领导层也开始面临这样一个问题,我们的医改到底应该怎么做?是应该学西方的新公共管理运动那种全部的私
20、营化、市场化的路径,还是应该勇敢地担当起政府为社会提供公平、公共服务的职责。也就是在这样的背景下,我们说2009年的4月,当时中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见出台。这样一个意见它摒弃了此前改革过程中过度市场化的这样做法,承诺强化政府在基本医疗卫生制度中的这样责任,不断要增加政府的投入去维护社会的公平和正义,要逐步实现建立覆盖城乡居民的基本的医疗卫生制度,要达到人人享有基本医疗卫生服务的目标。在意见里面,它明确地写到,坚持公平与效率统一,政府主导与发挥市场机制作用相结合。强化政府在基本医疗卫生制度中的责任,加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责,维护公共医疗卫生的公益性,
21、促进公平公正。这是它最终改革的目标。在这样一个案例里面我们可以看到,行政伦理由于政府行政伦理在制度层面首先反映在政府的价值选择的层面,当政府的价值选择偏向于效率的时候,它会喜欢用市场的方法解决问题,但是当市场的方法被过度使用的时候,它又会发现它会带来很多问题,它解决的问题比它带来的问题相权衡之下发现不行,我们要改,我们要继续改,这个时候它改革的路径是什么?是回归公益化,它改的路径是在效率之外我要去兼顾公平,所以在这个意义上你可以看到,医疗卫生体制改革它这样的一种变化,它直接反映了在改革开放过程中,从八十年代以后到九十年代后期到二十一世纪头十年那里面,我们这样改革思路的变化而这场改革思路的变化恰
22、恰体现的是行政伦理在制度层面它有着不同价值的选择,从效率到公平。这是第一个层面,行政伦理的制度层面。下面一个层面是行政伦理的组织层面。之所以会谈到行政伦理的组织层面,是因为政府为了实现公共目标,它会做出很多行政行为,这种行政行为在行政学或者是在行政法里面,我们对它有一个称呼叫做抽象行政行为或者叫具体行政行为。什么叫抽象行政行为?就是当它政府以及各个部门为了实现公共管理的目的,它要去制定法令,它要去出台政策的时候,我们叫抽象行政行为。当它要把这些法令和政策落实下去时,它要有一个具体的管理操作过程,它有一个执行的过程,这个时候我们叫它具体行政行为。政府它为了实现公共目标,它需要通过抽象的行政行为和
23、具体的行政行为实现其公共目标时,就存在了一个问题,就这些行政行为不管它是抽象的还是具体的,它都有一个自身合理性评判的问题,都有一个什么呢?这些行为它和社会道德评价的相容性的问题,这个时候我们就出现了行政伦理的组织层面。关于这样一个问题也有一个非常典型的案例,就是春节的烟花爆竹的燃放管理的问题。在二十世纪八十年代末的时候,最早的时候就是时候最先开始进行实施禁爆政策的这个地方是北京市,北京市当时是因为燃放烟花爆竹造成的财产损失和人身伤害事件不断上升,所以很多市民也向相关的市政部门提出来要采取措施要禁放烟花爆竹,所以在1987年的时候,北京市出台了北京市烟花爆竹的安全管理的暂行规定。在这个规定里面,
24、采取了一个区域逐步限制、区域禁止的管理方针,这样一种管理方针实施的一段时间以后,到1993年到12月1日起,当时北京就开始正式地实施禁止燃放烟花爆竹这样的一个规定。在这个规定里面,从烟花爆竹从一开始逐步限制到完全禁止,就是不能再放了。从上个世纪九十年代开始,十多年的时间里面,我们全国范围内有282个城市,相继地宣布在春节期间要禁止燃放烟花爆竹,这个过程持续了十几年的时间。但是大约在2003年前后,形势开始发生变化,一方面是单纯地进,这个发现了这个无管理条例规定出台了,但是它得不到实施,因为民风所向,民俗所在它没有办法完全禁止,就是说禁它不能够得到很好的实施,另外一个方面,另外一种声音开始出现,
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 行政 伦理 公务员 职业道德
链接地址:https://www.31doc.com/p-5189604.html