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1、美国的信用信息共享机制与经验启示 美国的信用信息共享机制与经验启示 关键词:信用信息征信体系国际经验美国是世界上信用 经济最为发达的国家, 其信用体系经过近百年来的发展, 特别是近三、 四十年的发展, 已趋于完善。 完善的信用体系和不断扩大的信用交易 规模,已经成为美国经济发展的重要驱动力量。在一定程度上,美国 经济已经成为“信用经济( CreditDriveEconomy )”。在此次赴美考 察信用体系过程中, 通过与美国征信企业及行业协会、征信监管机构 的官员和世界银行专家的交流与讨论,我们的一个突出的认识是, 信 用信息是信用经济中一个非常重要的资源,征信体系的本质是为信用 市场提供信用
2、信息交流与共享的机制,以促进信用信息的合理使用以 及信用资源优化配置。 因此,了解美国以及其他国家信用信息交流与 共享机制的形成及其作用, 将有助于解决我国信用体系设计与发展过 程中的一些关键问题, 并对促进我国征信服务业的快速发展具有重要 意义。一、征信活动是一种专业化的信息服务活动,全面、完整 的信用信息是征信活动开展的物质基础征信活动是围绕信用信 息的采集、处理、加工和使用而展开的。在美国,作为征信活动的主 体,征信公司通过广泛地采集各类信用信息,根据信用市场的需求将 信用信息整理、加工成为信用报告、信用评级、信用评分、信用监控 等一系列信息产品,为金融部门、工商企业、投资机构等提供信用
3、信 息的咨询服务,成为它们评价消费者和企业信用状况并进行授信决策 的重要依据。 可见,征信活动的本质是针对信用信息的一种专业化的 信息服务活动。征信公司之所以能够从事信用信息的咨询服务活 动,提供具有权威性的信用报告,关键在于征信公司能够广泛收集各 方面的信用信息和数据, 并形成规模庞大的数据库系统,从而非常全 面、完整地掌握每一个企业和个人的信用状况和信用行为特征。在美 国,各征信公司信用信息数据的规模和丰富程度是非常惊人的。从数 据库的数据总量来看,邓白氏公司(Duamrastreet )在美国的数据库 拥有 7000 万个美国企业的数据,覆盖了全部美国的企业;而益百利 (Experian
4、) 、 全联(TraUnion) 和 Equifax 这三大消费者征信企业在美 国的数据库中,消费者信用档案的数量则分别高达2.4 亿份、3 亿份 和 1.8 亿份,平均每份消费者档案有20 个信息项目。信用信息 的全面性和完整性还体现在信用信息内容与来源的多样化方面。就信 用信息内容而言, 消费者的信用信息主要涉及到四个方面的内容,以 益百利公司的数据库结构为例,一是消费者的身份信息,包括姓名、 住址、电话、社会保障号码及征信公司赋予的个人代码;二是消费者 的信用记录,包括信用卡、消费贷款、住房抵押贷款、分期付款、租 赁等信用交易及其付帐记录,既包括正面信息,也包括拖欠、收帐等 负面信息;三
5、是公共记录信息,如涉及个人财产、犯罪的法院判决记 录、个人破产信息、欠税信息等;四是查询信息,这是根据美国公 平信用报告法 要求设置的, 用于记录和监督消费者信用信息的使用 者及其使用目的,以保障消费者信用信息的使用符合法律规定的用 途,避免消费者的权益受到不必要的侵害。相比较而言,企业的信用 信息内容比较复杂, 以邓白氏公司的信用信息数据库的结构来看,其 信用数据包括了三个组成部分,九类信息内容。其中,第一部分主要 是企业的基本信息,分为三类,一类是包括企业名称、地址、电话及 邓氏编码( D-U-N-Number )的身份信息,第二类自然状况信息,如企 业的规模、雇员人数、业务范围、年销售收
6、入等; 第三类是组织信息, 包括企业的总部、主要投资者、分支机构及企业的部门结构等。第二 部分数据主要涉及企业的信用记录和状况,一是企业的财务状况, 包 括企业的资产负债表、各种收益率、发展趋势和信用等级评定情况; 二是企业的付款和银行记录, 主要包括企业各种应付帐款情况、付款 记录与特点、银行开户及贷款情况等;三是法院及其他公共信息,包 括诉讼、判决等法院记录、 欠税情况、破产记录以及企业在政府的登 记注册信息。 第三部分主要是关于企业经营管理活动方面的信息,如 企业高级管理人员的情况、主要业务领域、品牌等。征信公司信 用信息的来源也是十分广泛和多样化的。从企业信用信息的主要来源 来看,既有
7、从公开的信息渠道获得的,如政府、报纸、互联网等新闻 媒体,也有专业化信息公司提供的, 例如有专门从事收集地方法院判 决信息的专业化信息服务公司;还有许多是向银行、金融公司、投资 者和各种工商企业采集的,如银行贷款情况、帐款拖欠的记录等,特 别是拖欠帐款的信息一般是由债权企业提供,需要征信公司向债务企 业核实后录入数据库。 从消费者的信用信息来源来看,主要包括三个 部分,一是包括银行、信用卡公司、零售企业、租赁商、住房抵押贷 款机构等授信机构提供的消费者信用交易和付款记录;二是政府机构 或公共部门的公开信息, 如税务机构的欠税名单、 法院对个人拖欠借 款、破产、犯罪等方面的审判和裁决信息、公用事
8、业部门的收费记录 等;三是其他信用信息报告机构 提供的信息,如住房租赁者协会提供的消费者房屋租赁信息等。 从征信公司的信用信息内容和来源的多样化可以看出,征信公司是把 分散在社会生活中各个角落和各种机构中的、有关企业和个人信用状 况的信息集中起来,形成能够全面、真实、详细地反映企业和个人信 用行为的数据档案; 在此基础上, 再根据信用信息加工成信用报告等 信用信息产品,并反馈给各种授信机构和其他信用主体。可见,征信 服务是建立在对信用信息全面掌握的基础之上的,信用信息资源就成 为征信活动开展不可或缺的物质基础。二、信用信息的使用与共 享机制,是征信活动得以进行的制度保障如上所述,信用信息的 内
9、容涉及面广, 来源也比较复杂, 而且在采集与使用过程中还会涉及 到许多非常敏感的问题, 如工商企业的商业秘密、 消费者的个人隐私 以及事关国家安全的机密等。 如果对信用信息的采集没有明确的法律 规定,征信公司就会在信息采集方面遇到很多障碍,甚至无法采集其 所需要的信用信息。 更为重要的是, 如果对信用信息的使用不进行必 要的限制,而任由征信公司滥用信用信息,就会危及到工商企业之间 的公平竞争、消费者的正当权益乃至国家的信息安全。因此,规范信 用信息的采集和使用就成为征信体系建设中的一个核心内容。从 美国的经验来看, 信用信息的采集和使用需要从五个方面通过相关的 法律法规来进行规范。第一,信息基
10、本法,如美国的信息自由法, 用来规范全社会各种信息主体采集、传播和使用信息的基本行为规 范,以创造良好的信息环境。第二,针对政府信息、商业秘密、 个人隐私等特殊信用信息的法律法规,以满足社会对特殊信用信息的 合理需求,并依法保护企业、 消费者合法权益、 保障国家的信息安全。 例如,美国政府通过制订和实施阳光下的联邦政府法、 美国国家 安全法、 企业法隐私权法、 统一商业秘密法等一系列法律 法规,要求政府机构、企业、个人和其他组织披露和公开其掌握或反 映自身状况的各种信息, 并对涉及国家安全、 商业秘密和个人隐私的 信息给予严格的保护。 这种信息公开的制度为征信服务提供了良好的 信息环境和丰富的
11、信息来源,为征信服务提供了必要的信息基础。 第三,针对信用信息内容的法律规范,以保证信用信息的完整性和全 面性。在美国, 这方面的法律规范主要是公平信用报告法,此外在平 等 信 用 机 会 法 、 公 平 债 务 催 收 准 则 、 信 用 修 复 机 构 法 (CreditRepairOrganizationAct)等、格雷姆里奇比利雷法 (Gramm-Leach-BlileyAct ,以下简称 GLBA 法)等法律法规中也涉及 到一些信用信息的规定, 由此构成了对信用信息内容的法律规范。在 信用信息的内容方面,美国 公平信用报告法中非常强调信用信息 的完整性,除对拖欠、欠税、破产等负面信息
12、和涉及个人隐私等信息 的使用作出明确的限制性规定外, 对正面信用信息的共享和使用则没 有过多限制。第四,信用信息的使用和共享范围方面规定,以促 进信用信息的合理使用。在信用信息使用范围方面,公平信用报告 法 对 征 信 公 司 的 信 用 报 告 规 定 了 明 确 的 使 用 目 的 (PermiiblePurposes ) , 即只能用于与消费者获得信用、 贷款、就业、 保险等法律允许的用途。 而在信用信息的共享范围, 特别是消费者信 用信息的共享方面, 美国相关法律法规的重点, 一是严格界定消费者 的个人隐私及其相关的保护措施, 二是对于非隐私的个人信息则允许 银行、工商企业与第三方之间
13、进行共享,但它们必须告知消费者拟共 享的信息内容和对象。在这方面1999 年颁布的 GLBA 法有较大影响, 特别是对金融机构信用信息共享作出了明确规定。该项法律规定, 金 融机构应在与消费者建立客户关系时告知其拟同第三方共享的、有关 消费者的信用信息内容; 消费者有权决定其信用信息不能与第三方共 享。如果消费者在被告知后30 天内没有表示不同意共享,则金融机 构有权将消费者的信息同第三方共享或向第三方机构“出售”消费 者的个人金融信息。而且GLBA法还对金融机构告知消费者的时限、 方式等作出了非常详细的规定。GLBA法的颁布,意味着信息共享的 范围会比以前更广泛, 效率也更高(以前金融机构的
14、信息若同第三方 共享,必须取得消费者的同意) ,但同时消费者个人信息的共享范围 也开始主要由消费者个人决定。第五,防止信用信息滥用的相关 措施。在美国,各种信用信息能够进行充分交流和共享的另一个重要 条件是,相关的法律规范中对滥用信用信息的行为有比较严格的监管 和惩处措施。 例如,公平信用报告法中对违反信用信息使用目的的行 为及其所造成的损害规定了非常严格的惩罚措施,包括违法者必须承 担的赔偿责任和民事法律责任。与此同时,美国公平信用报告法 还要求征信公司必须建立信用报告查询记录系统,对所有购买和查询 信用报告的企业及其使用目的进行记录。这个记录不仅可以让被征信 人(消费者或企业)能够了解自己
15、的信用信息的使用情况,而且为被 征信人和征信监管机构的监督检查提供了便利,可以有效地防止征信 公司和其他市场主体对信用信息的滥用。与此同时,公平信用报告法 还对滥用信用信息的行为规定了严格的惩罚措施,滥用信用信息的企 业和个人将承担相应的民事责任和惩罚。在这样的法律框架和制 度条件下,美国信用市场中形成了以征信公司为中介的信用信息共享 的格局,征信公司不仅能广泛收集政府部门公开的信息,而且更为重 要的是,各种授信机构、贷款人、企业或其他组织都能够自愿地向征 信公司提供和反映信用信息, 从而使征信公司能够全面掌握每一个企 业或消费者信用状况的全貌, 并据此向社会提供信用信息的查询、报 告、评估等
16、项信息服务。根据美国消费者信用信息行业协会的资料, 美国征信企业平均每个月接收的消费者信用数据总量高达20 亿条, 仅全年销售的消费者信用报告就达11.4 亿份。三、完善的信用 信息共享机制, 不仅有助于信用资源的优化配置,而且能够有效地监 督和激励企业和个人的信用行为信用信息共享实际上解决的是 信用交易过程中信息不对称的问题,由此为信用交易的各方带来了多 方面的好处,也对整个社会信用规模的扩张和信用行为的规范有直接 的促进作用。首先,信用信息共享大大降低了信用交易的成本和 时间。在美国,由于征信公司能够收集和汇总全面的企业和个人的信 用信息,特别是随着互联网等现代信息技术的大量应用,使得征信
17、公 司能够方便、 及时地为银行、 工商企业提供信用信息和相关的信用报 告,从而大大减少了银行、工商企业的相关业务活动及其授信成本。 例如,美国各商业银行和信用卡公司在对消费者发放贷款时,向征信 公司购买信用报告的成本不足1 美元,一般仅为 0.5 美元左右。 而且 由于采用了互联网等在线服务方式,获得信用报告的时间也大为缩 短,实际上已达到了同步的程度。其次,信用信息共享直接促进 了信用资源的优化配置。 这主要表现在两个方面, 一是使信用资源不 断向信用状况好的企业和个人集中。在信用信息充分共享的情况下, 授信者能够更加全面地、 准确地了解信用申请者的信用状况,减少或 避免授信者因缺乏信息或仅
18、凭主观判断而出现的决策失误,有利于授 信者把握授信的风险程度, 并根据不同申请人的信用状况确定信用额 度和利率水平,从而做出合理的授信决策。在美国,对于信用状况较 好的企业和个人, 银行、信用卡公司和投资机构可以优先给予其信用 支持, 而且通过更为优惠的利率鼓励其使用各种信用资源。其结果是, 银行贷款等各种信用资源不断向信用状况好的企业和个人集中。二是 信用状况良好的企业和个人有更多机会选择优质的信用产品和服务。 信用信息共享可使授信者发现更多的潜在的优质客户,也同时面临着 失去其已有的优质客户的风险, 因此每一个授信机构都必须提高自身 的竞争能力, 这就促使授信者必须以更加优惠的价格、更好的
19、服务为 信用状况好的企业和个人提供信用产品。其结果是,信用状况良好的 企业和个人就成为银行、 商业企业等授信机构竞相追逐的重点,也因 此能够赢得更多的选择机会, 以得到更为优惠、 满意的信用产品和服 务。事实上,这对于信用领域、 特别是银行之间的竞争是非常重要的。 第三,全面共享信用信息对失信者具有惩戒效应,并能够消除或抑制 多头、过量借贷的不良动机。 当授信机构能够共享企业和个人的不良 信用记录或违约行为等负面信息时,授信机构就会要求那些有负面信 息的申请者支付较高的利率来获得贷款或规定更为严格的赊销付账 条件,这既是授信机构防范风险的必然选择,也是对失信者的惩戒。 因此,在美国无论企业还是
20、个人都需要付出更多的努力,以获得良好 的信用记录以获取低成本的信用资源。信用信息共享不仅仅需要知道 企业和个人的负面信息,更需要了解它们的总体负债状况和偿债能 力。因为,企业和个人可以利用多头借贷来维持良好的信用记录,而 这种多头、过量借贷的企业和个人一旦不能履行债务或宣布破产,其 给授信机构带来的损失将是很大的。例如,香港的消费者信用信息共 享只限于负面信息, 而近年来由于多头、 过量借贷而导致的个人破产 出现了快速上升趋势,香港每名个人破产者平均向12 个金融机构举 债,欠债总额达到月薪的55 倍,而美国个人破产的欠债平均水平是 月薪的 21 倍。因此,全面的信用信息共享才能对企业和个人的
21、信用 行为起到惩戒和约束的作用。四、经验启示和政策建议(一) 征信体系发展和信用制度建设的目标应当是通过完善的制度和健全 的法律规范, 在全社会范围内形成开放、 透明和公平的信用信息共享 机制,促进信用信息的合理使用美、英等信用体系发达国家的经 验表明,信用信息是征信活动开展的基础,而规范的信用信息共享机 制是征信企业公平、 合理采集和使用信用信息并为全社会提供征信服 务的基本制度保障。目前,征信行业在我国的发展已有近10 年的历 史,但至今行业规模依然较小、市场信誉尚未形成,其主要原因是, 我国还未确立信用信息公开、 共享的制度和法律规范, 征信企业无法 稳定、合理地从银行、工商企业、政府机
22、构收集和获得相关的信用信 息,因此很难掌握和了解各种市场主体信用信息全貌,并提供令人信 服、权威的信用报告, 征信企业在获得和采集信用信息方面仍然处在 弱势地位。因此,政府在促进征信体系发展和信用制度建设过程中, 必须首先解决信用信息共享的问题。在这方面,我们应当认真借鉴国 际经验,通过建立信用信息共享机制并建立健全相关的法律法规,来 促进信用信息资源合理使用, 而不能简单地用建立公共信用登记系统 来解决信用信息共享的问题, 更不能用其来替代征信体系的制度建设 和从事社会化征信服务的征信企业。(二)尽快建立和完善相关的 法律法规,为信用信息共享和合理使用提供制度保障考虑到我国 有关信息使用和传
23、播的法律规定还十分缺乏,信用信息共享会涉及到 一系列法律法规的制订或修订, 政府及有关主管部门在着眼于长期制 度建设和法律规范完善的同时, 目前急需从以下几个方面解决信用信 息的合理使用和共享问题。首先,必须对征信行业可以收集和使 用的信用信息范围作出明确的规定。由于我国对政府信息公开、 商业 秘密和个人隐私保护没有明确立法,因此,有必要对征信机构采集和 使用的信用信息内容, 采集方法和使用范围作出明确规定,特别是对 禁止采集和使用的信息作出清晰的界定,在确保征信公司不侵害政 府、企业和个人等信息主体的正当权益前提下,使征信服务获得充分 的信用信息。在这方面可以借鉴美国公平信用报告法的一些主要
24、 做法。其次,尽快明确政府机构的信息公开办法。特别对工商、 税务、法院、技术监督、统计、中央银行等掌握信用信息的政府部门, 需要尽快明确其信息公开的内容、范围和具体方式, 为征信机构和其 他市场主体能够公平、方便地采集和使用政府的信息资源创造条件。 第三,尽快明确对涉及个人隐私、 商业秘密和国家安全的信息等特殊 信息的保护措施,保证征信企业能够合理采集和使用信用信息。 (三)打破信用信息垄断, 注意防止征信服务领域中可能出现的利用信 用信息的寻租行为在我国的信息公开立法还很薄弱、 而信用信息 来源又比较分散的情况下, 有些掌握和具有一定信息优势的部门或行 业,已经出现了利用所具有的信用信息优势
25、地位,采取收费、指定代 理机构、或利用自身信用信息资源直接开展咨询服务的倾向。这一现 象需要引起政府及有关主管部门的高度关注,并采取措施防止这种利 用信用信息进行垄断和寻租现象的蔓延。这一方面需要政府出面协调 和规范政府相关机构的信息公开办法,另一方面,也是非常重要的是 要明确与信用信息有关的政府主管部门、监管机构以及其他政府机构 不能参与建立和经营征信机构, 也需要规范政府相关部门及其下属机 构的投资行为,从规范征信服务、明确信用信息产品的内容、鼓励综 合征信服务等角度来制订对征信企业的管理办法。(四) 培育和鼓 励市场化运作的征信企业的发展作为信用信息交流和共享的市 场中介,征信企业是信用
26、信息共享机制的一个重要组成部分,也是实 现信用信息全面共享的重要基础。鉴于我国征信服务业发展已经起 步,以及其发展过程中所面临的问题和约束,政府有必要采取相应的 措施,来加快征信服务业的快速发展。首先,在征信服务领域, 应当鼓励社会投资, 特别是国内民间资本或私营企业投资征信服务领 域。征信服务行业是一个知识密集型的竞争行业,一方面需要在数据 收集、信息分析、 经营管理以及市场信誉等方面进行长期的积累,另 一方面,也需要大量资本的支持, 以加快技术进步和整合市场中已具 有的优势资源,以取得征信服务的权威性和规模效益。美国的邓白氏、 益百利、环联等征信公司都经历了100 多年的发展历程, 其能够
27、从私 营的、地方性公司成长为全国性、乃至世界性公司,既有其自身长期 积累的因素,更重要的是获得了大量民间资本以及资本市场的支持, 通过引入现代信息技术和合并大量的地方性征信公司,加快了其集聚 和集中征信市场优势资源的过程,从而形成了其优势的市场竞争地 位。因此,鼓励民间资本和私营企业进入征信服务领域,对我国征信 行业的发展和成长壮大是具有积极意义的举措。其次,鼓励以采 集地方信用信息和服务于地方市场的征信公司发展。当前我国信用市 场还不是十分发达,经济活动中对各种信用信息产品的需求还比较 小, 而且各地经济发展水平和市场需求状况也存在较大的差异,因此, 形成全国性征信公司的市场条件尚不具备。在
28、这种情况下, 征信公司 从地区市场起步发展, 特别是从经济比较发达的城市市场起步,是比 较合理的选择。 相比较而言, 在一个城市或一个地区范围内信用信息 公开和共享的机制的形成和协调难度较小,可以为征信公司采集信息 和提供征信服务提供更多的便利, 而且可以降低征信公司的市场准入 门槛。 对征信公司而言,它们也可以比较迅速和有效地把握市场需求, 形成征信公司的数据库系统和经营服务模式。在地方性征信公司取得 长足发展的基础上, 通过促进各个地方征信公司的合并和集中,最终 形成能够覆盖全社会的征信服务体系。(五) 尽快制订涉及信用信 息采集、处理和加工的技术标准,提高信用信息的采集和使用效率, 为信
29、用信息共享提供必要的技术支持在美国考察中我们了解到, 为了保障各种信用信息主体与征信企业之间实现信息共享,促进征信 企业信息采集和处理效率的提高, 由相关行业协会出面协调各大征信 公司共同制订了征信行业的信息采集技术标准、信用报告的标准文本 等一系列行业技术标准。 这样不仅有利于征信公司的技术进步,更重 要的是为信用信息的采集和处理提供了极大的便利,便于社会各方面 为其提供来源丰富的信用信息。 目前我国各地从事企业和消费者个人 征信服务的企业已有上百家, 但整体上发展水平还比较低, 缺乏信用 信息采集的技术标准和基本的服务规范,极大地影响着征信服务行业 实现信息采集、 处理和信用报告提供的自动
30、化,也制约了行业整体服 务水平的提高。 因此,政府要积极参与和引导征信行业相关技术标准 的研究和制订工作, 如信用信息采集的格式与标准、征信行业服务规 范、信用报告标准文本等, 以提高信用信息的采集和流通效率,促进 征信服务的规范化。 1 在百度搜索 : 美国的信用信息共享机制与经验启示 赴 XXX考察报告 为了落实江苏省依法治省五年规划关于南京建设文明法治城市的要 求,根据依法治省领导小组副组长王霞林同志的意见,由市依法治市 领导小组办公室副主任、 市司法局副局长王淑琴同志带队, 市司法局、 市监察局、玄武区司法局、白下区司法局和秦淮区司法局一行七人, 组成南京市司法局“城市法制建设”考察团
31、,于20xx 年 12 月 26 日 至 31 日赴 XXX考察其法制建设的情况。在XXX中侨集团日升机构培 训中心的安排下,我们先后听取关于XXX国情及城市法制建设的讲 座,参观卡达及黄律师馆、市区重建局、初级法庭和国立大学,考察 市政区、商贸区和居民住宅区等,并与有关人员进行了研究探讨。现 将考察情况整理报告如下:一、XXX依法治国的概况及特色XXX位于 马来半岛南端 ,由 XXX岛及附近约 60 个小岛组成 , 总面积约 660 平方 公里。人口 400 万,华人占总人口的 77,马来人占 14,印度人占 7。 官方语言为英语、华语、马来语和泰米尔语。马来语为国语,英语是 行政用语。其基
32、础设施比较完善,XXX港是世界最繁忙港口之一,樟 宜国际机场被誉为世界最好的机场之一,公路运输网密集, 总里程达 3109 公里。它虽然是一个资源贫乏的弹丸之邦,独立以来不到40 年 的历史,却已发展成为一个经济腾飞、政治清廉、社会稳定、风尚良 好的现代化国家。 XXX环境清洁美丽, 法律政纪严明, 管理井然有序, 社会安定文明, 是一个现代化的城市国家, 也是一个现代化的法治国 家。主要表现为: 有完备的法律体系,严密的法网覆盖了社会经济生 活的各个方面;有良好的社会秩序,靠有法必依、执法必严、严刑峻 法“治理”出安全有序的社会环境;有高层领导的带头执法、守法、 护法,用表率作用彰显法律面前
33、人人平等;有一套严格的执法机制和 执法程序,以硬性的执法主体机制、 政府律师队伍和多样化执法手段 做到执法如山;有素质精良、实权在握的监督稽查队伍,通过建立严 密法律监督体系保障清正廉明。他们崇尚“法律之上没有权威,法律 之内最大自由,法律之外没有民主,法律面前人人平等”。XXX为什 么会成为法治国家?原为XXX东亚政治经济研究所中国法律问题专 家、现为 XXX最大的卡达及黄律师馆的中国法律事务顾问吴撷英教授 向我们介绍了来由。 XXX政府在 1965 年独立初期,面对殖民主义留 下的烂摊子,万弊丛生,百端待举,主要抓住三大法宝“法律、经济 与教育”。第一代领导核心中,李光耀出身于剑桥法学院特
34、优生,并 获执业律师资格, 当然一直十分重视法治; 吴庆瑞是毕业于伦敦经济 学院的经济学博士, 被誉为 XXX经济“奇迹”的主要设计师,为李光 耀“排忧解难的能手。这样完美的伙伴,一个是法律专家,一个是经 济学博士,又都十分重视教育 ( 吴担任过教育部长 )。他们团结了人民 行动党的精英,团结了全国人民,在不长的时间里,创造了一个政治 稳定、经济繁荣的法治国家。具有XXX特色的法治的主要表现是:其 一、有比较完备的法律: 有严密的法律才能产生井然的社会秩序。XXX 在 1965 年摆脱英国殖民统治后,除了制定XXX本土的法律外,对待 旧法律制度不搞一律废除那种极端的做法,而是采取尊重旧法规,
35、逐 步清理改革的办法,使法律继续服务于社会。XXX是个商业社会,可 以设想如果不保留英国的一大批商业法规, 社会一定会大乱。XXX “接 收”英国法律,主要分为基本搬用和重新制定两种, 前者在 XXX民事 法令第 5 条 5 款中规定,英国的商业法令如公司法、 合同法、合伙法、 银行法、代理人法、售货法、海陆空运输法、保险法等, 在 XXX继续 有效并适用;後者是根据英国有关法令的规定,重新制定XXX法律, 如票据法、受挫合约法、疏忽致伤法、诽谤法等。独立以来,XXX 对 继承英国法律制度也进行不少改革, 如取消了陪审员制度 (1970) 和英 国枢密院作为最高上诉审机构的制度(1994 年)
36、 等。XXX现行法律有 400多种,法律调整的范围非常广泛,从政府权力、商业往来、旅店 管理、交通规则,一直到公民生活的各个方面,几乎无所不包( 包括 口香糖不得在XXX生产和销售 ) 。一旦发现无法可循或需要修正,立 即由国会立法。 1995 届国会通过的法案和修正法案是赡养父母、雇 佣和雇佣外国劳工、 移民、土地征用等内容。 法律的完备性还表现在, 作为 XXX法院可以援引作判案根据的法律规则之渊源十分广泛:有宪 法,它是最高的法律;国会法规与条例;制定法,补充性立法;司法 判例;法律承认的惯例。这样真可谓形成一个严密的法网。其二、法 律面前人人平等: 本国公民一旦犯法“不循私情”,不管是
37、部长高官 还是平民百姓一样受到惩罚。 有一个人民行动党的高官犯了罪,托人 请李光耀“保”他。李光耀说“保了你我的党就完了, 我要我的党”。 XXX没有发生这样的情况:国家领导干部要求人民群众守法,自己却 贪污受贿,生活腐化。 XXX对外国公民或法人在新犯法,不怕强国大 国的压力,也是一样照惩不贷。 破坏公物的美国不羁青年迈克菲被判 鞭刑 6 鞭(后考虑到美国总统克林顿的恳求,减为4 鞭);美国国际 先驱论坛报诽谤 XXX国家领袖是中国传统的“王朝政治”而被判赔 偿 95 万新元 (约 65 万美元);菲律宾女佣弗洛尔因杀人被正法( 即使 菲律宾总统拉莫斯施压也坚持执法) ;英资霸菱银行事件嫌犯
38、利森外 逃后,XXX政府指出:在这事件中任何人如果被证明在XXX触犯法令, 不论他在什么地方都会引渡他。 其三、强调社会纪律, 维护公共秩序: XXX政府和人民有普遍的认识,要建设一个稳定的社会,必须事事有 规有距,人与人之间应该是父子有亲,夫妇有别,长幼有序,朋友有 信的关系。尤其当社会遇到问题与困难的时候,更应该加强纪律与秩 序。在日常生活中对不自觉的人,就要用纪律和罚则去约束。XXX有 “罚款城市”之称,街道上、组屋区、车站、车厢内到处可见罚款警 告牌,而且这些罚则是认真执行的也是起作用的。在公共汽车站,候 车的队伍再长, 从未见过哄抢上车, 或在车内抽烟、吃喝东西的情形。 因此,在全国
39、上下自觉、自尊的严格要求下,XXX成为一个有秩序、 犯罪率低的社会。 XXX没有严重的嗜毒、大规模聚赌或私会党( 黑手 党)的问题。据统计, XXX犯罪率已连续第6 年下降, 1994 年各类罪 案共 48666起,比 1993年少了 203 起,下降了 04。其四、官民 都有较强烈的法律意识: XXX上上下下认为只有依法治国才能保持繁 荣稳定的局面。政府是依法行政, 发生什么对社会有影响的问题,马 上就制定法规和通过执法手段来解决,不发动政治运动, 不搞政治大 批判。反对党工人党领袖在1988 年和 1992年大选的时候, 都曾在群 众集会上批评政府政策时,人身攻击李光耀。前者是惹耶勒南诽谤
40、 “逼死”前部长郑章远,后者是黄汉金污蔑“利用权势搞裙带关 系”。结果,遭到司法起诉或律师解决,分别赔偿名誉损失26 万新 元和 20 万新元。同样,执政党如果犯法,反对党或公民也可以到法 院起诉。老百姓发生纠纷也是通过律师或司法途径来解决。只要本人 没有触犯法令,公民就会受到法律保护,即使自己家中有人犯法,也 不会受牵连; 如果犯法就得面对刑罚治罪的後果。这样造就了 XXX守 法、护法、安定的局面。其五、有法必依,执法突出一个“严”字: 强调以法律为根据,采取严刑峻法、赏罚分明的制度,已成为XXX法 治的重要支柱。 贩卖或进出口 15 克海洛英或 30 克吗啡的贩毒者, 必 遭判绞刑 (19
41、75 年滥用毒品修正法令);保留鞭刑,针对那些对 社会危害极大、 判刑又不足以惩戒的罪犯, 一鞭打下去 , 皮开肉绽,足 以威慑徒; 1955 年 10 月 21 日开始实施的刑事法 (临时条款 ) ,对私 会党和毒贩足以起威慑及阻吓作用, 该法授权警方能不定期拘留一些 有足够目击证人或证据而无法提控的嫌犯,在该法案下极少数重大嫌 犯长期被扣押中; 对于可能影响社会安定的携带武器行凶或导致种族 冲突的案件,法庭予以重判。从这些刑事案件的审理中,可以看到 XXX的从严执法原则是让每一个公民都对本身的行为负责,以使整个 社会都感到安全和不受干扰, 而不是一味迁就违法公民的要求,不是 强调要给嫌犯或
42、犯罪分子特殊地位。群体利益之上已成为XXX司法制 度的指导原则。二、 XXX依法治国经验的启示XXX依法治国的基本经 验及其对我们的启示,从宏观上可以概括为三条:第一、执政党治国 依法,不凌驾于国家与法律之上1954 年李光耀和他的战友们组建人 民行动党 (简称 PAP)。强调这个党是代表人民利益,要为人民利益而 积极行动,行动重于口号。1959 年 PAP成为执政党,组织政府,一 直执政至今。 PAP领导政府,但不是至高无上地领导一切,它没有事 事先经党讨论决定, 然後交政府有关部门执行, 而是在宪法和法律的 范围内通过政府贯彻党的主张, 通过它的党员来宣传党的纲领与政治 价值观。 PAP反
43、复强调的五大政治核心价值观是:维护党和政府的廉 洁作风;吸收最能干的人才进入党的领导层;不怕坚持和捍卫自己的 信念;要有献身精神;不断自我更新。可见,PAP党的领导就体现在 出政策和管干部,具体经济管理由政府部门,立法由国会,司法由法 院,军事由国防部,肃贪由反贪局,劳工由职工会,群众团体由人民 协会和公民咨询委员会,各司其责。在XXXPAP 党员干部犯法与老百 姓犯法一样治罪, 党不会仅以党纪“内部处理”而袒护他们的违法行 为。这样,PAP赢得了极高的声誉。党不干政,党要管党,从严治党, 是保证 XXX法治成功的一个重要因素。由此可见,XXX人民行动党的 实践在某种程度上是对过去曾经渲染的关
44、于“实现法治只有实行西 方的多党制”论调的否定。在我国,坚持共产党的领导、人民当家作 主和依法治国的有机统一, 是实现法治的必由之路。 党的领导是人民 当家作主和依法治国的根本保证,要改革和完善党的领导方式, 坚持 依法执政,实施党对国家和社会的领导。必须严格依法办事,任何组 织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。我们贯彻依法治国方 略、推进依法治市实践, 可以学习借鉴 XXX人民行动党依法执政的有 益经验,发挥党委在同级各种组织中的领导核心作用,集中精力抓好 大事,按照党总揽全局、协调各方的原则,支持各方依法独立负责、 步调一致地开展工作。第二、建立清正廉洁的好政府,健全维护法治 的国家机
45、构法治必须在一定的政治制度孕育与成长,XXX有比较完善 的政治架构,才形成一个法治社会。1965年独立以後 , 李光耀等领导 人参考而不是照搬英国的威斯特敏士特模式宪政经验,建立一个行政 主导型分权制衡的政府制度。根据XXX宪法的规定,国家机构分成3 个部分,即行政,立法和司法。行政权虽然名义上授予总统,但他是 虚权的国家元首,实际行政权力由政府内阁行使。XXX政府拥有广泛 的权力,从国防内政、经济、交通、市容一直到摊贩对社会实行全面 有效的控制。李光耀长期以“高效、廉洁”作为自己政府的目标,来 保证法治。近年来他又提出“好政府”概念,尖锐地指出:有好领袖 才会有好政府。好领袖是指诚实、有道德
46、、有决心、会组织的核心领 导群,他们能有效地清除腐败、扫除利益关系和裙带关系,而且是由 上到下开始执行,不是由下到上,只抓小鱼而放跑大鱼。1992 年李 光耀在菲律宾发表演讲指出: “一个面对动乱和落后的发展中国家需 要一个强大而廉洁的政府。 高层政治领袖如果能以身作则, 树立榜样, 贪污之风就可以铲除。 只要把两三个高官绳之以法,便足以产生杀鸡 儆猴的作用。这是 XXX的经验”。国会是民意代表也是立法机关,是 “民主政府不可缺少的机构”。XXX国会是一院制,由79 名议员组 成。国会的立法和议政活动都公开进行,允许公众旁听,报刊详尽报 道。XXX法院由最高法院、高等法院、上诉法院、初级法院组
47、成,它 是维护法治、 坚持司法独立和公正不阿的一个重要的执法部门。司法 独立是由宪法和法律保证的。 法院内全由法官独立判案, 不受任何部 门或个人干预。法官由严格、认真、公平、能干、廉洁、有信誉和在 法律界有实践经验的人担任。 李光耀指出, 只有委任杰出的法律人才 出任法官,为 XXX带来赞誉, “才能使法治成为XXX无形的珍贵经济 资本”。当然维护法治的还涉及许多其他执法部门与单位,如检察 长警察、监狱、关税及国产税署、工商保安机构、贪污调查局、中 央肃毒局等。我们要坚持依法治市,就要学习借鉴XXX的有关经验, 在执法机关的领导干部和执法人员中深入开展宪法学习教育活动, 确立忠实于宪法和法律
48、、 执法为民的理念。 必须深化行政管理体制改 革和司法体制改革, 行政执法着重抓好相对集中行政处罚权试点和推 广工作,解决“执法扰民”的问题; 司法工作着重抓好执法程序和执 法监督的改善,解决“执法不公”的问题,从制度上推进依法行政、 维护司法公正,提高执法水平,确保法律的严格实施。第三、强化全 社会的法治意识, 培养人民群众守法护法的精神法治精神表现在人民 身上就是社会纪律。 XXX政府和人民的共识是: 建立一个稳定的社会, 必须事事有章可循,把整个关系,包括国家与民众的关系,社团与社 团的关系,个人与组织的关系,个人与个人的关系置于法律调整之中, 建立一种法制的社会秩序, 使社会经济、政治
49、生活中各个主体的权利、 义务和行为都以法律形式来规范。XXX人都有比较强的法治观念,凡 是发生对社会、 经济有影响的问题, 政府马上制定法律和通过执法来 解决。老百姓发生纠纷时,也是通过律师或司法途经去解决。XXX政 府经常教育人民要有良好的生活习惯和行为规范,要表现出 XXX人的 气质,即应守法、重秩序、尊重他人权益、有社会公德。为此,XXX 从小学就设有道德法律课。XXX政府还十分重视大众转播媒介和大众 文化的管理, 法律上规定不得从事危及政局稳定的宣传,不准宣传共 产主义、原教旨主义和大民族主义, 也不得宣传西方的色情与暴力文 化。但每天报刊上都有大量司法案例以及与不法歹徒斗争事迹的介 绍;电视台每周有“绳之以法”特别节目,使人们置身于法治宣传包 围之中,人民的守法护法观念就不断提高。因此,我们要实现经济市 场化、政治民主化、社会法治化,就要象XXX那样,切实加强法制宣 传教育这项经常性、基础性的工作,使法治观念深入人心,提高全民 法律素质,尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和 干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。三、学习借鉴 XXX法治经验的思考通过考察我们感到, 南京与 XXX相比除经济实力、 开放程度和法律制度等不可比因素外,在地域面积、经济成分、人口、 资源、环境等方面有许
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