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1、第 1 页 农民负担的现状与症结 特征码 MhZIzawMIJycfTfEQiJc 本文详细叙述了 J 市 1980 年代以来农民负担的发展及其 状况,认为农民负担屡减不轻,与中央政府对地方政府包括乡 村组织积极行政的期待有关。当地方政府包括乡村组织被视为 地方经济发展的主导者和农民致富奔小康的带头人时,技术性 的减轻农民负担的规定必然会被对策消解,农民负担有被推至 接近恶性案件边缘的内在冲动。本文认为,减轻农民负担对于 具有庞大农村人口的中国现代化具有基础性意义,要彻底减轻 农民负担,就必须在乡村两级实行消极行政。 关键词:农民负担 税费改革 消极行政 农民负担可能是 1990 年代以来媒体
2、使用频率最高的词汇, 遗憾的是,时至今日,农民负担越减越重,并无减轻的迹象。 为什么农民负担会越减越重?为什么中央在 1990 年代一连下发 20 多个减轻农民负担的文件,还是没有解决农民负担过重的问 题?我们试图以 J 市农村调查来作些讨论。前些年有顺口溜说 “头税轻,二税重,三税是个无底洞” ,头税即指国家税收,二 税指合同负担内的三提五统经费,三税是合同外的各种集资罚 款。我们以此为线索来展开叙述。 第 2 页 一、现状 1、头税 J 市农民负担如全国一样,是从 1980 年代末重起来的。 1980 年代农民负担相对较轻,以 A 镇为例,1988 年农业四税 (农业税、农业特产税、耕地占
3、用税、契税)和屠宰税分别为 42.067 万元、0.29 万元、1.172 万元、0 万元和 2.095 万元, 合计 45.614 万元。到 2000 年,以上五税分别为 147.13 万元、 56.85 万元、0 万元、5.31 万元、32.02 万元,合计 241.31 万 元,为 1988 年的 5.3 倍,其中农业特产税和屠宰税更分别为 1988 年的 196 倍和 15.3 倍,简直不可思议。根据 1988-2000 年 A 镇乡镇财政一般预算收入表的统计,农业四税+屠宰税在 1994 年由上年的 60.9 万元突然升为 98.1 万元,升幅达 61.2%。此后连年上升,到 200
4、0 年升至 241.31 万元。就是相对 稳定的农业税也是 1988 年的 3.5 倍。J 市是全国商品粮基地, J 市农民收入主要来自农业特别是粮食收入。考虑到农资涨价 而目前的粮食价格基本未涨,农民 2000 年的收入较 1988 年并 无实质增长,从以上国家税收的快速增长来看,头税已经不轻 了。 2、二税 再来看“二税”的情况。二税即三提五统经费。按照通行 的说法, “三提五统”是农民向乡村集体经济组织缴纳的发展农 村集体经济和社会公益事业的费用。村提留包括三项内容,即 第 3 页 公积金、公益金和管理费,是村集体经济组织依法从本组织成 员生产经营收入中提取,用于维持村级集体经济组织扩大
5、再生 产、兴办公益事业和管理开发的费用。其中公积金用于村级集 体生产发展所需,具体用于农田水利基本建设,植树造林,购 置生产性固定资产和兴办集体企业。公益金用于村级集体福利 事业所需,具体用于五保户供养、特困户补助,合作医疗,以 及其他福利事业。管理费用于村干部报酬和管理开支。五统包 括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路 等民办公助事业,是由乡集体经济组织依法向所属单位和农户 收取的。 根据1996-2000 年 A 镇农民负担准鉴项目及指标一览表 , A 镇 19972000 年 4 年间,三提五统的总数没有发生变化,其 中三提 220 万元,五统 146.6 万元,分项为
6、:三提中公积金 58.7 万元,占全部三提五统的 16%,公益金 73.3 万元,占 20%,管 理费 88 万元,占 24%,三项合计占 60%;教育附加(乡村两级 办学)为 108 万元,占 29.5%,民政优抚 13.7 万元,占 3.7%, 民兵训练 5.2 万元,占 1.4%,计划生育 7 万元,占 1.9%,公路 建设 12.7 万元,占 3.5%,五项合计占 40%. 以下来看 A 镇三提五统占农民人均纯收入的比重及分项用 途。 A 镇是典型的粮产区,几乎没有工业,第三产业收入也仅 限于集市贸易,因此,农民的收入主要来自粮食。1995-1996 第 4 页 年是全国粮食价格最高的
7、时期,中稻价格一度超过 0.8 元/斤, 随后中稻价格不断下降,至 2000 年市场价和收购价仅止 0.40 元,价格降了一倍,因此之故,从 1997 年至 2000 年,农民收 入实际上是下降的,下降的幅度相当大。但在上报的农民人均 纯收入中,这个数字无论如何是难以减少的。据A 镇国民经 济统计资料(1996) ,1996 年全镇农民人均纯收入为 2146 元, 参与农村经济收入分配人数为 3.55 万人,全镇农村居民纯收入 含间接分配及非生产性纯收入 166 万元,合计 7,624 万元。 1997 年三提五统 366.6 万元,占上一年度 1996 年农民居民纯 收入的比重为 366.6
8、/7,624=4.81%,接近中央规定的三提五统 费不超过上年人均纯收入 5%的上限。 按中央政策规定,三提五统一定三年不变,所以 A 镇 1997-2000 年在农民负担准鉴项目及指标一览表上反映出 来的三提五统中总额没有变化。因为这些年农民收入事实上是 下降的,可以肯定,到 2000 年三提五统已突破了上年农民纯收 入 5%的上限,但因为农民人均收入计算的任意性,而不能在数 据上反映出来。举例来说,A 镇关于 1997 年国民经济和社会发 展的统计公报说,1997 年农民人均纯收入在 1996 年 2146 元的 基础上增加 629 元,达到 2775 元,增幅达 29.3%。1998 年
9、的国 民经济统计资料认为农民收入继续增长,全年农民人均纯收入 为 2820 元,较 1997 年人均增长 45 元。A 镇农民收入增长的不 算快。S 县 1999 年国民经济和社会发展统计年报,农村居民人 第 5 页 均纯收入 2940 元,1998 年为 3020 元。 有意思的是前些年 A 镇人民人均纯收入的多少。据 A 镇统 计站的资料,1993 农民人均纯收入为 888 元,1990 年农民人均 纯收入 647 元,1989 年为 683 元,1988 年为 600 元,1987 年 为 542 元,1985 年为 431 元。 农民人均纯收入由 1985 年的 431 元增加至 19
10、93 年的 888 元,增加 1.04 倍,走了近 10 年时间,而从 1993 年的 888 元增 至 1996 年的 2146 元,增加 1.44 倍,仅用了 4 年时间,到 1997 年农民人均纯收入 2775 元,增加 2.15 倍,仅用 5 年时间。 可见农民统计收入增加之快,是十分惊人的了。 农民统计收入自 1993 年以来的快速增长,不是农民实际收 入的增长。出现统计农民人均纯收入快速增长的原因,与 1991 年国务院发布的农民承担费用和劳务管理条例规定“农民 直接向集体经济组织缴纳的乡统筹村提留,以乡为单位,不得 超过上一年农民人均纯收入的 5%”有关。在百分比确定之后, 要得
11、到较大的分子,就必须扩大分母,乡村要得到更多三提五 统收入,就必须将农民人均纯收入报得较高。 根据 A 镇统计资料,A 镇农民 2000 年人均承担三提五统费 用为 112.3 元,1985 年为 34.2 元,2000 年是 1985 年的 3.3 倍。 2000 年人均承担农业税收为 90.4 元,1985 年为 12.2 元, 2000 年是 1985 年的 7.4 倍。 第 6 页 若计算农民承担的其它税收, 2000 年农民人均承担税收 为 1988 年的 5.45 倍,1985 年的 10 倍左右。 仅仅说三提五统,增长的并不是很快,因为中央在 1991 年 以后一再强调农民负担不
12、超过上年农民人均纯收入的 5%这根底 线,三提五统成为农民负担的代名词,而在 5%的底线规定之前, 农民承担三提五统费远高于上年纯收入的 5%。以 A 镇为例, 1990 年农民承担的三提五统费为上年人均纯收入的 11.2%,1989 年为上年的 13.0%,1988 年为 12.5%.在农民负担 问题引起全社会和国家领导人的普遍关注之后,三提五统以提 高农民人均纯收入统计数来变相收取费用。 在 1990 年代前期 特别是 1980 年代说“头税轻、二税重”是对的。但经过 1990 年代对三提五统的治理,三提五统相对份额减少了。以 A 镇为 例,1985 年农民承担的国家税收与三提五统的比为:
13、 1:2.8,1990 年扩大为 1:3.5,1996 年则变为 1:1.05,2000 年 为 1:1.24。需要说明的是,以上农民负担的国家税收,只计算 了农业税、农业特产税和屠宰税,而没有计算以农村居民为主 或同样向农村居民征收的其他税种如车船使用税、耕地占用契、 契税等等。 3、三税 “三税”是指在“头税”和“二税”之外的其他农民负担 之和。 “三税”构成复杂,很难单独讨论。以下我们分别以 A 镇、 B 镇、C 镇农民的实际负担总额来讨论“三税” 。 第 7 页 (1)A 镇 以 A 镇1996-2000 年农民负担准鉴项目及指标一览表 的数据来展开讨论。 A 镇 1996-2000
14、年计划向农民收取费税分别为 1279 万元、 1326 万元、1419 万元、1027 万元、1061 万元。其中 1998 年收 取 1419 万元,为历年最高,原因是这一年镇里安排分摊 130 万 元债务。1999 年-2000 年收取税费为五年最低,原因在于随着 粮食跌价,农民不堪重负,上级减轻农民负担的压力骤增,而 每年减少共同生产费预提近 300 万元。但在年底均补提了这些 减少的共同生产费。 这样看,1996 年-2000 年 A 镇农民负担居高不下,稳定在 1300 万元左右。 说 A 镇农民负担居高不下,可以计算农民人均和亩平负担 情况如下:人均=1300 万元/3.26 万人
15、=398.8 元/人,亩平 =1300 万元/8.5 万亩=153 元/亩。 以 1999 年为例来计算农民承担费用的项目。根据农民负担 准鉴项目及指标表一览表,1999 年农民承担收费项目共计 7 项。 第 13 项分别为国家税费(农业税+基本水费) 、三提、五 统,最后一项即第 7 项为农业特产税和屠宰税。四项合计,即 前述“头税”和“二税” ,计 652.4 万元,占当年农民负担准 鉴项目及指标表上税费总额 1027 万元的 63.5%。 第 8 页 其余 36.5%分别为: 第 4 项政策性集资 81 万元,其中农田及公路建设集资 52.9 万元,防汛 28.1 万元。在 1997 年
16、以前,A 镇每年还向农 民摊派约 50 万元教育集资,1998 年取消。 第 5 项政策规费 39.6 万元,含 18.8 万元的农业发展基金, 1.5 万元水面增殖费,1.7 万元血吸虫防疫统筹费,17.6 万元 畜禽防疫费。 第 6 项为预提共同生产费 254 万元。 以上依据农民负担准鉴项目及指标列出的数据,仅是 农民负担的一部分。我们刚好有一份 1999 年 A 镇面向农民的 秋季资金清收表 ,虽然缺夏季资金清收表(J 市分夏秋两季 向农民收取税费) ,但秋季资金清收表列出全年应向农民收取税 费总额为 1599 万元,较农民负担准鉴表上的 1027 万元足足高 了 56%。来看一看高了
17、那些项目的收费。 从 A 镇 1999 年秋季资金清收表看,较农民负担准鉴表多出 的项目有:车船两税,秋季应征 12.5 万元;长荆铁路集资,秋 季应征 65 万元;油菜种子款,秋季应征 6.3 万元;镇收公益金 (五保户、扶贫基金、妇幼保建、电影统筹) ,秋季应征 21.4 万元;镇收管理费(村帐镇管经费、帐表册统筹费、农调统筹 费、党训统筹费、三五普法费、报刊费) ,秋季应征 22.2 万元。 以上数项合计,秋季应征款较农民负担准鉴表多出 127.4 万元。 这只是秋季清收表中的项目而非全部项目。 第 9 页 此外,农民义务工和劳动积累工分别按 10 个和 20 个标准 工计算到劳动力,A
18、 镇 2000 年农民负担准鉴项目及指标表 说明中明确规定义务工之公路建勤由镇统一调配使用,每个标 准工按 15 元计价,2000 年计划统一调用 72,390 个义务工于 公路建勤,可得 108.6 万元代资代劳款。1996 年 A 镇得到 56.3 万元以资代劳款。2000 年我们在 A 镇公坪村入户调查,村集体 与一农户签定的土地承包合同规定农户应承担 15 个义务工,30 个积累工,义务工和积累工按每个 10 元年终一次性结帐。由此 可以计算出这一农户需支出以资代劳款 450 元。该农户有 7.7 亩承包土地,可以推算 A 镇 8.5 万亩耕地,可收以资代劳款 497 万元。这就是资金
19、清收表上的农民负担远高于农民 负担准签项目及指标表的原因。 综合以上农民负担,我们来看 A 镇农民负担究竟占农民人 均纯收入的比重为多少。以 1999 年为例,按农民负担准鉴项 目及指标一览表的统计,1999 年农民负担总额(含共同生产 费)为 1027 万元,人均为 1027 万元/3.26 万人=315 元,以 A 镇统计数据,1997 年农民人均纯收入为 2820 元相除,农民负 担占其收入的比重为 11.2%。 我们知道,农民负担准鉴表上的负担远不是全部,若以 1999 年资金清收表的数据,全镇当年安排向农民收取税费计 1599.2 元,减去预提费用生产费 254 万元,有 1345.
20、2 万元, 农民人均负担为 412.6 元,占其上年纯收入的百分比为 第 10 页 14.6%。亩平 158.3 元。 若算入共同生产费部分,则人均为 490.5 元,其负担占上 年收入的百分比为 17.4%。亩平 188.1 元。 (2)B 镇 再来看看 B 镇 1999 年农民负担准鉴项目及指标表 。该 表共分九大项,分别为:一、国家税费(农业税、基本水费) 191.2 万元; 二、三提五统,329.4 万元; 三、政策规费(农发基金、水面增殖费)18.1 万元; 四、集资 71 万元; 五、防汛费 23.9 万元; 六、共同生产费 575 万元; 七、防疫费 30.9 万元; 八、特产税
21、 53.2 万元; 九、屠宰税 31 万元。 九项合计 1323.8 万元。1999 年 B 镇共有 3.06 万农业人口, 7.2 万亩耕地,计算可得以下几个数据: 人平负担 432.4 元,亩平负担 184 元。 当然,上表只是 B 镇农民实际负担的一部分,因为 1999 年 J 市承担长荆铁路集资,镇均超过百万元,但仅以上负担就 已经够高的了,此谓“三税是个无底洞” 。 以上是乡镇下达到村的资金清收任务,从村到农户往往还 第 11 页 要加码。据 C 镇 1999 年 7 月对全镇当年上半年村级财务的审计, 镇政府下达到村的农民负担(含两税)为 1025.5 万元,村级与 农民签合同实提
22、数为 1293.5 万元,加码 268 万元,加码 26.1%,全镇 26 个村,只有 6 个村未在镇下达农民负担总额中 加码。就来看一看 C 镇的情况。 (3)C 镇 根据 C 镇为农民负担座谈会提供的数据,2000 年全镇共向 村级下达农民负担任务为 1387.58 万元,较 1999 年的 1304.20 万元增加 83.38 万元,亩平负担 236 元,人平负担 456 元。 根据 C 镇经管站 20XX 年 8 月对钟桥、毛李、双店、高堰四 村财务的清理,2000 年四村共向农民收 263 万元,其中钟桥村 97 万元,毛李村 75 万元,双店村 19 万元,高堰村 72 万元, 村
23、平 66 万元。四村支出总额为 263 万元,其中上缴 106 万元, 占 40%,管理费 21 万元,占 80%,共同生产费 74 万元,占 28%,其它 62 万元,占 24%。 据 C 镇政府农村税费改革前后农民负担测算对比表的 资料,2000 年镇下达这四村税费负担(不含共同生产费) , 2000 年钟桥村承担税费 45.4 万元,毛李村为 31.3 万元,双店 村为 19.6 元,高堰村为 44 万元,四村相加为 140.3 万元。与 镇经管站 20XX 年对四村收支清理的结果相比,村一级实际向农 民收取除共同生产费之外的其他费用为 263 万元-74 万元=189 万元,较镇下达的
24、 140.3 万元的任务高出 48.67 万元,高 34.7%。 第 12 页 三税还有一大块,即各种各样的罚款,尤以计划生育和社 会治安罚款令农民难以承受。在当前农村经济形势不景气的情 况下,县乡财政不能足额拨付办公经费乃至人头费,乡镇各种 稍有实权的机构便利用自己掌握的权力向农民收取各种各样的 罚款,甚至在罚没收入上有“放水养鱼”之说,即有意识地培 育供罚款的事情出来,以收取罚款养人。罚款种类繁多,很难 尽数,不在此作更多讨论。 4、共同生产费 需要专门讨论共同生产费。所谓共同生产费,是指农业生 产中需要共同开支的费用,特别是 J 市这类水稻产区,抗旱排 涝成为农业生产的先决条件,而诸如抗
25、旱排涝一类事情,单家 独户无力去做,因此成为村组干部最为基础的工作之一。 按规定,共同生产费应是用多少收多少,很难有一个具体 的支出控制。但 1990 年代以来,因为乡村经济紧张, “共同生 产费是一个筐,什么都往里面装” ,预提的共同生产费远远超出 实际共同生产的支出,而成为弥补村组开支不足的常项收入。 据 S 县经管局对 2000 年全县农村共同生产费使用情况的调 查,2000 年亩平提取共同生产费 52 元,实际使用亩平 65 元。 在使用总额中,方量水费占总支出的 24.5%,抗排电费占 24%, 机械抽水费占 4.8%,维修费占 7.2%,水利建设占 4.6%,管水 员工资占 7.6
26、%,杂工开支占 6.4%,灾情减免占 3.9%,运杂费 第 13 页 占 1.4%;农户上缴提留奖励占 4%,水电费借贷利息占 3.4%, 生活费占 0.5%,其他占 7.7%。S 县农经局的调查报告说 , “从 调查情况看,全县将不属于共同生产费列支范围的费用转嫁、 变相列入共同生产费开支的项目有 10 项之多,占总支出的 34.7%。 ” 二、症结 J 市农民负担是太重了。全国农民也一样。这么重的负担 显然不行,因此,国家自 1990 年代以来治理农民负担,什么办 法都想到了,仅中央级文件就下发了 20 多个。但治理农民负担 至今仍然不见效果。为什么会是这样子呢? 我们先来看农民负担在 1
27、990 年代的发展过程。还是以 J 市 为例。 1、5%的政策警戒线 最早可以看到的 J 市关于减轻农民负担的文件是 1990 年 8 月 13 日由 J 市市委市政府联合下发的关于切实减轻农民负担 的决定 ,这份文件与国务院下发的关于切实减轻农民负担的 通知和十五届六中全会关于密切党同人民群众联系的决 定有关。在文件的开头即描述 1990 年之前几年农民负担的情 况如下:“近几年,上级党委、政府三令五申要求减轻农民负 担,市委、市政府每年都要为此而采取一些措施,虽然取得成 效,但有令不行、有禁不止的现象依然存在,农民负担并没有 从根本上减轻,基层干部和农民群众对此反映十分强烈。 ”“减 第
28、14 页 轻农民负担,不仅是一个经济问题,而且是一个严肃的政治问 题,事关稳定政治、经济、社会大局” ,要求“坚决制止和认真 清查一切加重农民负担的错误行为。 ”决定强调“集体的三 项提留和乡镇的五项统筹,坚决控制在上一年人均收入的 5%以 内。 ”“对有令不行、有禁不止,继续乱摊滥派、屡教不改的, 要严肃处理。 ” 据 B 镇在 1991 年 8 月 7 日写的减轻农民负担经验材料,也 就在 1990 年,B 镇农民负担总额达 492.04 万元(其中三提五 统 194.41 万元,占总额的 39.5%) ,全镇当年有 3.3 万人,7.4 万亩耕地,人平负担 149.5 元,亩平负担 66
29、.2 元,仅农民人均 负担的三提五统费即占上年农民人均纯收入的 9%。1989 年农 民 B 镇统计人均纯收入为 656 元1991 年 B 镇农民负担降为 350.19 万元,较 1990 年减少 141.85 万元,下降比为 28.8%, 其中三提五统减少到 127.07 万元,较 1990 年减少 67.34 万元, 占 1990 年农民人均纯收入的 5%。问题是,这个经验材料是 1991 年 8 月写的,当年还剩 4 个月,农民负担会不会加码?三 提五统会不会再超过上年人均纯收入的 5%? 1991 年 8 月 27 日,湖北省人民政府下发关于切实减轻 农民负担的通知 ,认为“党中央、国务院一再强调要保护农民 利益,减轻农民负担,我省各级党委和政府为减轻农民负担做 了大量工作,取得了明显的成效。农民负担增长过猛的势头开 始得到控制,部分地区负担偏重的状况有所好转。但就全省来 第 15 页 看,农民负担仍然居高不下。特别是今春以来,一些部门和单 位纷纷向农民伸手,致使不少地方农民负担减而复增 ,严重 地影响到农村经济的发展,影响到党群、干群关系。 ”*材料, 尽在*知音
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