农村居民社会保障体系建设与发展.docx
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1、第 1 页 农村居民社会保障体系建设与发展 特征码 NFjXUXvWCqDjlZSkqftr 社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促 进社会和谐发展、实现 共享发展成果的重大制度保障,既是国家发展的重要目标指向, 也是促进国家可持续发 展、和谐发展的必要手段。 我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特 别是党的十六大以 来,党中央、国务院作出了一系列重大决策部署,着力推进农 村居民社会保障工作。目 前,以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村 居民医疗救助制度、五保 供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社 会保障体系初步形成,新 型农村养老
2、保险开始试点,初步保障了农村群众基本生活。 一、我国农村居民社会保障的制度变迁与发展现状 30 余年的改革开放,是从农村承包责任制开始的。农村承包责 任制的推行,实质上 第 2 页 直接影响着计划经济时代依托在集体经济基础之上的农村社会 保障。例如,农村合作医 疗制度因丧失了传统的集体经济保障而迅速在全国崩溃;农村 五保供养制度也一度因从 集体经济供养变为农户分散供养而出现过危机。在这样的情形 下,如果面向农村居民的 社会保障制度不随之改革并加以完善,农村居民的生活风险便 会持续增长。因此,自 20 世纪 80 年代中期开始,政府有关部门便开始在农村开展相应的 社会保障改革试点。 1.上个世纪
3、 8090 年代的农村社会保障改革 (1)农村五保供养制度。 1956 年到 1967 年全国农业发展纲 要明确提出:“农 业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社 员,应当统一筹划在 生活上给予适当照顾,做到保吃、保穿、保烧(燃料) 、保教 (儿童和少年) 、保葬, 使他们生养死葬都有指靠。 ”从此,人们便将吃、穿、烧、教、 葬,这五项保障简称 “五保” ,将享受“五保”的家庭称为“五保户” ,形成了独具 中国特色的农村五保供 养制度的雏形。 第 3 页 20 世纪 80 年代初,随着农村土地包干到户,五保供养方式从 集体经济统一负担供养 成本,到一家一户分别承担五保户的供养模
4、式,再到通过乡村 统筹的办法来实施五保制 度,逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。 1994 年 1 月,国务院公布 施行农村五保供养工作条例 ,规定五保供养的主要内容是 “保吃、保穿、保住、保 医、保葬(孤儿保教) ”,供养标准为当地村民一般生活水平, 所需经费和实物,从村 提留或者乡统筹费中列支。1997 年 3 月,民政部颁布农村敬 老院管理暂行办法 ,规 范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出 台,标志着我国农村五保 供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。不管怎样的供 养模式,实质上仍然是农 民在承担着供养五保户的责任,这种方式一直延续到 20XX 年
5、。 (2)农村救灾保险。新中国成立后,农村自然灾害救济一直由 国家财政负担,灾 民找政府,地方找中央,不仅救灾周期长,而且因救灾资金紧 张而只能提供较低的灾害 补偿,解决灾民遭遇灾害时的紧急救济,一般包括粮食、衣被 第 4 页 和十分有限的房屋救助。 鉴于传统救灾体制单纯依靠国家财政拨款,救灾水平极低,自 1987 年起,民政部在全国 选择 102 个县开展救灾保险改革试点,试图引入保险机制、聚 集社会资源来扩充救灾财 力并提高救灾水平。当时的做法是,农民自愿参加救灾保险, 缴纳一定额度的保险费, 遭灾时可以申请补偿。救灾保险基金于参保农户缴纳的救灾保 险费、政府的补贴与 集体经济的补助,保障
6、水平有了较大幅度提高。然而,由于这 项改革在分割试点的条件 下无法自我实现财务平衡等原因,最终以失败告终。 (3)农民养老保险。在计划经济时代,农民的养老问题都是依 靠家庭解决的,养 儿防老的历史传统一直在延续。改革开放后,民政部于上世纪 80 年代后期选择山东等省 的部分地区开展农民养老保险试点。1992 年,由民政部门主导, 以县级为统筹单位,实 行完全的个人账户,以农民缴费为主,以村集体经济组织补助 为辅,有的县乡政府还给 予农民参保补贴,开始建立农民退休养老制度。但由于缺乏政 府投入,只按照商业保险 第 5 页 模式实行“多投多保、少投少保、不投不保” ,不仅水平极低, 而且制度亦非社
7、会保 险,实质上成了农民的自我储蓄。而广大农民由于收入水平低, 现实中的生产生活还面 临着很多的困难,自然无力拿出钱来为多年后的老年生活买保 险。何况,大多数农民缺 乏保险意识,即使有钱也不一定愿意参加。农民与地方政府都 普遍缺乏积极性,到 1998 年国家整顿保险业,农村养老保险总体上陷入了停滞不前的状 态,只有个别经济发达的 地区,在地方财政的支持下,还能够往前推进。 (4)农村合作医疗。传统的合作医疗制度是有中国特色的农村 医疗保障制度,它 建立于上世纪 50 年代后期,以农村集体经济为物质基础,以计 划经济时代的人民公社与 生产大队为组织依托,实质上是农村居民互助合作式的初级医 疗保障
8、机制。这项制度基 本覆盖了全体农村居民,到了 70 年代末覆盖面达到 90%以上, 使乡村卫生事业有了较大 发展,被世界卫生组织誉为发展中国家的典范。 但 80 年代初实行家庭联产承包责任制后,生产队和公社不复存 在,农村合作医疗一 第 6 页 时失去了存在的基础,开始逐步解体。各级政府又未能适时地 增加投入,一些农村基层 卫生组织只得走向市场化、商业化,因而导致 70%的乡镇卫生 院陷入困境,50%左右的 村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。农民再次成为无 医疗保障的人群。于是, 一些地区自发开展了合作医疗改革试验。如东部发达地区将乡 镇企业职工纳入城镇职工 医疗保险范围,一些地区则建立
9、县乡村联办的合作医疗,还有 的地方尝试合作医疗与商 业保险相结合。但总体而言,由于缺乏政府公共投入,统筹层 次太低,以及乡村卫生体 系发展滞后等原因,这些试验并不理想,不具有普遍意义。 (5)农村其他社会保障试验。除上述的几个方面外,在一些农 村地区还自发出现 过其他社会保障试验,如建立农村老年人集体福利设施、兴建 农村幼儿园,以及为农村 子女教育提供补贴,等等。农村扶贫虽然难以纳入农村社会保 障体系,但确实取得了良 好的减贫效果。 总之,20 世纪 8090 年代的农村社会保障制度改革,为建立 新型的农村居民社会保 第 7 页 障体系起到了一定的先行试验作用。 2.新世纪农村社会保障制度建设
10、 真正意义的农村居民社会保障制度建设,是进入本世纪以后才 开始的。它主要体现 在以下几个方面: (1)农村居民最低生活保障制度基本建立 农村居民最低生活保障制度,是面向农村低收入家庭特别是困 难家庭的一种生活 救助制度,它以国家财政为物质基础,以农村居民最低生活保 障线为救助依据,是我国 社会保障体系中的基础性保障制度安排。其目标是:通过在全 国范围建立农村居民最低 生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围, 稳定、持久、有效地解 决全国农村贫困人口的温饱问题。在农村居民最低生活保障制 度下,各地根据当地经济 社会发展情况以及居民最低生活保障需要,确立最低生活保障 线,凡低于当地
11、最低生活 保障线的农村居民家庭,均可以申请,经过受理、审核后,对 符合条件的申请者给予救 助。 这项制度最早出现于 20 世纪 90 年代,开始仅是在一些经济较 第 8 页 发达地区进行小规模的 探索和试验。20XX 年党的十六大提出“有条件的地区探索建立 农村低保制度”后,特别 是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后,农村居 民最低生活保障制度迅速 在全国各地推广开来。20XX 年中央号文件(即中共中央国 务院关于积极发展现代农 业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见 )又明确提出,要 在全国范围建立农村居 民最低生活保障制度,并强调,鼓励已建立制度的地区完善制 度,支持未建立制度的
12、地 区建立制度,中央财政对财政困难地区给予适当补助,从而给 这项制度在全国的普及提 供了强大推动力。 20XX 年 7 月,国务院印发了关于在全国建立农村最低生活保 障制度的通知 ,加 快了这项制度的建设步伐。仅仅用了一年多的时间,这项制度 就在全国广大农村建立起 来了。由于中央政府和地方政府的高度重视,农村居民最低生 活保障的标准不断提高。 到 20XX 年底,全国农村平均低保标准是人均 988 元/年,农村 低保金按照低保对象家庭 第 9 页 年人均纯收入与当地低保标准的差额进行发放,月人均补差是 49 元。现在农村因病、因 残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成生活 常年困难
13、的家庭,基本上 得到了保障。 截至 20XX 年底,全国农村享受最低生活保障的人数为 4284.3 万,占全国农业人口 的 4.9%。还有 63.2 万农村人口享受传统的农村社会救济,686.5 万人次享受农村临时生 活救助。20XX 年,国家又督促各地根据当地经济社会发展水平、 人均消费支出等因素, 适时调整了农村居民最低生活保障标准,低保水平有了新的提 高。据统计,20XX 年 1-9 月,中央和地方财政农村低保支出 237.6 亿元。全国农村低保 平均标准为每人每年 1148 元,其中:东部地区农村低保平均标准为每人每年 1699 元,低 保对象月人均补助 99 元; 中部地区农村低保平
14、均标准为每人每年 986 元,低保对象月人 均补助 56 元;西部地区农 村低保平均标准为每人每年 831 元,低保对象月人均补助 54 元。 农村居民最低生活保障制度的建立,从制度上解除了农村困难 第 10 页 居民的生存危机问 题。 (2)新型农村合作医疗制度全面建立 新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部 分,也是农村社会保 障体系重要组成部分。它是一项由政府组织、引导、支持,农 民自愿参加,个人、集体 和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。 进入 21 世纪后,我国农民的生活水平大大提高,但城乡居民收 入、卫生资源配置及 社会保障水平等方面的差距却在逐步
15、拉大,农民看病难、看病 贵,因病致贫、返贫的现 象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康,也制约了 农村发展。因而,建立新 型农村医疗保障制度,成为党和政府面临的一件大事、急事。 从 20XX 年起,我国开始探索新型农村合作医疗制度。20XX 年 5 月,国务院办公厅转 发国务院体改办等五部委联合提出的关于农村卫生改革与发 展的指导意见 ,该意 见要求:“地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。 按照自愿量力、因地制 宜、民办公助的原则,继续完善与发展合作医疗制度。合作医 第 11 页 疗筹资以个人投入为主, 集体扶持,政府适当支持,坚持财务公开和民主管理。提倡以 县(市)为单位实行大
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