【优质文档】赛迪顾问投融资研究战略性新兴产业政府引导基金发展模式和策略选择.pdf
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1、本期主题战略性新兴产业政府引导基金发展模式和策略选择 第一章政府引导基金概述 1.1 政府引导基金含义 政府引导基金,是指由政府出资,并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会 资本,不以营利为目的,以股权或债权等方式投资或资助于创业风险投资机构或新设 创业风险投资基金,以支持创业企业或新兴产业和地区经济发展的专项资金。 引导基金最早以法规形式出现在2005 年国家发改委等十部委联合颁布创业投 资企业管理暂行办法所作出的规定。该办法第22 条明确规定:“国家与地方政府可 以设立创业投资引导基金, 通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立 与发展” 。 此后,为了有效指导政府规范设立和运
2、作创业引导基金,2008 年 10 月,国家发 改委会同财政部、 商务部制定了关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见 (下称指导意见) ,为政府引导基金组织和设立确立了一个法律基础。 政府引导基金是以政府为主导采用市场化运作的基金,其基本运作模式是由政府 背景的平台公司引导部分社会资本发起设立母基金,主要以有限合伙人(LP)的方式 投资于特定区域或领域的私募股权基金。 1.2 政府引导基金特征 1.2.1 引导基金主要特点 根据指导意见,政府引导基金具有以下几个特点: 首先,政府引导基金是不以营利为目的政策性基金,并非商业性基金。 其次,政府引导基金发挥引导作用的机制是“主要通过扶持创业
3、投资企业发展, 引导社会资金进入创业投资领域” ,而非直接从事创业投资。 最后,政府引导基金按市场化的有偿方式运作,而非通过拨款、贴息或风险补贴 式的无偿方式运作。 1.2.2 引导基金与创业投资基金 从基金的投资对象来看,政府引导基金实际上是一种“基金的基金”(Fund of Funds,FOF) , 所谓“基金的基金”,通常是指投资于其他基金的基金,有时也称作“母 基金” 。 “基金的基金”与一般创业投资基金直接投资于项目相比,在风险分散、投资 手续简化、投资成本等方面存在优势;但投资于“基金的基金”也有一些不足,主要 表现在双重管理费用,投资收益平均化、易产生额外费用和管理风险等方面。
4、1.2.3 引导基金与“基金的基金” 政府引导基金作为一种政策性“基金的基金”,其具有一般商业性“基金的基金” 的共同特点,同时也具有自身的特点。政府引导基金和商业性“基金的基金”一样, 均作为母基金投资于其他多个子基金,不直接投资于创业项目。但政府引导基金主要 出发点是吸引社会资金的投入以共同组建创业投资子基金来支持创业投资发展,其在 设立主体、投资原则、管理方式和存续期等方面与商业性“基金的基金” 有明显区别。 不过在现实情况中,由于部分商业性运作的“基金的基金”也有政府参与的背景,并 在一些场合发挥引导资金的作用,因此,在实践中两者界限并非十分清晰。 1.3 政府引导基金作用 1.3.1
5、 引导基金的社会功能 1.引导社会资金集聚,形成资本供给效应 政府创业资本引导基金的设立会改善创业资本的供给,解决创业投资的资金来源 问题。创业投资的投资期长, 风险大,流动性差; 不像股票等证券投资可以迅速变现、 流动性好,民间资本偏好于证券市场,而创业投资等股权投资整体资金供给不足,完 全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。 因此,政府设立引导基金,通过政府信用,吸引保险资金、社保资金等机构投资 者的资金以及民间资本、 国外资本等社会资金聚集, 形成资本供给进入创业投资领域, 这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。 2.优化资金配置方向,落实国家产业政策 政府引导基金的投资对象是以
6、创新型企业为主体,从而起到引导和带动社会资本 对高科技创新企业的投资。目前,我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT 类、 教育、餐饮等领域项目,而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏 少,这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调,创业投资不能有效地发挥其对产业 调整和发展的促进作用。 通过设立政府引导基金,以政府信用吸引社会资金,可以改善和调整社会资金配 置,引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域,培 育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业,有利于我国产业结构的调 整升级。 3.引导资金投资方向,扶持创新中小企业 政府引导基金有一个较强的政
7、策导向扶植极具创新能力的中小企业。目前, 国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点,多倾向于投资 中后期的项目,特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业。而处于种子期与初创 期的企业具有很高的风险, 正处于生死存亡的关键时刻, 但却很难吸引到资金的投入。 创业早期企业存在融资困难,而中后期企业资金供给相对过剩。 通过设立政府引导基金,引导社会资金投资处于初创期的企业,从而可以培养一 批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长,为商业化创业投资机构进一步 投资规避一定的风险,引导其后续投资,用“接力棒”方式将企业做强做大,最终实 现政府目标的创业投资机构和商业化的
8、创业投资机构共同发展,建立起政府资金和商 业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。 4.引导资金区域流向,协调区域经济发展 市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象,经济条件优越,发展 条件越好的东部地区,越容易获得创投资本;而经济条件恶劣,发展越落后的中西部 地区,越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的 差距。 通过设立政府引导基金,引导社会资金投资于中西部地区,争取更多的中西部投 资项目,有利于缓解区域间经济发展不平衡,对促进区域经济协调发展有好处。 综上所述,建立引导基金是政府解决创业期中小企业融资难题的重要手段。政府 通过投入资金建立引导基金,将
9、进一步发挥政府资金的引导、带动和放大作用,引导 社会资金对创业期中小企业进行股权投资,解决创业期中小企业融资难题,放大政府 对创业投资机构的导向效应和对企业发展的支持效应。同时,建立引导基金也是转变 政府资金扶持方式的需要。目前,各级政府资金扶持中小企业的方式仍以补助和贴息 为主,政府建立引导基金,可以通过投资入股的方式,引导社会资金共同推动中小企 业发展,实现政府资金循环使用,提高资金使用效率,并为政府其他产业资金转变扶 持方式积累经验。 1.3.2 引导基金对创投企业的意义 政府引导基金的“杠杆效应”可以解决创业投资企业的市场失灵问题,在现有条 件下,引导基金与创投企业合作既有机遇又面临挑
10、战,同时,创投企业引进政府引导 基金对其自身业务发展也具有十分重要的意义。创投企业与政府引导基金合作,在项 目来源、政府资源利用、信用担保、政策支持、资金规模扩张等方面均会获得发展优 势。此外,政府引导基金对合作对象的严格要求,也会加强创投企业的内部管理,有 利于提升其业绩。 表 1 创投企业引进政府引导基金后的优势 优势主要内容 获得投资项目来源 创投企业的投资难点是项目,与政府引导基金合作,就有了政府的参与,政府就有责任推荐 优势项目,这缓解了创投机构项目来源的难题;同时,有了政府的优势项目作保证,也为创 投企业提供了发展空间。 与政府和谐互动 创投企业与引导基金合作,实际就是创投机构和各
11、级政府建立了一种良性、互动、相互依存 的关系, 而这种依存关系是一种不可或缺的资源优势,有了这种特殊的政府资源作保证,在 涉及许可证、税收、土地等软环境方面会得到优化服务,创投企业很多难题就会迎刃而解。 实现低成本扩张 创投企业要想做大做强、实现良性扩张,最大的难点就是布点的成本过高,而有了政府引导 基金的参与, 创投企业就可以最大限度的利用政府网络和政府的诚信优势,实现低成本的布 点、扩张,形成准入门槛。 吸引资本扩大规模 创投企业要想放大资金规模,难点就是民间资本的信任,有了政府引导基金,无疑就是为创 投企业提供了一份信用担保,引导基金成为吸引民间资本参与创投的动力。 突出政策优势 在中国
12、目前的特殊国情中,政策的支持十分重要,而政府引导基金的设计,恰恰突出了政策 的优惠,有了优惠的政策和良好的制度,就可以保证创投企业的经济收益。 资料来源:赛迪顾问整理2010 ,11 第二章国外政府引导基金发展与借鉴 2.1 国外政府引导基金概览 2.1.1 美国小企业投资公司计划 美国于 1957 年正式推出了小企业投资公司计划,目的在于以政府设立引导基金 的形式,引导民间资本投资于小企业。 小企业投资公司是指经美国小企业管理局核准认定的、由私人投资并独立管理 的、主要向小型创业企业进行股权投资的私人投资者。在运作模式上,美国的小企业 投资公司计划由国会直接批准,国会通过立法的形式规定小企业
13、及小企业投资公司的 认定标准以及小企业投资公司计划的实施模式。美国小企业管理局作为管理机构,负 责编制小企业投资公司的资本预算并报国会批准、受理小企业投资公司的申请并负责 核定及监管计划的实施。 从资金使用方式上看, 经美国小企业管理局认定的小企业投资公司可以得到政府 相当于其自有资本投资额2-3 倍的政府低息贷款(后来于 1994年改为政府为小企业投 资公司向银行贷款提供担保) ,同时政府向小企业投资公司提供税收优惠。 美国政府的小企业投资公司计划自1957年推出以来, 在 50年时间里为美国的创 新经济发展作出了巨大贡献。截止2001 年,美国的小企业投资公司通过近14 万个项 目向约 9
14、 万家小企业提供了超过400 亿美元的创业资本投资,成就了硅谷的繁荣,也 造就了包括联邦快递、苹果电脑、英特尔、耐克等一大批世界级的创新企业,创造了 超过 100万个以上的新就业岗位, 同时还为创业投资基金管理人展示其管理能力提供 了机会。 2.1.2 以色列 Yozma 计划 为促进本国创业投资的发展,以色列政府于1992 年出资 1 亿美元启动了 Yozma 计划。 从运作模式来看, Yozma计划由以色列政府出资, 由政府独资设立的 Yozma公司 负责运作管理, 其运营模式主要是与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业 投资基金。在合资成立的子基金中,以色列政府资金最高占40%,私
15、人资本则占 60% 以上,这样政府的1 亿美元资金就可以带动1.5 亿美元以上的私人资本。所有子基金 均为有限合伙制基金,政府担任有限合伙人,不参与子基金的日常投资决策。 Yozma计划要求子基金必须投资于较早阶段的技术创新企业,作为补偿,政府给 予私人投资者一项期权, 私人投资者可以在子基金成立5 年内以事先确定好的较低价 格购买政府在子基金中的份额。 Yozma计划要求其参股的创投子基金投资于通信、IT、 生命生物科学、医药技术等领域的企业,重点是基础设施和专利技术的企业。 2.1.3 澳大利亚创新投资基金 澳大利亚的创新投资基金由澳大利亚政府于1997 年起建立并运作,其目的在于 促进本
16、国创业投资、资本市场与高新技术产业的发展。 从运作模式来看, 澳政府出资 2.21 亿美元,由属于澳大利亚政府的产业研究与开 发管理委员会作为管理方来负责基金的日常管理。从投资方式来看,澳大利亚创新投 资基金以参股方式与民间资本共同设立创业投资基金用以支持民间资本投资于中小 科技企业。 1998 年,澳政府通过创新投资基金计划出资1.3 亿美元,与民间资本合资 建立了 5 家规模在 4000万美元左右的创业投资基金。2001 年,澳政府通过创新投资 基金二期计划出资0.91亿美元与民间资本合资建立了4 家创业投资基金。在合资设立 基金的过程中, 政府与民间资本的出资比例最高可达2:1,即民间资
17、本出资 1 美元最 高可获得政府 2 美元的资金配套。而在基金的收益分配方面,政府与民间资本的分配 比例则是 1:9,政府让利的部分由民间资本投资者与基金管理人分享。这种交易结构 设计,大大降低了民间资本的投资风险,提高了其风险收益比率,从而起到了很好的 示范作用。 在创新投资基金计划的带动下,澳大利亚的创业投资业获得了较快的发展。在创 新投资基金二期计划于2001年启动后,到 2002 年 6 月,澳大利亚既有 162只创业投 资基金,投资于 839 家新兴企业。 2001年 7 月至 2002 年 6 月的一年中,澳大利亚创 业投资资金的总规模达到69亿澳元,比上一财务年度增长了21%。
18、表 2 部分国外政府引导基金设立基本状况 国 家 或 地区 设立规模设立时间当年 GDP 占当 年GDP 比重 2005 年创业投 资规模 以色列1 亿美元1993 320 亿美元0.31% 11.1亿美元 英国1 亿英镑1998 7100 亿英镑0.014% 11.31亿欧元 澳 大 利 亚 2.21 亿美元,首 期 1.3 亿美元 1998 3719 亿美元0.06% 18.80 亿澳元 台湾共四期, 8 亿、198419911997202003 年 860000.35% 108.57 亿新台 16 亿、 20 亿、 300 亿元新台币 03 亿新台币币 新加坡10 亿美元1999 814
19、 亿美元1.23% 美国融资担保 1957 年开始222.62 亿美元 德国 融资担保 90%无 息再投资贷款 1989-1995 5.3 亿欧元 资料来源:赛迪顾问整理2010 ,11 2.2 国外政府引导基金发展借鉴意义 对比美国小企业投资公司计划、以色列Yozma计划以及澳大利亚创新投资基金计 划,我们可以得到以下几点认识: 1.政府设立引导基金的目的是放大政府资金的作用,营造有利于本国创业投资发展 的良好环境,推动创业投资业的发展, 最终目的是促进本国或本地区的科技产业发展。 创业投资引导基金往往以参股创投企业、融资担保、跟进投资等方式进行运作。 2.运作过程中, 引导基金一般不参与其
20、所支持的创业投资机构的具体投资决策,也 不直接与创业企业发生联系。在利益分配环节,引导基金一般会对民间资本让出部分 利益,以此吸引民间资本的积极性。 3.投资风险的承担上, 在一国或地区创业投资发展的初期阶段,政府投资设立的引 导基金往往会在让利于民的同时承担较多的投资风险;而随着市场的逐步发展和成 熟,引导基金会趋向于追求自身的可持续发展,在让利于民的同时也相应降低投资风 险。 表 3 三种国外引导基金对比 国 家 或 地区 引 导 基 金 额度 运行方式组织模式监督情况取得效果 美国50 年400 亿美元 由国会直接批准,主 要向小型创业企业进 行股权投资,类似引 导基金加担保机构 类似公
21、司制政 府 专 门 机构监管 成就了硅谷的繁荣, 也造就了一大批世 界级的创新企业的 成功 澳 大 利 亚 政 府 出 资 2.21 亿 美 元 政府出资与民间资本 共同组建商业基金 信托 制或其 他形 式,形 式比较灵活 政 府 专 门 机构监管 创业投资基金数量 显著增加,创业投资 资金的总规模大幅 增长 以色列政 府 出 资 1 亿美元 政府出资与国际知名 创业投资机构合资发 起创业投资基金。类 似“基金的基金” 基金 可以是 信托 基金或 其他形式 由 政 府 独 资 设 立 的 Yozma 公司 负 责 运 作 管理 以色列的高科技产 业得到了迅速发展, 多家公司在美国纳 期达克市场
22、上市 资料来源:赛迪顾问整理2010 ,11 第三章国内政府引导基金发展现状 3.1 政府引导基金的政策环境 我国自 1984年即开始探索推动发展创业投资,但在此后的20 来年时间里,由于 对引导创业投资发展路径缺乏正确的认识,所出台的一系列政策措施均缺乏可操作 性。起初,政府试图通过财政出资直接设立创业投资企业,开展创业投资活动,如深 圳市创新投资集团有限公司、上海创业投资有限公司、江苏高科技投资集团、天津创 业投资有限公司等。这些政府主导型创业投资机构虽然起到了一定的作用,但政府直 接从事创业投资活动,很难与行政管理相分离,创业投资效率难以提高。 为有效克服运用财政资金直接从事创业投资的不
23、足,2005年 11 月由国务院十部 委正式联合发布创业投资企业管理暂行办法,该办法第22 条明确规定:“国家与 地方政府可以设立创业投资引导基金,通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资 企业的设立与发展” 。该办法发布实施后不久,北京、上海等地即开始着手探索通过 设立创业投资引导基金来创新财政资金扶持创业投资企业发展的方式。 2007 年 7 月,财政部、科技部颁布 科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行 办法规定,科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期 科技型中小企业投资。 2008 年 10 月,国家发改委同财政部、商务部制定了关于创 业投资引导基金规范设立与运
24、作的指导意见(以下简称指导意见 ) ,对引导基金 的性质与宗旨、原则和方式、资金来源、资金管理、监管与指导、风险控制和组织实 施七个方面做出了规范性的建议,为政府引导基金组织和设立确立了一个法律基础。 这两部法规的颁发,尤其是指导意见的实施使国内政府引导基金步入了规范设立 与运作的轨道。 表 4 政府引导基金相关政策 法律法规发布时间发布单位主要内容 创业投资企业管 理暂行办法 2005-11 国务院发改 委等十部委 规定国家与地方政府可以设立创业投资引导基金,通过参股和 提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展 国家中长期科学 和技术发展规划纲 要 (2006-2020 年) 2006
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