地方政府债务风险控制思考.docx
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1、第 1 页 地方政府债务风险控制思考 特征码 zHfPbGirilduUdDySCDC * 近年来,随着我国经济的持续高速发展,城市化进程的不断推 进,各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础 设施建设需要巨额资金的投入,在地方财力普遍有限的情况下, 各级政府通过各种形式举债进行城市建设,但随之而来的地方 债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑” ,在 适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下,政府负 债能有效地促进区域经济的良性循环,同时也能为社会提供更 多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下, 政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展,影
2、 响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务(主 要就城市建设引起的负债)管理现状、存在问题等方面进行分 析,从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。 一、西湖区政府债务管理现状 近几年西湖区财力呈逐年增长态势,但除了保障“吃饭财政” , 每年只能安排 7000 万左右的资金用于基本建设,占一般预算支 出的 5.06。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来 第 2 页 说,显然是杯水车薪,因此西湖区的城市建设资金基本上通过 举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥 了重要作用,利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。 投资环境日益优化,招商引资的区位优势凸现。
3、 据统计,至 20XX 年 12 月底,区本级政府债务余额为 1.4 亿元 (不含之江、各集镇指挥部) ,占当年财政支出的比重为 12.96,占全区可用财力的比重为 10.65,各项指标均在风 险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市 重点工程的建设任务,虽然建设资金由市政府明确以某块土地 资金作为平衡,但在地块出让前,项目的建设仍需通过大规模 融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台, 地价受市场波动因素影响很大,隐藏了较大风险,一旦土地跌 价,不能及时出让,将直接导致未来债务支付困难,资金链断 裂,引发财政风险,因此融资风险不容忽视。 西湖区政府十分重视债务问题,
4、在债务控制方面采取了一系列 积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况,汇 总各部门的年度建设计划,并在此基础上核实债务存量,进行 分类化解,明确偿债责任。二是建立政府负债办公室,负责定 期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设 在财政局,在统计汇总负债数据的基础上,建立月报表制度, 每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目 法人负责制,明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡,谁举 第 3 页 债谁负责。四是 20XX 年试编基本建设项目预算,全面反映基本 建设收支、借贷执行情况,做到一本预算管吃饭、一本预算管 建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制,签订政
5、府债务 责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任 状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。 二、债务管理中存在的问题 (一)建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体,封 闭运行,集融资、建设、支付职能于一身。 有些项目在实施期间,由于受各种因素变化的制约,会出现与 计划不一致的情况,影响项目贷款资金的实际使用效果,造成 资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺,却不能从有资金闲 置的建设单位调度使用,而选择向银行融资。从全区范围来看, 负债资金尚未用好、用足,这是导致负债规模上升的一个重要 因素。 (二)举债项目各环节管理不到位,造成投资规模不断扩大, 增加了财政支出负担
6、。 表现在:(1)项目超概算情况严重,加大财政资金压力。从目 前已完工的项目来看,一方面由于项目立项前更多的考虑项目 要不要上,没有做到全面的投资估算,导致实际支付时超概算 情况严重;另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模, 提高建设标准,变更、增加计划外工程,导致整个工程超规模、 超概算、超标准,加大了财政负担。 (2)项目没有引入竞争机 第 4 页 制,部分工程材料设备未实行政府采购,实际造价往往高于合 同造价,增加了建设成本。 (三)宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。 20XX 年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面,进一步完 善土地调控政策,从紧控制新增建设用地。国务院
7、陆续出台了 关于加强土地调控有关问题的通知及配套文件土地利用 年度计划管理办法 、 关于规范国有土地使用权出让收支管理 的通知等规章制度。货币信贷方面,至今年 8 月,央行 3 次 上调存款准备金率各 0.5 个百分点;4 次加息使贷款利息从 5.58提高到目前的 6.84。此外银监会对银行各类打捆贷款 进行整顿和规范对于土地出让收入和房地产依赖程度较高 的西湖区来说,这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出 让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷 的计划随时可能受到影响,还本付息压力显现。 三、控制地方政府债务风险的建议与措施 面对政府债务规模现状,必须积极采取应对措施,妥善
8、处理好 发展与举债,长远目标与眼前现实的关系,规范投资行为,合 理有效控制债务规模,防范和化解债务风险,提高资金使用效 率。 (一)加大财政对政府融资的集中统管力度。 建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界 定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则, 第 5 页 确定偿债责任单位,明确财政部门在同级政府债务管理中的牵 头作用,实行由财政部门为主,各职能部门共同参与的政府债 务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政 收支、各职能部门提供的项目可行性方案,确定短期筹资方案、 还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期 对已有的政府债务进行分析和
9、督促,确保政府债务按时偿还。 (二)逐步建立各项政府债务监控、预警机制。 建立债务监控、预警机制,对政府债务的规模、结构、偿债能 力实行有效控制,反映地方政府财政风险程度。 (1)建立和完 善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金,以 备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金可 从:从历年财政结余中安排一部分;每年从可用财力中安排一 定比例;从土地出让金收入中提取一定比例;从国有资产转让 一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余 额的 38左右。 (2)建立能合理反映地方政府负债的风险 指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、 偿债率。债务依
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