地方政府财政危机国际经验思考.docx
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1、第 1 页 地方政府财政危机国际经验思考 特征码 JdJeGTbwDlBcKOBSoAEz 摘要:在研究大量文献的基础上发现。地方政府财政危机的主 要显示为税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行; 中央政府和地方政府之间财力和职责的分配不当;地方政府运 行中的道德风险。并对财政危机发生后的应对措施和地方财政 危机的防范等相关经验进行了总结。 关键词:地方政府财政;财政危机:财政预警体系 与其在公共管理领域的地位一致,地方政府财政危机一直 是一个相对冷门的研究课题。在大量搜索了地方财政风险的相 关英文文献后,我们发现,目前对于地方政府财政危机的研究 大量集中于对美国州以下地方政府的研究,
2、关于其他国家的研 究文献仅涉及到澳大利亚、新西兰、日本、俄罗斯、以色列、 尼日利亚和肯尼亚等几个国家。 地方政府财政危机是一个世界性的现象。关于地方政府财 政危机的研究对地方政府的利益相关者来说意义重大,因为地 第 2 页 方政府作为公共物品的提供者,在其权限内向辖区居民提供的 公共服务的数量和质量对于辖区居民的福利起着决定性的作用。 贫乏的服务导致基础设施压力加大、社会分化加剧、犯罪、贫 穷以及高素质人群的迁移。而上述这些影响又使得地方政府财 政状况进一部恶化,进而陷入恶性循环。 这一问题在全世界范围内的普遍性,使得对这一问题的研 究更有意义。但因为各国存在的诸多差异,现有的部分研究主 要从
3、所关注的国家地方政府问题出发,建立了各种各样的研究 框架。问题的复杂性使得我们很难在国际范围内对地方政府财 政危机进行较为全面的概括及建立较为完整的理论框架。 本文试图按照危机研究的一般路径,从成因、对策和预防 几个方面来研究地方政府财政危机问题,并对各国地方政府财 政危机研究进行总结,以期对我国地方政府财政问题的研究提 供有价值的参考。 一、导致地方财政危机的主要成因 虽然各国的财政体系、经济环境存在着较大的差异,但对 于财政风险的主要成因我们仍然可以归纳为以下几点: (一)税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行 地方政府的财政收入同经济周期密切相关,经济景气,政府收 第 3 页 人
4、增加,经济凋敝,政府财政收入即会大幅衰减。而政府支出 特别是一些刚性支出并不会因为经济周期的变动而改变,其中 一部分支出如失业救济等方面的支出反而会大幅增加。因此, 财政收入和财政支出的这种反向波动在经济不景气的时候会在 地方政府的财力上形成一个缺口,而地方政府的税收体系结构 则决定着这个缺口的规模。 一个好的税收体系应当有助于保证财政收入的稳定性,反 之亦然。以美国州政府为例。美国州政府财政收入主要于 3 种 税:销售税、个人所得税、财产税,合计起来构成了美国西部 各州和地方政府 88的税收。在这 3 种税中,个人所得税是最 不稳定的,当失业率增加时,个人所得税税源减少,反之亦然。 同时,股
5、票市场的不景气也极大地降低了资本利得收入,减少 个人所得税税源。而财产税,特别是商业财产,具有较强的稳 定性,因为对财产的估值并不会发生急剧波动。对销售税的课 税方法所产生的风险就是,如果主要的产业下滑,税收收入也 会下降。这使得政府可能遭受双重打击:私人部门的优势产业 下滑的同时,公共部门应对下滑的能力也随之下降。另一个重 要的问题就是财政支出,比如失业保险,是反经济周期的。公 共支出的一个主要的功能就是在市境艰难时提供一个安全网。 平衡财政需求,与不稳定的税收结构相结合,对地方财政提出 了挑战。 第 4 页 (二)各级政府之间财力和职责的分配不当在财政分权的背 景下,各级政府间对财力和职责
6、的分配成为一个至关重要的问 题。大多数发达国家由于较早开始实行财政分权,并在实践中 探索出了一套适合于自己的模式。因此,目前因为政府间财力 和职责分配而产生的财政问题主要集中在发展中国家及转轨中 的国家。 转轨过程中的俄罗斯地方政府就存在着典型的因财力和职 责分配不当而造成的横向和纵向的不均衡问题。横向不均衡主 要体现为具有较多支出需求的州更可能采用赤字融资手段;纵 向不均衡主要体现为各级政府没有按其所获得的财政资源承担 相应的支出责任。尽管收入分享制度和转移支付制度可在相当 大的程度上解决纵向不均衡问题,但政治可信性和经济效率均 要求州政府和地方政府拥有决定一些收入的权力(如根据其需求 增加
7、或减少某些税、费)。然而,俄罗斯联邦以下各级政府在征 集自有收入方面并没有被赋予足够的自主权,在这种背景下, 地方政府为了维持正常运转不得不采取各种方式向外部融资。 大量融资的结果就是导致地方政府债务不断增加,财政风险不 断积累。 (三)地方政府运行中的道德风险财政分权下的地方政府作 为一个相对独立的主体为了各自的经济利益往往存在着大量的 自利性行为。这些自利行为往往体现为地方政府的发展冲动, 第 5 页 这种发展冲动集中体现在地方政府为发展经济而进行的公共投 资项目。在地方政府决策正确,管理得当的前提下,这些项目 无疑是有益的,而这些投资项目一旦失败,地方政府就必须承 担损失。在政府间关系界
8、定科学合理的国家,这种损失由地方 政府自己承担,但在很多国家,上级政府实际上是在为下级政 府扮演着担保人的角色。当地方政府财政出现问题的时候,即 地方政府不能保障工资、奖金和失业救济,或者地方政府变得 不能提供最低水平的公共服务时,迫于社会压力可能迫使中央 政府插手。这种暗示性担保机制事实上是中央政府为地方政府 的负债所提供的一种担保。该担保产生了一个极其严重的道德 风险问题:地方政府有着强烈的借款、担保甚至欠款动机,因 为这些行为的成本极有可能最终由国家来承担。 日本地方政府面临严重债务危机的一个重要原因就是中央 政府对地方债务的一个暗示性担保。有记载以来,日本共有 884 个地方政府宣布破
9、产,但其债务从来没有被豁免,而是由 中央政府偿还。这使得银行不论地方政府财政状况如何,都愿 意向其提供贷款。虽然在 20XX 年,日本为控制地方负债建立了 一个“咨询体系”以取代原地方政府举债批准体系,但事实证 明,只要中央政府的这一担保机制存在,那么地方政府行为中 的道德风险就不可避免。 二、地方财政危机的应对措施 第 6 页 (一)地方政府破产应对地方政府财政危机的常见举措是在 地方政府无法偿还到期债务时,实施破产程序。从世界各国的 情况看,地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保 护,无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组 或重新筹集资金等方式解决债务问题。 一般而言,
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