养老保障制度改革论文.docx
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1、第 1 页 养老保障制度改革论文 特征码 aUsluPDCaOAZqrsMmEBb 一、养老保障制度转轨的关键是老职工的养老金问题 根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总 体要求,我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、 养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度,这 已经成为社会各界的普遍共识,并且在党的十四届三中全会 关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中也得到 了比较明确的体现。 决定明确指出,在职工养老保障问题上, 要“实行社会统筹和个人帐户相结合” 。 对新参加工作的职工来讲,通过个人帐户进行养老金预筹 积累是没有问题的。但无法回避的问题是,目前已经离
2、退休的 职工没有养老金积累,目前在职但在实施个人帐户制度以前参 加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他 们的养老问题又是必须予以保证的,因为按照旧体制下的低工 第 2 页 资、高福利政策,他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过 去的政府收入并凝固在国有资产当中,政府则承担对他们的养 老保障义务。更进一步讲,旧体制形成了政府对老职工隐性养 老金负债,这是必须偿还的。 老职工养老金理论上可能的解决方式有二,一是实行“新 人新办法、老人老办法” ,即对新职工实施基金积累的个人帐户 制度,对老职工则继续通过现收现付的办法,让目前的企业和 年轻职工缴费解决;二是由政府统一对老职工的养老金
3、作出专 门处理。 实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一,对老 职工负有养老保障责任(事实上是负债)的是政府,因此,如 果政府不承担责任,转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。 第二,即使不考虑合理性问题,仅从财务上看,也行不通。目 前在全国范围内,已退休职工的退休金大约占在职职工工资总 额的 1618%,随着今后更多老职工进入退休年龄,这种负担 比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行 养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中 的个人缴费因素,所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要 达 30%左右。这是企业无法承受的。 第 3 页 因此,要想真正实现养老保障
4、体制转轨,必须对老职工的 养老金作出专门处理,即由政府统一偿还旧体制形成的对中老 年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验,顺利实现 社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留 的中老年职工的养老金权益问题。否则,转轨无法进行。 二、1995 年 3 月的改革方案无法实现决定提出的改革 目标 为落实决定提出的改革要求,1995 年 3 月,国务院发 布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 ,并同时出 台了两个具体操作方案,即实施办法之一和实施办法之二。 方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户,职工退 休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于 实施个人帐户制
5、度以前参加工作的职工,该办法实施前的工作 年限视同缴费年限,至退休时, “以个人帐户中的储存额推算出 全部工作年限的储存额” 。已退休职工的养老金通过企业另行缴 纳一定比例的费用形成统筹基金解决,给付标准按照改革前老 办法执行。 方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工 第 4 页 退休后的养老金计发分为三部分,一是社会性养老金,按照职 工所在地职工平均工资的一定比例计发;二是缴费性养老金, 个人和企业缴费每满全年,按缴费工资基数的一定比例计发; 三是个人帐户养老金,对应于个人帐户储存额。其中前两项养 老金来自于“统筹” 。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹” 。与方案一类似,实施
6、个人缴费制度前参加工作的职工,连续 工龄视同缴费年限。 两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的,但 有一个非常突出的共同点:老职工的养老金都是要通过当期的 企业“统筹缴费”解决。 根据前文分析,在老职工的养老金不进行特殊处理的情况 下,要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案 的实际运行结果看,与真正意义上的个人帐户制度大相径庭, 个人帐户普遍为空帐户,基金积累也不可能形成。 由于目前离退休人员的养老金没有,要通过企业“统筹缴 费”解决,但在实际上,在企业开始为在职职工进行个人帐户 积累的情况下,已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目 前退休人员的实际养老金需要。而老职工的
7、养老金又是必须支 付的,所以,唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人 第 5 页 帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果 是,不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐” 问题,已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积 累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金 部分积累” 。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大,又不可 能无限制地提高企业缴费水平,因而在事实上基金积累的数量 极为有限。至 1996 年底,全国养老金历年滚存节余为 580 亿元, 尚不到 1996 年当年养老金支付额的一半。而且,其中还有相当 大部分是 1995 年改革以前所剩余的
8、。 由于个人帐户中没有资金,待目前在职职工退休时,他们 的养老金就又成了问题,出路只能是继续挪用下一代人的个人 帐户资金,拆东墙补西墙,使空帐户一代一代往下转。 三、 “空帐”运行无法支撑下去 ,有关功能目标也无法实 现 1995 年 3 月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐 户制度,从实际运行情况看,也是很难支撑下去的。 由于已退休职工的退休金支付压力巨大,再加上因管理体 制问题导致的高昂成本,养老金缴费率(企业缴纳的养老金占 第 6 页 企业职工工资总额的比重)普遍很高,绝大部分地区都在 20% 以上,个别地区则接近 30%,许多企业无力缴纳或以各种方式 拒缴。综合各种调查结果,近期
9、各地养老金的收缴率(实际收 缴额占应收缴数额的比例)在 1996 年竟降至 5060%。为了维 持统筹体系的运转,一些地方不得不进一步提高缴费率,进而 形成一种恶性循环。 需要指出的是,在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧 体制中,对职工的养老金负债是一种隐性负债,而空帐户形成 的则是政府对职工的明确负债,负债规模也更具有刚性。对这 种负债也没有任何对其他人的债权来保证,因此是非常危险的。 由于体制本身存在缺陷,很多预期的功能目标也无法实现。 首先,国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、 负担重的困难企业未能走出困境,很多原本负担较轻的企业也 由于统筹压力而不堪重负;此外,由于统筹
10、层次低,不同地区 之间企业负担不均衡问题也很突出。其次,覆盖全社会的统一 的社会保障体系难以建立,无法为改革和发展提供保证。目前 有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩 大至非公有制经济领域,但收效甚微,其根本的原因在于,在 政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下,扩大覆盖范 第 7 页 围存在明显的责任转嫁特征,以致于非公有制企业普遍难以接 受,养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不 利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的 形成,也严重制约着当前的国有企业 改革和国有经济结构调整,诸如破产兼并、富余人员分离等难 以有效进行,企业职能无法有效转换
11、。第三,由于无法真正形 成基金积累,难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡 献;第四,无法有效解决老有所养,社会稳定问题。仅从目前 国有企业的现实看,因企业负担过重,养老金收支困难,退休 职工养老金拖欠问题已相当普遍,在许多地方已成为严重的社 会不稳定因素。 回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不 想让政府承担过多的经济压力。然而,当现行体制无法正常发 挥功能时,必须承担风险的只能是各级政府。事实上,目前在 不少地区,地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压 力和相关的政治与社会压力。 四、1997 年的改进措施及其局限性 第 8 页 鉴于 1995 年改革以来面临的问题,
12、劳动部、国家体改委等 政府职能部门经过协商,于近期形成一个改进方案,并报请国 务院批准于 1997 年 8 月公布。统一后方案的要点是:按职工工 资的 11%建立个人帐户,其中个人缴费率 1997 年不得低于本人 工资的 4%,1998 年起每两年提高一个百分点,最终达到本人缴 费工资的 8%,个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人 缴费比例的提高,企业划入的部分要逐步降至工资的 3%;老职 工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率 由省、自治区、直辖市人民政府确定,一般不得超过企业工资 总额的 20%(包括划入个人帐户的部分) 。养老金支付分为两部 分,一是基础养老金,标准
13、为当地职工上年度平均工资的 20%;二是个人帐户养老金,标准为个人帐户累计储存额除以 120。个人缴费年限累计不满 15 年的,退休后不享受基础养老 金待遇,其个人帐户储存额一次性支付给本人。 围绕上述基本框架,该改革方案还提出了其它一些措施, 主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、 监督和管理等。 从统一制度、改善管理的角度看,较之于当前多种具体实 施方案并存,该方案显然有所进步。然而,从基本的养老制度 第 9 页 模式看,仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐,而是 试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此, 该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保
14、障制度的 一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹” 比例看,则是前述方案一和方案二的折衷。 根据对 1995 年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分 析,不解决对老职工的养老金负债,真正意义上的个人帐户制 度是建立不起来的。 对于必然出现的空帐问题,有关方面的设想是通过提高个 人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然,在目前企业已不 堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下,这只能是一种不 切实际的幻想。此外,还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面, 将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。 这一思路的最大问题表现在两个方面:其一,如前所述,由于 明显存在负担转嫁问题,
15、这种努力很难实现;其二,即使使用 强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系,也姑且不考虑这 会对非公有制经济发展产生何种影响,一个必然存在的问题是, 在非公有制企业职工陆续进入老年后,政府则必须兑对他们的 养老金承诺,届时亦不可避免会出现支付危机,而且是更大的 危机,因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因 第 10 页 此,这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。 总之,1997 年改进方案仍然是一个存在缺陷的方案,仍然 难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供 帮助,无法保证长期的养老安全,也难以促进经济增长以及为 市场经济体制建设提供支撑。在我们看来,唯一的出路应当是
16、 抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题,在完全积累 的个人帐户制的基础上,才能使其他的问题迎刃而解。 五、解决问题的关键:补偿对老职工的隐性负债 要顺利实现养老保障制度从以受益为基准,养老金现收现 付的旧体制转向养老金预筹积累的个人帐户制度,最关键的问 题是必须以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养 老金负债是作为旧的体制结果出现的,是政府对职工的负债, 只能通过政府统一承担债务责任。 1、过渡费用应主要于国有资产存量 既然国家应当负责补偿,过渡资金从理论上讲只能有两种 基本:一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的 个人帐户;二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来
17、 第 11 页 对老职工过去的隐性供款进行补偿。 智利的作法是由政府向老职工发放认可债券,并通过政府 财政逐年偿还。之所以如此,其中一个很重要的背景是,在进 行改革时,智利的财政是有盈余的。我国的情况下则不然,目 前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每 年用于偿还隐性债务的流量不是很大,最高年份约为 1200 亿元 (1994 年价格) ,但是否有足够的能力仍值得怀疑。我国财政 目前已经有较高的赤字水平,如果再考虑以财政收入偿还养老 债务,财政赤字的规模无疑会更加庞大,其风险是可想而知的。 同时,这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题(或直接增税, 或通过通货膨胀方式变相征税)
18、,引发各种矛盾的可能性也是存 在的。当然,运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。 通过现有的国有资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一 方面,并不是象有些人理解的那样,用国有资产存量偿还养老 金负债意味着国有资产流失,相反,目前国有资产中的很大一 部分就是隐性债务形成的,以此偿还隐性债务是完全合理的。 另一方面,虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难, 但我国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战 略性改组,其间自然要对国有资产进行重新配置,如与这一过 程相结合,操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象 智利那样向老职工发放认可债券,则是具体的手段问题。 第 12 页
19、 当然,以国有资产存量为主,结合经济发展中形成的政府 新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如 何,基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性,对隐性 养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。 与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问 题是,如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意 见:一是结合对国有企业的公司化和股份制改造,将国有企业 的部分股权划归专门的社会保障机构,用股权收益支付隐性负 债:二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营,以其经 营收入偿债;三是将一部分国有资产(比如一些中小企业、部 分国有房地产等)进行出售、租赁,以销售和租赁收入偿债。 总
20、的看来,最后一种办法是最为可行。前两种办法的最大问题 是,一方面操作难度较大,同时,企业经营的风险仍然是难以 避免的,因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较 为简便,支付能力也没有问题。据世界银行等测算,目前我国 国有部门的房产(附带土地使用权)的价值大致与年度 GDP 水 平相当,足以支付有关费用。 最佳的应该还是混合方案,比如,以国有经济部门的房地 产作为主要的和最后的担保,配合国有企业股份制改造过程中 第 13 页 的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。 需要注意的是,除国家必须承担 的养老金债务外,目前尚有安置企业富余(下岗)职工再就业 等政府义务,完成这些任
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