加强预算管理细化预算编制的调研.pdf
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1、加强预算管理细化预算编制的调研 预算管理工作涉及预算编制、 预算执行及预算考核等多方面, 一直是 财政工作的重点和难点, 也是财政研究与探讨的焦点, 其中尤以预算编制为最重 要的一环 , 预算编制过粗是当前亟待解决的问题, 它严重制约着财政职能的有效 发挥。为推进预算管理改革, 细化预算编制 , 我们结合丰台区实际进行了相关调 研。 一、丰台区预算管理主要情况 ( 一) 财政总体状况。丰台区位于北京南城 , 经济发展相对落后于其他城区, 财力状况特别紧 , 支出压力非常大。近五年来, 财政收入居城八区第6 位, 人均可 用财力居城八区最后。 1999年区财政总收入亿元 , 近三年平均增长 %;
2、1999年财政 总支出亿元 , 近三年平均增长 %;财政收支规模不断扩大, 但收支平衡很大程度上 仍依靠市对区的转移支付。 ( 二) 财政收支预算安排特点。 我区收支预算的安排 , 既非简单的以收列支 , 亦非简单的以支列收。 收入预算安排主要依据经济发展状况估算收入额度。实际 执行中 , 一方面积极改善基础设施和投资环境, 招商引资 , 涵养财源 , 另一方面狠 抓税收征管 , 应收尽收 , 所以财政收入呈现稳步增长趋势。 支出预算安排鉴于我区 财力贫乏的事实 , 坚持“一要吃饭、二要建设”, 采取的是厉行节约、适度从紧、 有保有压的财政政策 , 力保各项法律法规要求的支出增长和政策性增支。
3、在保证 政权建设支出外 , 重点放在教育、公检法、城市维护和社会保障支出。 ( 三) 预算编制程序。我区每年的预算安排 , 是财政部门给各单位布置预算 表, 各单位按预算表要求申报预算, 财政部门在人大批准的大盘子下给各单位批 复预算。从程序上说 , 属于“一上一下”的方式, 但在实际的预算编制过程中, 各 项支出都经历了与预算部门及相关单位的反复协商论证, 大多数经历了“多上多 下”的过程。采取这一方式主要是由于我区财力紧张, 这种财力的有限性与各部 门事业发展对资金需求的无限性矛盾太大, 采取形式上的“两上两下”不易达成 供需的共识。 ( 四) 预算编制内容。 1998 年以前 , 我区预
4、算编制内容基本上是预算内的 预算, 至于预算外及其他资金游离于预算管理之外, 财政调控能力十分有限。 1998 年 7 月, 我区第一批预算外资金纳入财政专户管理, 逐步开始对预算内外资金统 筹安排。在 1999 年预算批复中 , 突破了仅批复财政补助资金总量的方式, 支出预 算区分人员经费、公用经费、业务费。1999年, 我区首次编制比较规范的综合预 算(20XX年), 预算批复细化至节级科目 , 对重要支出 ( 如取暖费、工会经费、失业 保险金等 )明确到细节批复。 20XX 年进一步细化了预算编制表格, 加强了对各单 位基本数据的掌握 , 综合预算提高到法制性高度, 对于单位在 20XX
5、年预算表中未 反映的收入一律视同“小金库”严肃处理。 ( 五) 预算管理工作进展。我区预算管理工作从以往的粗放式、预算内外 割裂的简单预算 , 逐步发展为布置早、编制细, 综合预算内外等各项收入 , 坚持零 基预算原则的部门预算管理方式。预算安排时间和批复时间都大大提前, 从以前 的“一年预算预算一年或大半年”到现在基本可以在人代会后及时批复预算。预 算管理手段也有了很大提高,1999 年开始要求预算单位报送软盘汇总预算,20XX 年部分单位已可以通过Internet报送相关预算资料 , 部门预算软件也在一些部 门开始被使用。 二、预算管理中存在的主要问题 ( 一) 从财政部门说 , 预算编制
6、粗糙、模糊 , 缺乏具体项目和明细资料。 1. 由于对预算编制的政策依据掌握不全不准, 造成预算编制粗。财政部门 安排预算时首先必须依照法律、按政策规定编制预算, 但是财政部门目前对于政 策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。一方面 , 对于经费开支规定 , 政出多 门现象十分严重 , 往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、政府、计生、 教育、政法、纪检、农业、科技等等部门都有与支出相关的政策文件。而且各类 与预算相关的文件、政策还常常封闭在不同部门、甚至部门的不同人员手里, 致 使财政部门预算安排常常依据不充分。另外, 有的文件、政策本身规定比较模糊 , 有的已经过时 , 有的本来就
7、不尽合理。所以这些使财政部门的预算安排依据十分 混乱, 预算编制过粗也就在所难免。 2. 由于对预算部门 ( 单位)基本情况掌握不细 , 造成预算编制粗。丰台区预 算编制逐年细化 , 到 20XX年已将预算具体批复到相关节级科目。但是由于对预算 单位的人员情况、 资产情况、业务活动情况等 , 掌握不清 , 预算虽然细化到相关科 目, 但每一科目具体用于什么人员、什么项目的却掌握不清楚。对于人员经费的 预算安排一直不能实现逐人核定, 而是简单平均汇总。对于公用经费尤其是业务 经费, 由于对业务活动的具体开支需要, 仅靠财政部门难以进行准确的核算论证, 常常是列出一个粗略的包干支出数, 至于这些业
8、务经费用于哪些项目, 需要用于 哪些项目 , 各项目开支多少不清楚 , 也不明确批复。这样执行结果有时造成经费浪 费, 有时还致使一些部门正常专业活动难以开展。 3. 由于预算安排的原则立场未彻底端正, 致使预算安排粗、 不合理。由于 财政部门的预算编制并没有完全摆脱基数递增的阴影, 为保单位既得利益在给各 单位批复预算时 , 经常出现安排结余预算的情况。诸如给某单位年度预算安排结 余几百万元 , 单位咨询问这几百万元是安排干什么用的, 财政部门只好答复是收 支预算安排后没有安排完的部分。我区财政十分困难, 近年一直面临收支不易平 衡的困境 , 如 1999 年, 我区财政收支滚存结余6264
9、 万元, 扣除专项结余后的净结 余仅为 4万元, 而财政综合结余却达到了26711万元, 财政净结余仅占综合结余的 1%.如下图 : 可以看出 , 由于预算编制不合理, 致使一方面财政面临收支难以平衡, 另 一方面大量结余沉积于各单位、各部门, 财政的宏观调控能力受到严重削弱。 4. 由于预算管理的方法手段简单, 造成预算编制粗。我区预算安排方法采 取的仍然是粗略估算、 简单平均、硬性包干的方式 , 方法手段十分简单 , 虽然易于 操作, 但往往导致部门间苦乐不均的情况, 合理性差。每至年末 , 有的单位存在大 量结余 , 而有的单位却面临着勉强开支工资, 无资金开展任何专业活动的现状。 由
10、于预算编制手段的单一 , 迫于财力紧张 , 审核支出预算时 , 往往硬着头皮一刀切式 的压低标准定额 , 多数单位过的去 , 有些单位就难以度日。 所以预算过严、 定额过 紧、 批复不全 , 致使一些单位频繁打报告向财政要钱, 财政部门大量的日常工作围 绕着处理资金申请报告 , 没有精力放在执行预算、监督资金使用情况和参与部门 的行业发展规划和项目的选择确定等重点方面, 致使财政监督缺位 , 财政理财长 期处于低水平。 ( 二) 从人大审议的角度看 , 预算草案过粗、不完整 , 预算调整定义过窄 1. 每年给人大汇报的预算草案仅仅是分大类按功能罗列的收支总数, 人 大进行预算审议时难以触及实质
11、性问题, 也无法提出具体修改意见。预算草案表 现为“外行看不懂 , 内行看不清”。 2. 另外, 由于预算法对预算收入界定范围仅限于预算内资金, 所以给 人大汇报的预算草案也仅仅是预算内的预算, 预算草案体现的预算不完整性问题 十分突出。 3. 同时, 由于预算法对于“预算调整”所规定的范围很窄, 仅指“在 预算执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入, 使原批准平衡的预算的总支出 超过总收入 , 或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”, 我区基 本上没有预算法所规定的预算调整, 所以各种频繁的预算追加、增收、增支, 支出项目变换等等均由于不属于预算调整, 所以均无须人大批准, 频繁
12、追加即成 为可能。 ( 三) 从预算部门和预算单位看 , 预算编制粗放、简单、水平低 据悉, 国家农业部编制20XX年部门预算 , 报送的预算共 259页, 仅说明就 有 7 万 4 千余字。而我区各部门 (单位) 报送的预算仅 10 余张表, 每张表 1、2 行 数字, 绝大部分单位都没有编制说明。财政部门在收到这些预算表经常遇见看不 明白和容易误解的情况 , 有时本着谨慎负责的原则需要反复询问核实。十分突出 的问题是 , 单位( 部门) 在做年度预算时 , 普遍存在经费安排没有可靠依据, 随意虚 报冒报预算的情况。 1. 如我区某单位 ,1999 年锅炉供暖已实行煤改汽, 按元/ 使用面积
13、 ( 目前 取暖物价标准 ) 核交了取暖费 , 申报 20XX年预算时 , 却按照元 / 使用面积列支取暖 费, 经询问才得知是自行预测了50% 的增长。 2. 又有一单位 , 在 20XX年预算中申报设备购置费科目支出130万元, 询问 准备购置什么物件, 是否属于政府采购项目, 答复是不知道 , 至于为什么安排了 130 万元, 原因是 1999年设备购置费支出了120多万元。 3. 还有两个单位 , 都属于区财政一级拨款单位, 但是他们行政上却有一定 的隶属关系。对于同一辆车, 一个单位拥有产权 , 且负担了保险费 , 但该车被调配 到另一单位使用 , 负担的是燃修等费用, 但是两单位都
14、按拥有一辆车申报交通费 预算, 财政局若核算不细就极易按交通费定额分别安排预算。 4. 还有不少单位预算申报不按客观实际, 虚报冒报普遍存在。 如某单位预 算申报取暖面积为万平米, 与供暖单位签定供暖合同面积却为万平米, 而经过实 地核实为万平米 , 预算申报很不严肃。但对此财政部门也没有特别明确的法规和 办法制止。 向上述的例子不胜媒举 , 普遍出现在各单位的预算申报中, 亟待解决。 ( 四) 收入预算的安排缺乏科学性 我区收入预算的安排不是以定量、 定性的分析和预测来寻找增长点, 确定 增长量 , 而基本上是一种基数递增型的行政决定式预算。简单的预测总收入的增 长幅度 , 再分解到每一类、
15、 每一部门的收入的增幅 , 行政决定的因素很强。 以这种 方式来确定收入增长, 往往使预算收入的增长脱离实际, 且每一类收入的增幅也 没有足够依据 , 整个收入预算缺乏严密的分析论证。 在这种情况下 , 预算执行只好 沿用过去的习惯 , 运用行政手段 , 而过多的运用行政手段的结果, 必然造成预算编 制过程中人为因素的产生, 从而导致预算执行中的弊端。 收入预算的粗放 , 导致两 种后果 : 一是有时保守的预算安排 , 致使税收征管不严 , 影响财政收入规模和调控 能力; 而有时过高的收入预算 , 致使预算的完成依靠行政手段, 违背经济发展规律 , 反过来制约经济发展。 ( 五) 预算编制时间
16、晚 , 周期短 , 质量低 我区预算安排每年都有所提前, 但仍然比较晚。 1998 年由于预算安排晚 , 直到 1999 年 6 月才批复预算 , 严重影响了预算安排的 严肃性。1999 年在 10 月布置了 20XX年预算 , 并于 20XX年 3 月批复, 基本上是在 人代会后及时批复了。 20XX年的预算安排又有所提前, 为 20XX年 9 月, 但是要求 各单位分别在10 月下旬汇交 , 时间仍然过紧 , 极易造成基本数据调查不清, 项目 论证不充分 , 使得预算安排先天不足。 总的来说 , 当前的预算编制还是一种临时性 工作, 前后不过 4、5 个月 , 基本上还是在家里填填表格,
17、汇汇总 , 既缺乏深入实际 的调查研究 , 又缺乏广泛细致的科学论证, 在实际执行中必然会暴露出许多问题。 三、确定我区加强预算管理、细化预算编制的改革方向 丰台区预算管理改革应当本着勇于开拓与稳步发展相结合的原则, 紧紧 围绕政府中心工作 , 按照公共财政的框架要求界定财政职能、调整优化支出结构 , 集中财力把应由财政提供的公共服务做好, 果断退出市场能够有效调节的领域。 真正按照零基预算原则细编、早编部门预算, 实现财政预算内外等各项资金的综 合平衡。建立起时间充裕、方法科学、操作规范、科目明细、项目齐全、功能完 备, 与社会主义市场经济相适应的预算编制管理体系。 四、对预算管理改革的具体
18、意见与建议 ( 一) 狠抓基础工作 , 细化标准与定额 , 推行零基预算 零基预算作为一个庞大的理论体系, 如果严格用于实践 , 工作量太大 , 信 息量要求太高 , 难以实际操作。作为丰台区推行零基预算( 主要是指安排支出预 算), 应结合我区实际情况。 1. 首先要建立完备、系统的政策库。大部分人员经费和一部分公用经费 的开支都是有政策规定的, 首先应严格遵循政策法规, 实际安排部门预算时只要 掌握了这些政策规定就可以顺利安排。财政部门与人事等部门应联合对出台的各 类政策规定进行一次大清理, 把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收 集入政策库 , 清理过时和不适合的政策规定。 政策库
19、要即时更新 , 动态掌握。把对 政策库的整理通报工作作为财政部门的一项重要和长期的工作, 指定专人负责 , 改变以往不同政策封闭在不同部门、不同人员手里的情况。 专门的负责人员调整 变动时需要详细交接 , 保证对政策库维护更新的连续性。 2. 建立详细的基本数据库。在建立好政策库, 掌握好相关政策标准后 , 必 须进一步掌握各单位人员基本数据、资产基本数据、 业务需要基本数据及事业发 展基本数据等。 对于人员经费的预算逐步核算到人, 区分人的性别、 级别、职务、 是否有独生子女、是否住平房、是否有多大的子女等等精心核算, 摒弃以往采用 平均工资、平均补助核定预算的方式, 真正实现准确、公正、公
20、平和易于监督。 对资产要开展清查 , 真正把单位的车辆状况、房屋状况、宿舍状况、状况、计算 机状况、取暖方式和面积、业务活动情况等等列入基本数据库, 动态管理。 3. 分类分档 , 合理测算标准定额。对于一些没有明确的政策规定的, 或政 策规定比较粗略的公用支出、 少数人员支出 , 进行分类分档 , 出台相应的标准和定 额。20XX 年丰台区已开始尝试分类分档, 制定标准和定额 , 我们开始可以先制定 一个相对粗略些的标准和定额, 以后再逐步细化和提高合理性。对于公用支出, 要区分项目 , 进行合理的相关系数分析, 不能简单的一刀切, 一律按人均多少分 档。因为有的支出与人密切相关的, 如邮电
21、费、水电费等 ; 有的支出与物 (资产 ) 密切相关的 , 如交通费、供暖费等。有的与事( 业务活动 )密切相关的 , 如会议费、 差旅费。还有些可能与人、物、事等多项相关, 要分别按人均水平、资产比重、 业务特点来测算标准与定额, 如办公费 , 既要结合业务分类 , 又应结合人数分档。 还有些带有偶然性和专项性的支出可能与人、物、事关系都不是明显相关的, 如 一些非经常性的设备购置费等, 简单的按人数制定一个标准与定额可能不太恰当, 这就需要按项目的轻重缓急排序, 实行必要的项目论证。 对于单位的其他经费 (指 科目) 也是比较难确定的一个标准定额项目, 但是若不制定一定的标准定额, 就很
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