城市土地储备征购方式与补偿标准.docx
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1、第 1 页 城市土地储备征购方式与补偿标准 特征码 RSbksPRrWMNEKjtxDWqq 土地储备机制是我国城市土地管理制度的创新,目前全 国有 70 多个城市建立了土地储备机构,在规范土地市场,土地资 产保值增值,促进国有企业改革,加快城市建设等方面取得了显 著的效果.由于我国土地储备制度建立时间不长,理论指导和法 律规范还十分缺乏,也没有比较成熟的经验可以借鉴,所以运行 中也存在一些需要进一步研究和探索的问题.其中,怎样以适当 的方式和价格,在适合的时间,按照适宜的数量取得储备土地,是 一个迫切需要研究的理论问题和实践难题.本文根据市土地 储备中心一年多来实际工作的体会,结合有关土地经
2、济和土地管 理的法规和政策,对此进行初步的探讨. 一,目前储备土地的和补偿标准 (一)储备土地的 按照市政府第 33 号令市市区土地储备暂行办法 所规定的范围,目前市储备土地的主要有:因单位搬迁,解 第 2 页 散,撤销,破产或其他原因停止使用的原划拨国有土地;市政府 指令征购的土地;以出让方式取得土地使用权后无力继续开发 且又不具备转让条件的土地;因国家建设代征而未处置的土地; 被依法收回的国有土地;土地使用权人申请市土地储备中心回 收的土地;其他需要进行储备的土地.从以上市政府所规定的 土地储备范围我们可以看出,储备土地的不仅包括城市存量土地,而 且还包括城市增量土地. 但是,从土地储备中
3、心实际运作的情况来看,储备土地的范 围和渠道还不够宽畅.根据市土地储备中心成立一年来所储 备的 24 宗土地情况统计表 1(略),可以发现主要存在 3 个突出 的问题: 1.储备土地规划用途单一.目前储备土地的规划用途基本为 居住用地,占总土地储备量的 96.6%.这使得土地储备中心难以 发挥在政府调控土地市场中的作用,同时也不利于土地资源的合 理调配,今后应向工业用地,商住用地,文教用地等多用途方向延 伸. 2.储备土地单一.以往所回收的土地除一宗为集体土地外, 其余都来自市区停产的工业企业用地,占总量的 90.7%.事实上, 旧城改造,城中村改造,城乡结合部开发都可以提供储备土地,市 第
4、3 页 区扩大过程中新增建设用地也应该逐步纳入土地储备范围. 3.城市土地一级市场未垄断.目前在市区虽然建立了土 地储备制度,但是土地储备中心尚未完全垄断一级市场,没有做 到“一个口子进,一个口子出“.由于城市建设飞速发展,基础设施,公 共设施和景观设施的需求量非常大,相应需要投入巨额资金进行 建设和改造.于是市政府采用以土地换资金的政策,给相关部门 一部分土地,由其先自筹资金进行建设,待可出让土地拍卖后再 回收资金.除了土地储备中心外,能够对市区国有存量土地进行 回收整理开发和制定供应计划的部门主要有市城市建设发 展投资有限公司,市交通建设投资有限公司,市河道整 治投资有限公司等 3 个公司
5、,它们分别隶属于市建委, 市交通局和市河道办.截止 2000 年 9 月底,各部门所控制的 土地总面积和可出让土地面积如表 2(略)所示.在一级市场上多 头供应土地不利于政府调控土地供应总量,制约了土地储备功能 的实现. (二)征购土地的补偿标准 目前,市土地储备中心在征购和回收土地时,对土地,地 上建筑物等进行一定的补偿,补偿方法按照市政府第 33 号令执 行,分 50 万元/亩,40 万元/亩,30 万元/亩 3 个档次进行补偿.一 第 4 页 般对于住宅,商业用途的土地,在环城河以内的按 50 万元/亩补 偿,环城河以外的按 40 万元/亩进行补偿;对于回收后作为绿化 用地的,一律按 3
6、0 万元/亩标准进行补偿.这种补偿办法简单,方 便,易于操作,但是对于某些土地使用者,特别是通过出让途径获 得土地的使用者不公平,使储备中心取得土地的阻力较大.土地 回收时间延长,增加了储备的成本.另外,根据目前的补偿政策, 在土地出让后有一部分土地收益返还给原土地使用者,即土地储 备中心所储备的土地在权益方面留有尾巴,增加了将来土地增值 收益分配的复杂性. 3 个档次的土地回收补偿标准,在土地储备制度建立之初, 不失为一种简便易行的补偿方法,但随着土地储备制度的逐步规 范和完善,这种补偿方法的不合理性已日益显现,主要表现在没 有体现回收土地之间的多种差异性: 1.土地使用权产权结构差异.由于
7、历史的原因,我国土地使 用权产权结构比较复杂,有有偿划拨,无偿划拨和有偿出让等方 式,用地单位的土地权益和成本差异很大.目前许多用地单位的 土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本,已经远远高于所规 定的补偿标准,如果按照目前规定的补偿标准进行回收,回收难 度就特别大. 第 5 页 2.土地原用途差异.回收补偿的实际操作是按新规划用途为 住宅,商业用地的地块,以环城河为界,以内为 50 万元/亩,以外 为 40 万元/亩;规划用途是绿化,道路用地的统一按 30 万元/亩 进行补偿.而没有考虑土地的现有用途和用地单位的实际土地收 益. 3.土地区位和综合价值差异.3 个档次的补偿分类不能充分 体现
8、级差地租理论,因为同在环城河内的不同地块,其交通条件, 地理位置,商服繁华度和公共服务设施的完善程度差别是较大的,因 而其价格差别也是很大的.因此,单纯以环城河为界划分的方法 就不尽科学,更应以基准地价考虑土地级别范围. 4.原土地使用单位差异.原土地使用单位包括企业,事业单 位,政府机关等,企业又分为国营企业,集体企业和个体企业等, 他们取得土地的方式和利用效益有很多差异,企业目前经营情况 和社会负担也不同,但目前的补偿标准没有考虑这些情况,增加 了回收土地的难度. 可见,制定合理,科学,可操作的土地补偿标准已经成为当务 之急,既体现了城市土地储备制度运作的客观需要,也对社会稳 定和利益平衡
9、有直接的影响. 第 6 页 1 2 3 下一页 二,土地征购的台理范围和具体方式 (一)合理的土地征购范围 从我国土地所有制的形式,土地储备机制的功能定位以及杭 州等地土地储备制度运行的经验看,合理的土地征购范围应是由 政府完全垄断一级土地市场,即所有城市存量土地和增量土地在 出让前都只能从土地储备中心这“一个口子进,一个口子出“.根 据市区土地本身的特点,我们认为市合理的土地征购范 围应包括 4 个方面: 1.进入城市建设用地范围的农村集体土地.农村集体土地对 于城市建设用地来讲属于增量土地范畴.一般包括以下几种农村 集体土地:因城市扩大征用郊区农村集体土地;因规划和城 市建设的需要,征用“
10、城中村“的集体土地;因城市建设和规划 的需要征用集体企业土地.对集体土地变为国有土地,土地储备 第 7 页 中心应严格按照土地管理法进行征用,并贯彻保护耕地的原 则.对于“城中村“,根据城市规划要求和原则,应该实施“撤村建 居“的战略. 2.城市存量土地中的划拨土地.城市存量土地中,大部分是 历史上国家以划拨方式交给企业和单位使用的土地,可以由土地 储备中心代表国家收回,它是土地储备中心土地储备的主要内容.划 拨土地使用者的土地主要包括:因单位搬迁,解散,撤销,破产, 产业结构调整或者其他原因调整出的划拨国有土地;因实施城 市规划,旧城改造和土地整理,市政府指令收购的土地;土地使 用权人申请土
11、地储备中心收购的土地;其他需要进行储备的国 有划拨土地 3,城市存量土地中没有经过出让和划拨的土地.由 于历史原因,城市存量土地中还有一些产权没有归属任何单位的 国有土地,应该进入土地储备体系.主要包括:市区范围内无主 土地;市政府代征的土地;土地使用期限到期被政府依法收 回的土地;市土地管理部门依法收回的荒芜,闲置的国有土地; 土地违法案件经依法查处,依法没收的土地;以出让方式取 得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地. 4.出让土地中被政府收购的土地.土地储备中心的储备土地 除了增量土地和存量土地中尚未有偿出让的部分外,还应向土地 的二,三级市场开拓储备土地的,即已经出让给土地
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