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1、第 1 页 制度为什么失灵 特征码 cOFdfofivIUOYyedcUAu * 为什么有些出发点很好的制度会失灵呢?关键在于制 度本身有没有内在的说服力和外在的强制力,有没有自我强化 的动力机制。 法治的正当性和必要性在理论上已经达成共识。但是在现 实生活中,树立法治权威的努力常常受到多方面的挑战。从大 的方面说,国家和地方颁布的一些法律法规常常得不到有效的 实施;从小的方面说,我们所在单位制定的一些规章往往会落 空。由此有人说,制度的力量是脆弱的,靠制度管人管事都是 行不通的。其实,制度固然不可能像自然规律那样可靠、灵验, 但是,它与当权者的个人意志相比,更加可靠;与普通的个人 相比,更有
2、力量。然而,为什么有些出发点很好的制度会失灵 呢?关键在于制度本身设计得是否合理,有没有内在的说服力 和外在的强制力,有没有自我强化的动力机制。 一项合理的制度必须具有内在的说服力。法律固然需要国 家强制力的保障,但是仅仅依靠国家强制力,法律是难以持久 地实行的。只有那些能够反映社会生活规律、符合道德规范并 第 2 页 能促进社会价值目标实现的法律,才能够赢得社会的一致认同, 动员社会各方面力量的支持,从而形成一种尊重和维护法律的 氛围。对于这些具有内在说服力的法律,国家强制力只是一种 辅助手段,一种排除作为个别例外的违法行为的工具。法治本 质上是巩固道德的,但是用法治来改革道德是一件风险极大
3、的 事情。削弱制度的内在说服力的因素往往正是道德使命感或者 是片面的道德要求。例如,美国年通过的宪法第 修正案即禁酒令,是在很多具有高尚情操的法学家、社会学家 特别是家庭妇女的推动下通过的,最终因无法执行下去而被 年宪法第修正案取代,禁酒令在社会生活规律面 前宣告彻底失败。再如,我们新颁布的道路交通安全法,它肩 负了过重的道德改革使命,以致在引入高度危险作业的无过错 责任原则的同时,既没有增设强制保险制度,也没有保留过错 责任原则的适当空间,因而降低了内在的说服力,削弱了它的 可执行性。 一项合理的制度必须具有外在的强制力。亚里士多德说, 法治首先要有良法,然后要使良法得到很好的实行。要使法律
4、 得到全面的实施,就要及时地排除那些违法行为,就要有一定 的执法机关。执法机关能否恪尽职守,不能靠道德来说服,只 能靠严密的责任机制。这样的责任机制有两个要素,一是执法 者独立于立法者;二是法律效力所及的人有权监督执法者并决 第 3 页 定执法者的任免。就拿一个单位来说,制度的落空往往不仅仅 是因为制度本身不合理,更主要的是因为个别领导者集制定制 度的权力和执行制度的权力于一身,因而制度的存废只在他的 一念之间。这就造成了双重危险,他既不必慎重地制定制度, 也不必严格地执行制度。如此一来,靠制度管人是假,靠人管 人是真。这样的制度落空实质上是人治的必然结果。 一项合理的制度必须具有自我强化的动
5、力机制。立法者为 什么要制定良法?执法者为什么要严格执法?他们不都是圣人, 对他们也要用胡萝卜加鞭子这就是民主选举和公民的权利 救济程序。出现个别的恶法或者执法不严现象,要有一个中立 的裁判机关来纠正,恢复社会公平和正义,维护法律的权威。 出现过多的恶法或者较多的执法不严,要有民主选举的程序来 调整立法者或者执法者的构成,让那些能够制定良法和严格执 法的人担当相应的责任。法律效力所及的人是真正的利益攸关 者,只有他们深切地关心制度的制定和实行,把权利赋予他们, 并设置有效的救济程序。这样的制度才有无穷的动力,才会得 到全面的实施。 制度的力量不是天生的,而是设计出来的。只有那些具有 内在的说服力和外在的强制力以及自我强化的动力的制度,才 是有力量的、可靠的。所有的制度,大到国家法律,小到单位 第 4 页 规章,在设计的时候都要考虑清楚它的力量在哪里,否则就会 失灵。 *
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