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1、第 1 页 对刑事诉讼监督制约机制问题的几点思考 特征码 kHBdqBiuTNKKHWVkaqfH * 为了惩治犯罪,保护人民,维护公平正义。我国刑事 诉讼法明确规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事 诉讼诉,应当分工负责,互相制约,互相配合,以保证准确有 效地执行法律。人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。 ”并 在诉讼各环节中明确了相互监督制约措施和方法,从而确立了 监督制约机制,使刑事诉讼法的功能作用得到了较好的发挥。 但在诉讼实践中,也暴露出一系列突出问题,如司法人员违法 办案、非法取证、徇私舞弊、滥用职权、刑讯逼供、超期羁押 等侵权渎职问题至今仍屡禁不止,有的甚至还非常严重。这
2、些 问题出现从一个侧面较为真实地反映了我们当前刑事诉讼监督 制约不力的现状,也为我们有针对性地完善刑事诉讼监督制约 程序指明了方向。完善刑事诉讼监督制约程序,笔者认为,应 当根据刑事诉讼监督制约程序的实际,在现行 sss 体制和法律 框架下,着力解决好以下几个方面的问题。 一、关于监督乏力、制约失衡的问题。 现行刑事诉讼法总则第一章规定了公检法三机关职权划分 和权力活动的基本原则,第二章又进一步明确了三机关受理案 件的管辖范围,第三章回避、第四章辩护与代理、第五章证据、 第 2 页 第六章强制措施又先后对三机关的回避决定权、告知辩护权、 批准或许可聘请律师、会见犯罪嫌疑人等作了规定,刑事诉讼
3、法第二编立案、侦查、提起公诉、第三编审判、第四编执行又 分别对各诉讼环节公检法三机关的权力配置,特别是彼此之间 的监督制约作了更深入的规定。这些规定有机地结合在一起, 较好地保障了诉讼权力的依法正确行使和刑事诉讼任务的实现。 但这些规定并非尽善尽美,目前在理论上和司法实践中都面临 诸多问题,突出表现在以下两个方面: 一是规定过于简约而不够具体,缺乏一些应予规定的监督 制约操作规范。如人民法院受理的自诉案件,人民检察院如何 监督就缺乏明确的规定。由于缺乏具体的监督制约措施和方法, 监督者于法无据,被监督者欲规避监督,其监督制约的力度就 可想而知。 二是缺乏违反监督制约机制的法律后果,致使监督制约
4、机 制软弱无力,刚性不强。如刑事诉讼法第八十七条是一条完整 的检察机关对公安机关立案监督制约的规定, “检察机关发现应 当立案案件后,有权要求公安机关说明不立案理由,认为公安 机关理由不成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通 知后应当立案。 ”但若公安机关不立案,却没有后续手段和措施, 即没有违反法定职责应承担的法律后果。尽管刑事诉讼法作了 许多禁止规定,但由于缺乏相应的法律后果,其监督制约作用 就难以有效发挥。 第 3 页 因此,要充分发挥监督制约机制的作用,笔者认为,应当 根据现行刑事诉讼权力配置和监督制约现状,重新合理配置诉 讼权力。弥补权力监督制约漏洞,增强权力监督制约力度。 1
5、、要转变诉讼立法思想,体现人权保护的宪法原则。就是 要认识到对刑事诉讼公权力的监督制约始终是世界各国诉讼立 法不变的议题和核心,明确刑事诉讼法的公法性质和诉讼公权 力相对于私权的强权性和不平等性。为此,在立法中必须坚持 权力监督制约的原则,防止在目的和任务的驱使下,滥用公权 力,直接侵害诉讼当事人的合法权益。当前在诉讼立法中,尤 其要注意转变传统的打击工具论的立法思想,变“打击为重” 为“打击与保护并重” 。要根据人权保障的宪法原则要求,重新 摆正公检法三机关关系,突出权力监督制约,实行分工负责下 的互相制约、互相配合原则,以指导诉讼立法和诉讼权力的具 体配置,最终实现在打击犯罪中保护人权,在
6、保护人权中更好 地惩治犯罪,维护法律的公平与正义。 2、要加强对诉讼实体权与程序权的监督制约。在刑事诉讼 中,公安司法机关是重要的诉讼主体,处于诉讼主导地位,履 行着控诉和审判犯罪等重要职能,其诉讼中实体权和程序权的 行使会对犯罪嫌疑人和被告人合法权益产生实质性影响。因此, 保障非主导方诉讼当事人的权益,必须加强对诉讼主导方权力 运行的监督制约。具体来讲就是要弥补现行立法中诉讼实体权 与程序权监督制约的漏洞,通过完善细化操作规范,强化监督 第 4 页 制约力度。笔者认为,有权力就应当有监督制约,尤其是要用 权力来监督制约权力。无论是诉讼程序权还是实体权都是刑事 诉讼任务实现必备的权力,因此其立
7、法的标准是一致的,不能 有所偏废,有的完备,有的粗疏(前提是不违背诉讼立法确立 的基本原则) 。立法标准应当是赋予一方权力,权力方就有履行 义务职责规定,相对方就应当有法定的权力制约办法,以保证 监督制约权力方与相对方的平衡。特别是要增强监督制约的刚 性,在修改刑事诉讼法中明确各诉讼权力主体违反法定义务、 滥用法定职权应当承担的法律责任,有效防止监督制约不力。 当前尤其是要明确对违反诉讼时限、违反管辖、回避规定、违 反告知义务、违反批准许可聘请律师、会见律师义务等程序的 责任追究规定,保证诉讼当事人最基本的诉讼权利,实现诉讼 程序正义。 二、关于检察监督的问题。 检察监督是指人民检察院根据宪法
8、和法律赋予的职责,依法 对刑事、民事、经济和行 zd 律的监督。狭义的检察监督仅指刑 事法律监督,即检察机关依照法律赋予的职权对刑事立案、侦 查、审判和刑罚执行活动的监督。完善检察监督就是要根据现 行刑事法律监督的现状,紧紧抓住诉讼实践中一些难点、焦点 问题,有针对性地完备诉讼立法。从现行刑事诉讼法有关人民 检察院法律监督的规定来看,有以下特点:一是重原则规范轻 具体规定。现行刑事诉讼法关于人民检察院法律监督的规定非 第 5 页 常笼统和原则,不仅总则规定较原则,而且许多具体的诉讼环 节的法律监督规定也较为原则。如对公安机关侦查活动的监督 方式的规定,现行刑事诉讼法第七十六条规定“人民检察院在
9、 审查批捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况, 应当通知公安机关纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检 察院” 、第一百三十七条明确规定“人民检察院在审查起诉案件 时,必须查明公安机关的侦查活动是否合法” 、第六十六条规定 “必要的时候,人民检察院可以派员参加公安机关对重大案件 的讨论” 。这些监督方式的规定非常原则,在司法实践中不得不 依靠公安机关和检察机关各自制定相应的诉讼规则来衔接和落 实。二是重事后监督轻事前监督、同步监督。现行刑事诉讼法 关于检察监督的规定,除了刑事诉讼法第二百一十二条死刑临 场监督和对人民法院违反法定程序的庭审活动实施的是同步监 督(事实上纠正意见仍然是在
10、庭审后提出)外,其他检察监督 规定多为事后监督。三是重诉讼实体权监督轻程序权监督。现 行刑事诉讼法把人民检察院对公安司法机关监督的重点放在了 这些机关诉讼实体权的规定上,对这些机关诉讼程序权的监督 大多重视不够。如对人民法院审判程序的监督,仅有刑事诉讼 法第一百六十九条非常原则的规定。而对涉及被告人实体权的 人民法院确有错误的刑事判决、裁定的抗诉监督,现行刑事诉 讼法的规定却非常详细,刑事诉讼法第一百八十一条、第一百 八十七条、第一百八十八条、第一百九十条、第一百九十二条、 第 6 页 第一百九十三条、第二百零五条、二百零七条等众多条文对抗 诉的条件、抗诉的审理都作了较为明确的规定。同样人民检
11、察 院对刑罚执行活动的监督规定也是如此,减刑、假释、暂予监 外执行等涉及罪犯实体权的监督规定较细,而对执行机关执行 刑罚活动是否合法等程序问题的监督则较粗。因此,完善检察 监督必须清醒地认识这些监督规定的特点及可能对现行检察监 督的影响,紧紧抓住检察监督不力的症结,通过完善薄弱点、 明晰分歧点,加强监督刚性,确保监督力。 1、要完备事后监督与事前监督、同步监督。就是要根据刑 事诉讼法对公检法三机关的职能定位,以及诉讼中公权力对诉 讼当事人权利的不同影响,科学定位现行检察监督,合理界定 检察机关对公安、法院事后监督与事前监督、同步监督的范围。 笔者认为,在刑事诉讼立法中可以大致明确检察机关对公安
12、、 法院诉讼程序问题的监督以事前监督、同步监督为主,以事后 监督为辅。而对诉讼实体问题的监督,则可以考虑以事后监督 为主,事前监督、同步监督为辅。在具体的诉讼立法活动中, 当前就是要坚持两种监督统一,根据现行刑事诉讼监督立法现 状,有重点地把能够实施事前监督或同步监督的对诉讼实体问 题的事后监督规定予以适当修改,把对程序问题的事后监督尽 可能修改为事前监督、同步监督。如对逮捕羁押期限等诉讼时 限的监督,检察机关完全可以从事后监督转为实施事前、同步 监督。 第 7 页 2、要改进侦查、审判与执行监督。一是要进一步加强对公 安机关立案、侦查活动的监督。在修改刑事诉讼法中建议专门 增加一条“人民检察
13、院对公安机关不应立案侦查而立案侦查的, 或者公安机关立而不侦、消极侦查的案件的监督” 。同时还应当 加强对公安机关侦查终结后作出撤案决定的监督,建议修改刑 事诉讼法第一百三十条规定,明确公安机关决定撤销案件的, 应当将撤销案件决定书抄送人民检察院。人民检察院认为公安 机关不应撤销案件的,公安机关应当重新复查。此外,还应当 进一步明确和完善人民检察院对公安机关取保候审、监视居住、 拘留等强制措施执行和变更的监督。二是要统一对违法情况检 察监督的标准。建议以刑事诉讼法第七十六条人民检察院对公 安机关侦查活动违法情况监督纠正的规定为标准,对现行人民 检察院对人民法院违反诉讼程序、执行机关执行刑罚活动
14、的监 督规定予以修改。建议将刑事诉讼法第一百六十九条修改为 “人民检察院发现人民法院审理违反法律规定诉讼程序,有权 向人民法院提出纠正意见,人民法院应当将纠正情况通知人民 检察院。 ”;将第二百二十四条修改为“人民检察院对执行机关 执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况, 应当通知执行机关纠正,执行机关应当将纠正情况通知人民检 察院” ,以保证刑事诉讼法对违法情况检察监督规定前后一致性。 三是要进一步细化人民检察院对人民法院审判活动、对执行机 关刑罚执行活动的监督。就是要在修改刑事诉讼法中详细列明 第 8 页 人民检察院监督纠正的主要违法行为及其监督纠正的程序和方 法,把现行在人
15、民检察院诉讼规则中的单方监督规定,具体上 升到刑事诉讼法相关条文中,以统一各家对检察监督的认识。 当前尤其是要细化刑事诉讼法第一百八十一条抗诉规定,详细 列明“人民检察院认为本级人民法院第一审判决、裁定确有错 误”的具体情形,防止检察机关与法院认识分歧,导致监督难 以落实。 3、要着力强化履职监督。就是要解决现行检察监督不力的 问题,防止检察机关应履行职责而不履行职责,应当监督而不 监督发生。在当前监督法尚未出台,对监督者与被监督者 缺乏强有力的监督和接受监督规范的情况下,建议在刑事诉讼 立法中设专章规定公安机关、人民检察院、人民法院、监管执 行机关违反诉讼法定职责义务的法律责任。一是要明确不
16、作为 的法律责任。如对符合受理条件或管辖的案件,应当受理而不 予受理;应当履行告知义务,而不履行告知义务;应当批准许 可辩护律师聘请、会见犯罪嫌疑人被告人,而不批准、不许可 等。二是要明确越权行为的法律责任。如公安侦查机关滥用职 权不应立案而立案、违法搜查扣押、冻结、违反法定办案时限 超期羁押等的法律责任。三是要明确司法机关及其工作人员在 刑事诉讼中涉嫌受贿、徇私枉法等职务犯罪行为的法律责任。 在具体的立法活动中,当前要突出重点加强对检察机关履职监 督,明确检察机关不依法履行法律监督职责的法律责任。具体 第 9 页 来讲可以在立法中规定“检察机关及其工作人员不依法履行法 律监督职责或监督不力,
17、造成严重后果的,由其上级检察机关 或纪检、监察机关责令改正,对直接负责人员,依照检察官法 等的规定予以惩戒;构成犯罪的,依法追究刑事责任” ,用法律 手段来监督推进检察机关及其工作人员依法正确履行监督职责, 做到能监督、敢监督、真监督,不辱使命。 三、关于非权力监督制约的问题。 非权力是相对于权力而言的。在刑事诉讼中,权力主要是 由公安机关、人民检察院、人民法院来行使,而非权力则由公 安司法机关以外的其他诉讼主体(如犯罪嫌疑人、被告人、被害 人、自诉人、证人、辩护人、诉讼代理人等)来行使。在刑事诉 讼中,权力与非权力是一个矛盾统一体,一方面权力要主导制 约作用非权力,另一方面非权力又要监督制约
18、反作用于权力。 因此,完善刑事诉讼非权力监督制约就是要正确认识权力与非 权力的辩证关系,自觉摆正非权力监督制约的诉讼位置,通过 加强非权力监督制约,改进权力机关接受非权力监督制约的规 定来保障诉讼权力的依法正确行使。 1、要完善非权力监督制约,最大限度地保障诉讼当事人 获得救济。完善非权力监督制约就是要在诉讼立法中充分赋予 诉讼当事人救济的权利,保障当事人诉讼权力能得到落实。如 在立法中可以赋予诉讼当事人对违法取证的投诉、举报权利。 对执行机关刑罚执行活动的监督可以赋予罪犯约见检察官的权 第 10 页 利,以保障其合法权利不受侵犯。要进一步完善人民陪审员制 度,加强辩护律师权利行使的保障,充分
19、发挥律师在诉讼中的 作用。同时,还应当明确只要法律赋予了诉讼当事人及其他参 与人权利,作为权利的相对方就应当有法定义务来保障其权利 落实,在诉讼立法中就应当有相应的具体规定来体现。如刑事 诉讼法第三十条“对驳回申请回避的决定,当事人及其法定代 理人可以申请复议一次。 ”的规定,在立法中就应当明确诉讼中 公安司法机关的义务,在该条文后增加“相关机关应当在法定 时限内作出维持或撤销原决定”的规定。当前完善非权力监督 制约,尤其是要注意把完善诉讼立法的重点放在规制和明晰权 力机关对诉讼当事人权利保障上。一是明晰公安司法机关相关 的责任规定。如刑事诉讼法第五十二条“被羁押的犯罪嫌疑人、 被告人及其法定
20、代理人、近亲属有权申请取保候审。 ”,就应当 明确“批准机关不予批准的,应当说明理由” 。同样第六十四条 关于拘留后通知的规定,就应当明确“对应通知而未通知的, 被拘留人的家属有权要求检察机关和上级公安机关纠正” 。对刑 事诉讼法第五十五条关于保证人罚款的决定,应当在立法中赋 予保证人申诉的权利。二是增强权力机关的主动性,尽可能将 对当事人权利保障的后置规定,改为前置规定,以保障诉讼当 事人权利得到落实。如刑事诉讼法第一百五十四条关于人民法 院开庭时告知当事人申请合议庭组成人员、书记员等的回避问 题,在修改刑事诉讼法中可以将告知权利前置,修改为在开庭 第 11 页 十日以前送达起诉书副本时告知
21、被告人,以最大程度地保障诉 讼当事人权利。三是尽可能做到权力行使公开。004 年 6 月 24 日最高人民法院向社会公开宣布,减刑、假释案件实行公示 制度和公开听证制度。这是人民法院自觉把权力置于人民群众 监督下,用“阳光”政策来杜绝防止违法减刑、假释的体现。 因此,在修改刑事诉讼法中应当适时把权力公开这一原则融入 具体规定中,使得诉讼立法权力与监督相伴而生。 2、要创新非权力监督制约制度,加强对司法机关及其工作人 员行使公权力的监督制约。一是要探索人民监督制度。人民代 表大会是我国的根本政治制度,国家的一切权力属于人民,人 民有权依法监督由其产生的国家机关,包括人民法院和人民检 察院。宪法和
22、组织法明确规人民法院、人民检察院要依法对国 家权力机关负责并报告工作,自觉接受人大和人民群众的监督。 这些规定为我们在刑事诉讼中探索人民监督提供了法律依据。 探索人民监督,就是要把现行人大的宏观的监督,落实到具体 的刑事诉讼环节和办案中,用非权力监督制约诉讼权力,防止 权力滥用,实现人大宏观与微观监督的统一。当前探索人民监 督,就是要在不违背刑事诉讼基本原则、不影响检察机关与人 民法院依法独立行使检察权和审判权的情况下,通过修改刑事诉 讼法,在立法中引入人民监督的规定,把人大及其常委会对同 级检察机关、审判机关的工作监督,转化并具体落实到诉讼权 力运行的环节,以加强对司法机关刑事诉讼重大权力的
23、监督。 第 12 页 20XX 年 10 月以来,最高人民检察院在全国十个省市探索推行 人民监督员制度试点工作,把人民检察院直接受理侦查案件不 服逮捕、撤销案件、不起诉三类案件纳入人民监督员监督范围, 加强对检察机关自侦案件的监督,取得了巨大的成功,目前人 民监督员制度正在进行地方立法研究阶段,并准备进一步扩大 试点范围,向全国推广,这不失为一次创新非权力监督制约诉 讼公权力的成功尝试。二是要探索建立司法道德监察委员会, 专司对检察官和法官违法违纪行为的惩戒。就是要借鉴国外成 功的经验,成立专门的司法道德委员会专司对法官、检察官违 纪违规、违反职业道德行为监察的机构。结合中国的国情,笔 者认为,可以将这一机构设在人大,由具有人大代表身份,具 有良好的品德和声望的法官、检察官、法学专家、社会贤达、 知名人士等多人组成。专门受理普通公民对法官、检察官违纪 违规、违反职业道德行为等的申诉、控告或投诉,并进行调查 处理,实施具体的惩戒,以加强对司法官员权力的监督,增强 人民群众对审判机关、检察机关的司法公信力。 *
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