房屋拆迁权的滥用与预防.docx
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1、第 1 页 房屋拆迁权的滥用与预防 特征码 MAyyCTZTRmlQbcXJmGIZ * 摘要:房屋拆迁权的行使是否合法,是一个被立法和 理论研究遗忘的问题,其合法性应从实体要件和程序要件两个 方面评定。拆迁行为是否符合社会公共利益,是判定拆迁是否 符合实体要件,以及是否被滥用的唯一标准。公共利益的层次 性,是解决房屋拆迁权冲突的法理依据。行政救济是房屋拆迁 权合法的程序要件,应当在房屋拆迁前实施行政听政制度,并 允许拆迁当事人提出行政复议和行政诉讼。 关键词:房屋拆迁;滥用;预防;公共利益;行政救济 1998 年 6 月,河南省郑州市发生的一起住户状告市政府拆 迁纠纷案,就是针对拆迁行为的合
2、法性引发的。为了阐述对房 屋拆迁权滥用与预防研究的现实意义,我们简略介绍一下此案 案情。 1998 年 3 月, 河南商报登载了郑州市将兴建裕达文化 广场,并将拆除郑州市裕达国贸大厦旁边的五幢楼房的消息。 第 2 页 水利部水工金属材料结构质量检测中心(以下称水工检测中心) 所购买的裕达花园 17 号、18 号商品楼名列其中。裕达文化广 场采取政府和港资合作的方式兴建,政府出资 1000 万元,港资 河南裕达置业有限公司出资 5000 万元。此两幢楼的住户(水工 检测中心职工)向拆迁人“郑州市裕达广场工程建设指挥部 “(以下称指挥部)提出了数个问题,均未获答复。随后,指挥 部张贴了城市房屋拆迁
3、公告 ,正式开始拆迁。住户认为,裕 达广场虽名为公益事业,实质上更多是裕达公司借用政府行政 手段,为改善其所有的裕达国贸大厦周边环境从而促使其销售 和升值而进行的商业运作。住户进而认为,政府规划、拆迁房 屋的行政行为的合法性存在问题,遂向河南省高级人民法院提 起行政诉讼,状告郑州市人民政府、郑州市城市规划管理局、 郑州市拆迁办等单位,要求撤销其对 17 号、18 号商品楼的拆 迁决定。而市政府方面认为,裕达广场的建设是为了改善城市 投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部 分,城市规划法赋予了市政府权力,任何单位和个人必须服从 人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定1 。 显然
4、,房屋拆迁权是否被滥用是本案争执的焦点。其中, 政府的拆迁行为程序是否合法以及是否为了公共利益的需要, 是两个关键问题。 第 3 页 上述案例,突出表现在如何评定拆迁行为在实体上和程序 上都具有合法性上,即拆迁行为实体上应符合什么标准才是合 法(而不是看是否有合法的审批机关的正式批文) ,并应同时履 行什么样的法律程序(不应拘泥于现有规定程序)才能有效。 这是一个重大理论问题,是解决拆迁权本身合法性的切入点。 一、 拆迁权实体合法的唯一标准社会公共利益 房屋拆迁权的核心在于它的强制力,它不需被拆迁人同意 就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后 盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此
5、,防止该项权力的滥用, 便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否 被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体 的拆迁行为是否合法。这项标准就是“社会公共利益“.因此,“ 社会公共利益“又成了评判房屋拆迁权是否合宪以及是否被滥用 的唯一标准,而且在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权 利的利益冲突中,也成为了十分有效的“平衡剂“. 1.关于“公共利益“的涵义 尽管“社会公共利益“对房屋拆迁法律制度的设立至关重要, 但我国目前迄今尚无一个统一的界说。不管在立法上,还是在 第 4 页 学理解释上,“社会公共利益“的概念都是不确定的,造成了人 们认识上的偏差。这是导致房屋拆迁
6、权被滥用的客观因素。与“ 社会公共利益“相似的一个概念是“公共性目的“.关于“公共性目 的“涵义之解释,曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权 的滥用,外国的一些法院将“公共性目的“解释为“公共的使用 “,即代表公共利益的主体的使用。然而,这一解释却在实践中 产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具 有“公共性目的“,那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。 而且,事实上,代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明 确界定。有些主体所代表的利益既有“公共利益“的成分,又有“ 非公共利益“的成分,这类主体是否可以进行土地征用呢?因此, 各国立法和判例便开始使用“公共利益“的提法,以
7、进一步确定 土地征用权合法的标准。现在,大多数国家和地区的立法都认 为,“公共利益“应包括两层涵义:一是须有公共使用的性质, 二是须有公共利益的用途。 在立法上,一些国家和地区以列举的方式规定“公共利益“ 的范围。如香港,其收回官地条例和土地征用条例同 时规定,官地收回和征用土地须以“公共用途“为目的,并规定 以下几种情况的“收回“和“征用“属于“公共用途“:(1)为使物 业欠佳的卫生情况得以改善,或重新修建经改善了卫生情况的 居所或建筑物;(2)由于建筑物接近或连接其他建筑物,严重 第 5 页 干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住;(3)与军队有关 部门的任何用途;(4)总督会同行政局决定
8、为公共用途的任何 类别用途而作的收回或征用3 。前面已经论述过,房屋拆迁 产生的法律后果之一是导致土地权利流转给拆迁人,这也是房 屋拆迁的唯一目的。因此,房屋拆迁权的合法性应适用土地征 用的合法性理论。在我国,“公共利益“的法律地位在立法中得 到了确立。首先是宪法 。该法第十条第三款规定:“国家为 了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用“.其次 是土地管理法 。该法第二条第二款规定,“国家为了公共利 益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用“,并同时在第 58 条第一款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地 的,可以依法收回国有土地使用权。第三是城市房地产管理 法 。该法第
9、19 条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公 共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四 是城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 。该条例第 42 条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以 依法收回土地使用权。显然,从宪法、法律到行 zd 规,“社会 公共利益“都成为了征用土地、收回土地的前提条件,并且在概 念使用上都是一致的。然而,在房屋拆迁立法上,这一立法宗 旨却悄然发生着变化。新城市房屋拆迁管理条例 (已于 20XX 年 11 月 1 日生效实施)第二条规定:“在城市规划区内国 有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适 第 6 页 用本条例“.事
10、实上,该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出 任何规定。相比而言,1991 年城市房屋拆迁管理条例第二 条“凡在城市规划区内国有土地上,因城市建设的需要拆迁房屋 及其附属物的,使用本条例“的规定,将房屋拆迁的合法性界定 为“城市建设需要“,却更为明确。 城市私有房屋管理条例第 四条规定:“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时,建设单 位应当给予房屋所有人合理的补偿“.这里的“国家建设“与 前述“城市建设“不是同一个概念。何谓“国家建设“,我们力图 从现有立法中去寻找一个诠释它的依据。1999 年 1 月 1 日前施 行的土地管理法列专章规定“国家建设用地“,在第 21 条中 对“国家建设“ 作了
11、这样的限定,“国家为了进行经济、文化、 国防建设以及兴办社会公共事业“,并在第 22 条中进一步诠释: 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设 项目,只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的 国家建设项目。因此,我们可以得出“并不是所有城市建设都是 国家建设“的结论。对此,国家计委、原国家国土局关于建设 用地计划管理暂行办法第 16 条规定:“本办法所称建设用地, 包括国家、乡(镇)村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、 技改项目用地以及采掘、建材等行业的生产用地“.该条进一步 解释“国家建设用地“,“是指全民所有制和城镇集体所有制单位 以及上述单位同农村集体经济组织共
12、同投资兴办的联合企业, 需要的各项建设用地“.根据“公共利益“的含义进行理解,国家 第 7 页 建设行为总是以社会整体利益作为出发点的,社会整体利益本 身就是“社会公共利益“,故国家建设本身就具有“公共利益“的 性质。因此,现行拆迁立法本身就存在不统一的问题,在拆迁 合法性规定上,宜采用“社会公共利益需要“或者“国家建设需要 “的提法,而不宜不作任何规定。这样既可以与土地征用、土地 收回实体合法性要件一致,又可避免行 zd 规的立法与宪法、法 律不一致。无论如何,拆迁立法的违宪都是不允许或应予纠正 的。 前述案例中的建设项目,显然属于“城市建设需要“,应为“ 国家建设用地“范畴,具有“公共利益
13、“性质。 2.公共利益的层次性 不同性质国家建设拆迁,其所代表的社会公共利益的层次 性是不同的,这产生了公共利益的层次性问题。按建设项目本 身计划审批的效力分类,可将拆迁的公共利益分为三个层次: 其一,最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设 拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁具有的利益层次。通常 表现为国家重点建设工程用地,如大型机场、铁路等工程用地。 第 8 页 其二,中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项 机动财力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利 益层次。通常表现为地方各级安排的地方重点建设项目,这类 用地为数不少。 其三,最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用
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