村委会换届选举的观察与思考.docx
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1、第 1 页 村委会换届选举的观察与思考 特征码 ThOssoNNZgkWigagkOXO * 随着中华人民共和国村民委员会组织法 (以下简 称村组法 )的正式施行,全国范围的村级民主化呈强势扩张, 以村委会民主选举为基础的民主话语开始占据中心地位。在村 民自治逐步推进的过程中,民主制度的引入与利益关系的主导, 将构成未来农村治理的双重风景线。从某种意义上讲,村民自 治的未来命运如何,取决于在特定背景下形成的利益格局与已 成显势的村级民主话语之间的关系是否具有相容性和能否保持 在必要的张力范围之内。从当前国家已经颁布施行的村组法 来看,其民主化的方面正通过种种途径在掌握群众,即是说农 民正在逐步
2、熟悉村组法的相关规定,且必然习惯于以村 组法中的有关规定来为自己的利益说话。从当前农村既成利 益格局来看,在大部分农村,农民因为整体利益受到损害,当 前农村的乡村关系正经受着改革开放以来最为严峻的考验,国 家对农民的经济汲取与农民对国家经济汲取的抗拒渐趋公开。 这样一来,势必出现农民借民主化的话语来抗拒国家汲取,国 家在民主化的进程中可能丧失对农民控制的危险性。 1999 年 三四月,湖北中部 T 县组织大量人力在余村进行了村委会换 第 2 页 届选举的试点,笔者前后共有十天时间参与并观察了整个试点 的情况。结合余村村委会换届选举的观察,笔者试图在本文中 讨论制度引入与利益主导的关系。 一、制
3、度引入:背景、过程与效果 1998 年 11 月全国人大常委会通过村组法以后,湖北 省人大常委会在 1999 年 1 月通过了湖北省村民委员会选举 办法 (以下简称选举办法 ) ,并规定全省在 1999 年底以前 完成第四届村委会换届选举。相对于 1988 年全国人大常委会通 过的村组法 (试行) ,新村组法和湖北省村委会选举 办法在村委会选举的细则上有诸多明确的强制性规定,这些 强制性规定使过去往往被乡镇行政操纵的村委会选举逐步规范 化了。其中村组法尤其重要的三项规定是:1、村民委员会 的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民 会议或者村民小组推选产生;2、候选人必须由村民直接
4、提名产 生;3、候选人名额应多于应选名额。 湖北省村委会选举办 法则进一步明确规定村委会主任、副主任、委员的正式候选 人数应当分别比应选人数至少多一人;被提名的村委会成员候 选人多于正式候选人名额时,由村民选举委员会召开村民会议 或者经村民会议授权召开村民代表会议进行预选,按得票多少 确定正式候选人。此种制度背景下,T 县党政主要领导在 1999 年初的县委常委会议上专题研究了该县第四届村委会选举可能 第 3 页 面临的问题,并决定由县人大、民政局、司法局、zd 委和组织 部组织专人专班,在该县余村进行村委 峄唤煅【偈缘恪婧螅 上厝舜蟮谝桓敝魅稳巫槌 孛裾 址止芨本殖胃弊槌 泶尤舜蟆裾 帧痉
5、帧 橹 扛鞒榈鳎比俗槌 裳【偈缘愎髦傅甲椋 渲杏擅裾 指本殖咛甯涸鹎宜婀 髯樽迨缘恪月 16 日驻村工作组一行六人正式到余村开始村 委会换届选举的试点工作。 据笔者调查,T 县的选举试点是严格依照村组法和 选举办法的有关规定实施的。工作组的工作日程大体可以 划分为四个阶段:第一个阶段为 3 月 16 日到 3 月 20 日的宣传 发动阶段,此一阶段除了调查摸底,走访农户外,工作组将 村组法和选举办法编印为小册子依户发放,并举办了 村组法专题讲座;第二阶段为 3 月 21 日至 3 月 31 日的 “调查走访与选民登记”阶段,此一阶段的主要工作是推选产 生村选举委员会和进行选民登记与公榜工作;第
6、三阶段为 4 月 1 日至 4 月 22 日的“提名选举”阶段,主要做了四项工作,一 是 4 月 1 日至 4 月 10 日推选产生村民代表,组成村民代表会议, 并在村民代表会议上对上届村委会成员进行了民主测评。二是 4 月 12 日至 4 月 13 日以小组为单位“海选”提名候选人,汇 总共有 182 人次被提名为主任、副主任和委员候选人,其中仅 主任候选人即有 32 人。三是 4 月 16 日以小组为单位,预选正 式候选人,并依得票多少,确定了 2 名主任、3 名副主任、3 名 第 4 页 委员正式候选人,其差额均为 1 人。第四是 4 月 22 日正式选举 并当场宣布了 1 名主任、2
7、名副主任和 2 名委员的正式当选; 第四阶段为 4 月 23 日至 5 月初的“选举村民小组长与建章立制” 阶段,此一阶段主要是建立健全五个组织、八项制度,并分村 民小组选举产生了新的村民小组长。 /P 从制度引入的角度看,余村本次村委会选举中的制度引入 是十分成功的。工作组在选举过程中也的确是依照村组法 和选举办法的有关规定和程序严格执法的。最能说明问题 的是,当工作组及县委主要领导对于候选人如何产生的法律解 释存在分歧时,他们并未冒然行事,而是专车专人到省民政厅 政权处进行咨询,在得到明确答复后便依省厅的法律解释作了 安排。同样能说明工作组严肃态度的是关于有人提余村一人人 皆知的“半傻子”
8、为主任候选人的争论。有人认为,将傻子列 为候选人不严肃,有人则认为,只要傻子没有剥夺被选举权就 不应该随意将其名字删掉。为慎重起见,工作组专门到这位村 民家问他是否愿意不参加候选人预选。结果这位村民说:“我 要选,这象碰彩头,我要是碰上了哩!”经讨论,工作组认为, 这人虽然是个“半傻子” ,但有被选举权,有人提他的名且他不 同意退出,就应让他参加主任候选人的预选。 从村组法在 群众中的影响来说,笔者共走访了近四十户农户,几乎所有农 户都对村委会选举情况十分了解,亦极为热心地参与了有关的 活动和私下的讨论。在候选人提名阶段,因为是“海选”提名, 第 5 页 凡被提到的人均可列为初步候选人,故无需
9、计得票的多少。因 为解释工作不到位,一些村民产生了误解,担心本届村委会换 届选举又象过去一样成为过场。但随着村选举委员分第 6 号公 告将所有被提名初步候选人列入预选名单,并以“海选”的形 式分村民小组选举正式候选人,少数村民存在的误解一扫而光, 参与选举的积极性空前高涨。在历次举行的村民会议中,村民 一次较一次到得整齐,在 4 月 22 日的正式选举中,全村 1034 个选民,实到 850 余人,正式委托投票 70 余票,投票率高达 90以上,未外出的几乎所有选民都参加了会议。本来通知上 午七时到会、八时开会,到六时半,会场外已聚集数百村民。 在选举过程中,为委托票而出现的故事不胜枚举。如余
10、村一组 一青年十分真诚地在选举前找到工作组人员,说村民小组组长 将本应填其两个在外打工的妹妹的委托票填了别人,强烈要求 重新发给自己委托票。因选举即将开始,加之此青年的父母亦 是委托投票,故工作人员说一个人最多只能投两张委托票,你 已有两张委托票,其它两票就算了。此青年说:“我妹妹的票 可以委托我的妻子来投” 。他还说,虽说两票并不重要,但可能 最终起作用的就是这两票。因为村组法规定应设秘密写票 处,村民无论是在预选还是在正式选举中都强烈要求将秘密写 票处落在实处,以让自己自由写票。在整个村委会选举的过程 中,绝大多数村民都反复阅读了发下来的小册子并与实际选举 情况进行比较, “说三道四” ,
11、评头论足,很有一番法律专家的 第 6 页 味道。比如,在 4 月 16 日晚上余村一组召开的预选候选人会 议上,因一组有 200 多选民,人多口杂,会场纪律不是太好, 加之要秘密投票,自 6:00 会议开始,到 8:30 方结束投票,进 入唱票阶段。少许,有人说仅一处计票速度太慢,建议再设一 处计票,众人皆以为好。但有一村民说会前只通过了唱、计、 监票人各一人,现在设新的计票处,由谁唱、计、监票?后以 一处计票直至深夜十二时结束。 也许,从制度引入方面最能说明问题的是原村委会成员落 选后的行为。在 4 月 22 日的选举中,原村委会主任和分管 zd 的副主任落选。下午三时,由镇长、镇委副书记和
12、村支部书记 等一行四人分别到家做安抚工作。但不多久,原村委会主任和 副主任即来到工作组驻地,向工作组展示了他们于 1997 年 3 月 颁发的当选证 ,并对工作组负责人说:“我们在 97 年当选, 换届选举应在 2000 年举行,现在提前选举本身就是违法的。按 村组法 ,要么我们应提前自动辞职,要么应由 1/5 的村民联 名要求罢免,现在我们不明不白地被选掉了,难道不是违法么? 若我们不要脸的话,村委会开会,我们带着 97 年的当选证来开 会,又有何问题?”工作组负责人解释了两条理由:“第一, 全省第三届村委会换届选举是在 96 年举行的,今年底以前全省 要求全部完成第四届村委会换届选举,你们
13、镇在 97 年举行第三 届选举本身就是推迟了的;第二,你们村是全县的试点村,必 须提前选举,更重要的是,你们为何不在选举前提出任期未到 第 7 页 的问题?”原村委会主任依然不服,说工作组违反了村组法 和选举办法 ,要上告,还说过去未提出任期未到的问题,是 未意识到此一问题,现在提出,是因为现在才觉悟。后我们到 原村主任家访谈,他也一再提到任期未到的问 猓 洞遄 榉 泛汀堆【侔旆 返挠泄毓娑梦颐强础/P 从我们调查的切身体会来看,只要将制度交给群众,群众 很快就会掌握制度的精髓,并善于利用制度为自己谋利益。在 选举开始的阶段,许多村民以为选举依然如过去一样走过场, 参加不参加无所谓,一旦他们发
14、现工作组是真正按村组法 的办法来进行选举,他们的热情空前高涨,并真正将村组法 作为武器来为各自的目的服务。有村民正确地指出,今年这次 选举,若说还存在村民不善于表达自己意见的方面的话,那么, 下一次选举村民就一定会将村组法中的相关规定运用得淋 漓尽致。又有村民指出,之所以海选提名时有人提傻子,是他 们对过去选举走过场的不满的发泄,只要不搞形式主义,每个 选民都自然会珍视自己的民主权利。在我们调查过程中,特别 是在正式候选人确定以后,村民三五成群议论纷纷,表现出对 选举空前的关心和热情。在我们调查的农户中,几乎无人未翻 阅村组法 ,也几乎无人未看村选举委员会发布的选举公告。 至于村委会候选人之间
15、的私人活动,更是不胜枚举。对候选人 频繁的私下活动,因未达到“威胁、贿赂、伪造选票”的严重 程度,工作组不知是否应该或能否及如何干预。 第 8 页 在余村调查中,我们深深感到,农民的民主素质、民主能 力和民主热情都不存在问题,农民在过去的民主选举中之所以 会表现出冷漠和消极的态度,其原因主要在于过去民主选举本 身的虚假性,即民主选举事实上被强势的乡镇行政操纵,致使 农民的民主权利未能落实。但是,一旦余村村民经历了此次民 主训练,不仅他们的民主热情、民主能力和民主素质会大大提 高,而且他们会习惯于村组法的规定,并随时可能以这些 规定来抵制乡镇行政对民主选举的操纵。 二、利益主导:选举各方众生相
16、余村村委会换届选举之所以会引起村民的如此热情,从我 们的调查看,利益关系起了极其关键的作用。这里,先有必要 补充交待一下余村的基本情况。 余村系镇郊村,亦是经济强村,1998 年村办企业实现纯利 32 万元,连续两年被评为 T 县“十强村” 。此外,余村近年土 地出让较多,据说每年仅土地出让费即超过百万元,因土地出 让,村干部有权决定村民到有关企业上班。余村村干部的正式 年报酬在 50007000 元之间,且主职村干部不明收入甚多,村 干部成为“肥缺” 。用余村村民的话说,在余村, “人人都想当 干部” 。 此次村委会换届选举的关键是两位主任正式候选人之间的 竞选,这种竞选正可以体现出利益主导
17、的特征。以下我们以两 第 9 页 位主任正式候选人之间的竞选来展开叙事。 尽管在“海选”提名候选人时,有 32 人被提名为初步主任 候选人,但在 4 月 16 日的预选中,仅有原村委会副主任李和 村委会主任鲍的得票超过 200 票, 其它人的得票均在数票至一 百票不等。李和鲍因此成为主任的正式候选人。关于李和鲍的 个人情况,我们调查的几乎所有农户都一致反映,从为人来看, 李为人正直,公正不贪,当村干部二十余年,至今清贫依旧。 鲍则在 1994 年当选村委会主任后,迅速暴富,且鲍有兄弟五人, 特别是其三弟曾被劳改六年,系该镇一霸,近年通过强买强卖, 也已暴富;从工作能力来看,李虽然当村干部时间长
18、,却从未 当过主职干部,魄力有限,遇事忧柔寡断,不敢拍板,不愿得 罪人,是典型的“老好人” 。鲍则能力甚强,有“官相” ,敢拍 板,喜出点子,善拉关系。 从某种意义上讲,余村村民对李和鲍这样两位主任候选人 都并不满意,他们希望选一个既清正廉洁又富于魄力的当家人。 正因此,在预选候选人时,近八百人参加选举,李仅得 282 票, 鲍仅得 242 票。调查中,村民反映因余村太大,各村民小组之 间联系不多,而各个村民小组的能人虽然在本组可以得较多的 票,可惜其它组的村民并不了解,如此,诸多乡村能人的得票 数都不高。李和鲍都是在任村干部,在各村民小组的得票不一 定最高,但各个小组的得票也都不低,故他们最
19、终得票加起来 就大大超过了非村干部的乡村能人。即是说,在较大且分散的 第 10 页 村庄,海选的办法反而可能选不出真正合适的能人。 当李和鲍被确定为村委会主任正式候选人之后,村民即面 临着如何在两个均不完全满意的候选人之间作出选择。究竟谁 会当选,不仅李鲍本人,而且工作组和村民都不明朗,正因此, 李鲍的竞选就激烈起来。 从村民的选择看,在选举前数天,我们调查了四个村民小 组共计近二十户村民,虽然村民大都对选谁不选谁有了底,但 因为对李鲍均不完全满意而未最终“定板” ,而影响村民如此考 虑的关键因素是他们对自己未来利益的考虑。大体来说,村民 愿意选李的主要原因是李的人品。有村民很有好感地说,李无
20、 论在何处做事,总是埋头苦干,所有村干部中只有他一个人真 正吃得起苦。有村民说,其他村干部大都不种田,家庭建设却 很好,李当了二十多年村干部,种十多亩田,家庭依然一无所 有。在村民的回忆中,没有人见李对谁讲过一句“狠”话,说 过一句“不是” 。在当前农民对吃喝贪占最为反感的背景下,李 的善良和不贪自然而然成为他赢得选票的关键。鲍则相反,几 乎无人不对他当村委会主任几年的暴富存在怀疑。更重要的是 他兄弟借他的名义做了许多不义之事。如前所述,他三弟成为 全村村民乃至全镇人民都很痛恨的地方一霸,多少与鲍本人有 些牵联。这样,鲍在品行上的得分就远不及李了。 但村民对选李也有疑虑,主要是担心他当村委会主
21、任,没 有魄力, “拿不住人” 。具体来说,村民担心李当主任可能对村 第 11 页 民未来的利益造成三方面的损害:第一,李若没有能力调解村 民之间的矛盾,压服那些不听话的人,可能把村里“搞乱” ;第 二,因余村在镇郊,在卖地时,李若在对外谈判上不得力,可 能卖不出好地价,最终损害村民利益;第三,李若不敢得罪人, 作为村委会主任,就会失去对村支部书记的制约,从而导致村 支部书记一人独断专行,并造成对村民利益的损害。对李有好 感的村民非常希望李能改变温和的脾气,拿出“狠”来,用一 个村民的一句话来说即是:“我选李,很想他争口气,拿出杀 气来,这样就完善了” 。在气魄方面,鲍则占据明显优势。具体 来
22、说,第一,鲍虽欺软,但不怕硬,村里没有什么事情他不敢 管,而只要他管,别人都不敢说什么,这种压服人的能力不仅 可以约束某些村民的不良行为,而且对村支部书记可能的不良 行为构成了强有力的制约。在村民中广泛流传着村支书试图借 承包村办企业之机为个人捞好处,由于鲍的抵制而未成功之类 的传言;第二,因鲍的点子多,胆子大,在为村民争取村外的 利益方面,较为有效。有村民反映,鲍虽然经常花村里的钱到 处拉关系,但往往是花费村里的 100 元,却为村里赚 亓 00 元。 甚至对于上级政府,鲍也敢用两套帐目进行应付。 至于出让土 地,鲍更是有能力谈出好的价钱;第三,鲍有时也善于对一些 他认为有能力的人施以小恩小
23、惠。据说,每天“过早” ,凡与他 在一起吃早餐的人,他都要代别人付钱。以一碗“肉丝面条”3 元计,鲍每天在此方面的开支即达十数余元。另外,他有能力 第 12 页 在村民困难的时候,以他个人名义找关系帮村民贷款。鲍的这 些行为为他赢得了一部分人的信赖。 从感情上讲,村民几乎无人不偏向选李,但从理智上,也 就是从余村全体村民的未来利益上,村民普遍担心选李后产生 不良影响。村民们的这种疑犹不定很快为李鲍所觉察,并成为 李鲍确立各自竞选策略的关键。 体现出李鲍竞选策略的活动主要有两个场所:一是正式选 举前的私下活动,二是正式选举时的竞选演说。在私下活动中, 据我们调查,鲍较李积极得多。鲍的私人活动主要
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