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1、第 1 页 行政许可法与单行法关系论文 特征码 MQAEKYvzmcpqNRfqTbac 就行政许可而言,行政许可法只是一部统一法典,此外,还有 大量的单行法律、法规和规章。那么,单行法与统一法典之间 关系如何?两者的规定不一致时,应当如何处理? 行政许可法第 83 条第 2 款规定:“本法施行前有关行政许 可的规定,制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法 规定的,自本法施行之日起停止执行。 ”但同时,该法又在第 9 条、第 29 条第 2 款、第 42 条第 1 款、第 43 条、第 50 条第 1 款、第 54 条第 1 款、第 57 条和第 58 条第 1 款共九处,允许特 别法优
2、先于行政许可法。这就说明,单行法只有与行政许可法 保持一致才能继续有效存在、发挥补充作用;行政许可法只给 个别单行法以特别法的地位继续存在,只为特别法优先于普通 法原则安排极为有限的空间;并且,该法为单行法发挥补充作 用设定了“依照法定” 、 “按照法律、法规规定”等法定接口, 为特别法优先于普通法原则的适用设定了“除法律、法规另有 规定外”等法定条件。 第 2 页 那么,行政许可法为什么要做上述设计和安排? 在法理上,处理和解决特别法与普通法之间的关系有一个 基本的原则,那就是特别优先于普通法原则。这一原则,现在 已经为我国立法法所确认。立法法第 83 条规定:“同一机关制 定的法律、行 z
3、d 规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章, 特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定。 ” 但是,我国的法制建设往往是先制定单行法,在问题积累 或经验成熟到一定程度后才进行整合,才着手制定统一法典的。 统一法典的制定,使得原先已经存在的单行法成为特别法,新 制定的统一法典本身就成了普通法。也就是说,原先已经存在 的单行法与统一法典不一致的规定,并非有意识地特殊规定。 其中,有的仍然有合理之处,在统一法典制定以后可以作为特 别法继续存在,但有的却并不合理,是统一法典改革和整合的 对象。同时,特殊规定也不能过多。否则,统一法典的作用就 非常有限了,行政机关执法和公众对法律的掌握也会有困难。 1
4、990 年制定的行政复议条例就存在这样的问题。一方面, 该条例是国务院制定的行 zd 规,不能改革原先已经在法律中规 定的各种复议制度;另一方面,即使对能够予以改革的行 zd 规、 第 3 页 地方性法规和规章中关于复议的规定,也没有进行全面的统一 和改革。这样,就使得我国的复议制度非常混乱和复杂,并没 有因为行政复议条例的制定而得到改善。 1996 年制定的行政处罚法改变了上述模式。该法第 64 条 第 2 款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的 规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定 予以修订,在 1997 年 12 月 31 日前修订完毕。 ”有了这一概括 性
5、规定,那么除了该法条文中明文规定允许特别法优先行政处 罚法的情况外,都要以行政处罚法的规定为准。1999 年制定的 行政复议法采用了行政处罚法的立法模式。它在第 42 条明文规 定:“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规 定不一致的,以本法的规定为准。 ”特别法优先于行政复议法必 须有行政复议法上的准许性条款为前提。行政许可法正是沿着 这一立法思路,来处理其与单行法之间的关系的。于是,法制 得到了整合和统一。也就是说,同一领域的主要内容得到了统 一,个别内容可以特殊形式存在;基本规则必须统一,具体规 则可以个性形式存在。 立法上的上述整合,体现和实践了邓小平同志为我国法制 建设所作的路径选择。建国后,我国长期以来并没有注重法制 建设,是邓小平同志开创的改革开放事业启动了我国的法制建 第 4 页 设进程。在改革开放初期, “立法的工作量很大,人力很不够” , 因此邓小平同志指出:“法律条文开始粗一点,逐步完善 修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待成套设 备 ”。从单行法到统一法典,从行政处罚法到行政许可法,无 不体现了这一法制进路。
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