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1、第 1 页 论干部经济责任审计探讨 特征码 mcHWJyaIlyNqlmtpvmUc 1999 年 5 月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了县级以 下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定和国有企业以 及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定 ,审计署 随之发布其实施细则 ,各省、自治区、直辖市亦陆续在总结 审计实践的基础上,结合本地区实际制定了一大批落实两个 “暂行规定”的地方性法规。这些法规的颁布、实施有力地保 障了经济责任审计工作朝着法制化、规范化和制度化的方向迈 出了可喜的一步,取得了初步明显的成效。但同时我们应该看 到,我国的领导干部(人员)任期经济责任审计还处于摸索阶 段,在
2、理论上存在许多认识误区,在实务上亦存在较大的盲目 性和随意性,有诸多相关问题需要探索。 一、领导干部任期经济责任审计存在的问题及成因 1.审计执法环境不尽人意。由于我国开展审计工作时间还 不算长,法制化工作起步较晚,在审计执法环境中仍存在许多 第 2 页 不尽人意的地方,主要表现在以下两个方面。 (1)审计工作的重要性没有得到体现。首先,个别领导对 审计工作存在偏见。他们认为,审计工作就是对自己和地方财 政的约束,加强审计监督就会束缚地方经济的发展,损害地方 利益。其次,领导分管制度没有得到很好的落实。 宪法和 审计法明确规定,审计工作应由各级政府行政首长分管, 而目前部分地方政府一般是行政副
3、职或其他领导代管,这本身 就削弱了审计执法的力度,特别是在审计工作遇到阻力时,未 能给予理解和必要的支持。 (2)审计监督的独立性和权威性没有得到保证。独立性是 审计监督有别于其他专业经济监督的本质特征,审计机关只有 独立行使审计监督权,才能做到执法必严、违法必究,才能体 现审计执法的权威性。就目前来看,审计执法的独立性和权威 性不同程度地受到了行政干预的侵害,行政干预的情况时有发 生,有的政府领导认为,审计机关是本级政府的行政执法部门, 其人权、财权隶属于政府,就必须听从于政府,听从于行政首 长,从而受利益的驱动去进行行政干预,行政干预是影响审计 监督独立性、权威性的最大障碍。 2.审计力量
4、与审计任务不相适应的矛盾突出。 第 3 页 (1)机构设置和人员配备远未适应新的发展需要。20XX 年开始,国家审计署通过试点,认真总结经验,扩大审计覆盖 范围,将经济责任审计对象扩大到省部级行政机关领导干部。 同时要求各省、市审计机关逐级开展试点,总结推广经验,最 终实现凡是负有经济职责人的各级领导干部,都要依法接受经 济责任审计,使之成为一项重要的,必须的干部考核、任免和 廉政建设的基本制度。 显然,各级审计机关的工作量剧增,审计力量不足的矛盾 日益突出。加之审计机构设置、人员配备和经费保障等问题, 尚未从根本上得到解决,制约和影响了审计工作的正常开展。 根据笔者了解,目前各地审计机关,特
5、别是县(区)的审计机 关,编制员额比较少,而且很多都没有设立专门的经济责任审 计机构。 (2)审计人员素质适应不了审计工作要求。就经济责任审 计的一般内容来讲有资产、负债、净资产真实正确性和资产增 值审计;经营管理活动及财政、财务收支合规合法性审计;主 要经济和业务指标完成情况审计;重大经营决策合理性及效益 性审计;内部管理健全性和有效性审查;领导人员个人遵纪守 法及廉洁自律情况审计;被审计领导人员应承担责任审计等。 第 4 页 然而,不同行业、不同性质部门或单位、不同时期、不同领导 人员的经济责任是不相同的,其经济责任审计的内容也各不相 同。经济责任审计内容的广泛性,要求审计人员既要懂得行政
6、 财务,又要懂得企业财务和投资基建财务;不仅要具备查帐技 能,审计和会计专业知识,还应具备宏观经济管理知识、政策 法规、口头和书面表达能力、综合分析能力等。如果审计人员 素质不够全面,就会严重制约和影响审计工作的质量。而实际 上,目前审计队伍大部分人员都是财务类人员出身,知识面相 对比较窄,缺乏对法律、计算机、经济贸易、工程技术等方面 人才,这对今后的审计工作是一个极大的挑战。 3.审计决定执行难。根据中华人民共和国审计法及其 实施条例的规定,审计决定是审计机关做出的对被审单位违反 国家规定的财政收支、财务收支行为依法进行处理处罚的法律 文书,是审计成果的最终反映和体现6.但在我们实际工作中,
7、 常常会遇到审计机关在作出审计决定以后,被审单位不执行、 或不完全执行、或拖延执行的情况,使审计决定的执行难以顺 利进行,大大降低了审计的权威和警示作用,阻碍了审计工作 的顺利开展。当前审计决定执行难的原因应从两个方面来分析: (1)审计法规制定严重滞后。目前对审计决定的执行,我 第 5 页 国的法律依据主要是中华人民共和国审计法及其审计实 施细则和国务院关于违反财 zd 规处罚暂行规定 ,法规只 规定了“被审计单位应该执行审计决定” ,最多就是审计机关 “可申请人民法院强制执行” ,至于如何对审计决定的不执行情 况进行处罚,却没有任何规定,也没有建立统一的审计机关审 计质量控制体系和审计执法
8、过错责任追究制度。这就导致了一 些原则上的规定缺乏了可操作性,处罚无章可循。如同样是对 企业税收违法行为实施的监督检查,税务机关所进行的处罚远 比审计机关的处罚要更具有约束力,而且执法主体明确,便于 操作。审计机关能否以其他监督部门的法律法规作为审计执法 依据没有明确规定,遇到此类问题,就很难做了。 (2)审计机关自身因素的影响。审计程序过于繁琐审计效率 难以体现。如审计法规定:在实施审计 3 日前向被审计单位送 达审计通知书。审计报告送审计机关前,应当征求被审计单位 的意见。被审计单位应当自接到审计报告之日起 10 日内,将其 书面意见送交审计机关。在其实施条例中,对执行审计决定又 作出了如
9、下规定:被审计单位应当自审计决定生效起 30 日内, 将审计决定的实行情况书面报告审计机关。审计机关自审计决 定生效之日起 3 个月内,检查审计决定的执行情况,对不执行 的,申请人民法院强制执行。而在向人民法院申请以及人民法 院实际执行中,又将有一定的期限。同样,审计法与新的税收 征管法相比,税收征管法所规定的检查处罚程序简便易行,大 第 6 页 大提高了执法效率。 审计人员自身的素质与新形势下审计工作的要求不相适应, 存在着一定距离。一是存在审计决定执行中怕得罪人,不敢坚 持原则等现象,二是有的审计机关受经费不足影响难以进一步 进行跟踪督查,这些都直接影响着审计决定的正常执行。 二、做好经济
10、责任审计的几点建议 1.完善法律体系,改善审计执法环境。审计工作在特定的 法律环境中,必然受到特定的法律环境的影响,法律环境越好, 法制化程度越高,审计的效能作用也就会发挥得更好,对一些 不适应当前经济发展的法律法规应该进行修改和完善,要着力 于维护审计监督的强制性。完善审计法律规范,保证审计执法 的顺利实施。一方面要加强对企业承担的法律责任的监管力度, 另一方面要加强对审计人员承担审计责任的监管力度。要加强 规范审计执法行为的立法,消除审计法与其他法律法规之间的 矛盾和抵触,解决审计监督与其他经济监督的重叠和交叉现象。 要进一步完善审计法 ,要明确赋予审计监督应有的处置权, 严肃追究妨碍审计
11、机关执行监督检查权、经济处理权、行政处 分权、提请司法权的行为和拒不执行审计结论和决定的行为, 真正确立审计的较高层次监督地位。在监督手段上,要建立一 第 7 页 整套监督方法和监督程序,以国家法律法规为依据,以社会公 认的经济、技术指标为标准开展审计工作。在立法上,应增强 审计执法的制约机制,用法律规定执法权限范围,建立审计执 法监督等。要加大审计执法力度,改进执法手段,使审计在廉 政建设方面发挥积极作用。审计机关要和其他监督部门加强联 系,共同维护财经法纪的权威性和严肃性。 2.赋予审计的独立的地位,有助于提高审计执法的力度。 要建立垂直独立,具有高度权威性的审计管理体制。审计组织 的独立
12、是审计独立性的核心。只有实行立法型的审计体制,即 把审计机关划归人大代表大会,受人大常委会的委托依法对政 府进行财政监督,只有这样才能确保审计监督在组织上的独立 性。建立垂直独立的、具有高度权威的审计管理体制,有利于 政府审计职能的充分发挥。而且可以对政府部门的财政财务收 支及其它专业经济监督部门实行较高层次的监督,更有利于对 所有国家资产进行监督,维护财经法纪。 3.整合资源,提升审计效能。对领导人员经济责任审计在 一定意义上讲是个系统工程,无论是审计项目的确定,还是审 计计划的落实和审计结果的利用都绝非审计部门一家的事,就 经济责任审计三大职能(监督、鉴证、评价)的监督职能而言, 必须由审
13、计人员、审计授权人、利用审计结果的组织人事部门 第 8 页 和纪检、监察机关等共同来履行。况且,目前审计力量与审计 任务不相适应的矛盾十分突出。因此,必须加强协调沟通,统 筹安排力量,齐抓共管。并要挖掘潜力,创新思路和方法提高 经济责任审计整体效能。 4.建立审计成果共享制度。如能有效地做到审计成果共享, 则可以节约大量的审计力量,并且大大提高工作效率。具体工 作中,审计机关经常性审计成果可为领导干部经济责任审计所 利用。不同审计机构或审计组织之间可以相互利用审计成果, 特别是在进行审计时,可以充分利用原有的审计成果,减少审 计工作量。要积极推进事前、事中审计,对重点单位、重点资 金大力推行事
14、前、事中审计工作,督促重点单位建立完善资金 管理制度,通过有效执行制度来预防和减少违规、违纪事件的 发生。逐步将事中审计与经济责任审计紧密地结合起来,以缓 解经济责任审计的压力。也可以考虑,适当扩展其它审计的范 围,注意收集与经济责任审计有关的证据,以节约审计成本, 达到一审多果的效果。 5.进一步加强经济责任审计队伍建设。建立经济责任专职 审计机构,并充实专职审计人员。机构设置应当“规格高、人 员精” 。所谓规格高,主要是指机构主要负责人的职务要相对高 一点,以便于协调工作。所谓人员精,是指经济责任审计干部 第 9 页 队伍人员不在多,关键是要精干。要吸纳复合型人才,审计人 员要有较强的政治
15、业务素质、组织协调能力和职业道德修养。 抓好经济责任审计干部配备和培训工作,切实提高审计人员的 业务素质,使其能够较好地适应经济责任审计工作的发展要求。 6.加大审计决定执行的力度。审计决定的执行需要多部门 的紧密协调与配合。首先,审计机关应积极争取被审计单位及 其主管部门的支持和理解,促使其积极执行审计决定。其次, 要加强审计机关与财政、检察、纪检、监察、公安机关等执法 机关的配合。审计发现问题后,审计机关应及时向上述部门通 报,联手落实审计决定。与检察、公安机关和纪检、监察等部 门建立审计移交案件跟踪督促落实工作机制,使彼此在具体操 作和配合上更默契。同时,进一步补充和完善审计移交案件的 有关文书,以有利于规范有关部门的行为,积极配合审计机关 工作,确保跟踪督促落实工作的顺利进行。 实行领导干部任期经济责任审计制度对于践行“三个代表” 重要思想,落实科学发展观,贯彻依法治国方略,加强干部队 伍建设,反腐倡廉,构建和谐社会,促进社会主义市场经济健 康、稳定、协调、有序发展,具有十分重大的现实意义和深远 的历史意义。 第 10 页 参考文献: 1陈思维,王会金,裴文英审计学M清华大学出版社, 20XX:83-95 2广州审计学会审计论文集M广州市内部审计协会编辑 出版,20XX:30-52 3简志伟经济责任审计怎样划分责任J广州审计通讯, 20XX, (3)
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