赴美学习城市规划的思考-浅谈城市规划的公众参与.docx
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1、第 1 页 赴美学习城市规划的思考浅谈城市规划的公众参与 特征码 YJVlgrOQBbmpePDLXAhV * 浅谈城市规划的公众参与 赴美学习城市规划的思考 目前,我国城市规划仍停留在封闭状态,承袭了计划经济 体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式,缺乏一 个公众参与的机制。大部分领导和规划师只是在理论上承认公 众参与的重要性,但并没有把公众参与上升到城市规划决策以 至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来,绝大多数的规 划决策由城市的主要领导人立项定案,使公众难以关心和支持 城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众 参与,但仅是一种事后的、被动的参与,是初级阶段的参与
2、。 然而在美国,公众参与城市规划理论与实践经过数年的发展已 倾于成熟,对我们探索适合我国国情的城市规划公众参与模式 具有重要启示。 一、公众参与城市规划的重要性和必要性 第 2 页 城市规划的目标,是城市的建设与发展达到经济发展、社 会进步、环境优化的协调统一和最佳结合,使城市沿着可持续 发展的道路健康迈进。城市规划的着眼点,应该是城市广大居 民与自然的和谐,人们充分享受城市发展带来的文明和优美环 境。城市规划的前瞻性、广泛性、空间性、系统性、科学性、 可操作性很强,涉及各行各业、千家万户的切身利益,以及经 济、文化、社会的协调发展。因此,必须认真贯彻“三个代表” 重要思想,举全社会之力,紧紧
3、依靠广大人民群众,坚持以人 为本, “情为民所系,利为民所谋” ,真正让人民群众在城市规 划工作中当家作主,做到政府引导与专家指导相结合;专家参 与与公众参与相结合;政府管理与社区管理,专业管理与群众 管理相结合,让公众参与城市规划工作的全过程。 1、公众参与是构建节约型社会的需要。加快建设节约型社 会是党中央、国务院从全局和战略的高度出发作出的一项重大 决策。在实际生活中,一提到建立节约型社会,往往就会让人 联想到节约用水、用纸、用电、用煤、用地等显性节约,却忽 视了城市规划这一隐性节约。城市规划是一定时期城市发展的 蓝图和总纲领,是城市各项建设和管理的“龙头” ,是保证城市 土地空间和空间
4、资源得以合理利用和城市各项建设得以合理安 排的前提和基础,因此从这个意义上讲,城市规则的决策是历 史性决策,城市规划的贡献是历史性的贡献,城市规划的遗憾 第 3 页 和错误则是历史性的遗憾和错误,造成的巨大浪费几乎是不可 弥补的。建立节约型社会应当首先从城市规划做起,规划上的 浪费是最大的浪费,规划上的节约是最大的节约。 2、公众参与是城市功能变化的必然要求。城市的早期功能 定位是“居住机器”的聚会场所,它向公众提供生产生活的空 间。显然这种功能所要求的城市管理和规划,只是建筑物和道 路等的设计和布局,空间要素是城市管理关注的焦点。随着实 践的发展和理论的进步,人们认识到城市不只是为公众提供居
5、 所的物质空间,它还是公众个体感情归属的精神空间。新的城 市功能定位要求城市管理必须考虑人、空间和时间这三大要素。 城市的现代化功能要求对城市的时空使用方式的管理,必须以 给公众带来情感的乐趣为出发点。城市功能的变化表明,只有 公众才是城市生活的主体,因此, “只有公众生活的熟悉的空间 才是城市管理的真正基础” ,也正是在这种意义上,城市功能的 变化要求公众参与城市管理。 3、公众参与是城市管理具有科学性的必然要求。目前我国 大多数城市管理体制,仍是一种自上而下的集权管理体制,实 行的是一套封闭式的审批模式。以城市规划为例,城市规划编 制,一般是由城市政府或者规划管理部门委托规划设计部门编 制
6、。对于规划的审批也是由规划管理部门提设计要求,建筑部 第 4 页 门做方案,交规划管理部门初审,最后由分管城市建设的副市 长审定并付诸实施。这种规划编制、审批程序方法表面上看来 无可非议,但从规划的编制到实施,自始至终仅是少数几个规 划设计人员和政府领导的事,使得城市规划的科学性难以体现。 少数几个规划师作为技术权威编制,某种程度上对城市未来的 发展具有“生杀予夺”的权力。但城市规划毕竟涉及技术、行 政、经济、社会等多个学科,涉及多部门、多主体的认可和协 作,即使仅就规划技术而言,也涵盖了规划理论、工程技术、 空间美学等内容。任何规划师竭尽毕生精力,也不可能成为规 划全才、通才,受专业和社会角
7、色局限,编制规划的规划师团 体也无法客观独立地处理好影响规划的方方面面的复杂因素。 因此应吸引多学科专家、多层次多部门人士参与规划,为规划 献计献策,集思广益,避免规划脱离实际而造成的判断失误, 使规划结果更为科学和合理。国家建设部颁布,4 月 1 日正式 实施的城市规划编制办法就明确规定,城市规划是保障公 共安全和公众利益的重要公共政策之一,编制城市规划,应当 坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的 原则,应当考虑人民群众需要,改善人居环境,方便群众生活。 4、公众参与是保障公众利益实现的有效途径。公众是城市 管理最直接的受益者。把城市建设、管理好,其根本目的是改 第 5 页
8、 善人们工作、学习、生活环境,提高人们的生活质量。公众作 为城市管理的“用户” ,就要求管理以人为本,创造美好的生活 空间,必然对其“产品”的质量最为关心,在这一“产品”的 生产过程中,公众就会自发地进行质量把关,严格要求。近年 来在城市建设中,开发和投资的多元化已形成气候,打破原来 由政府统包统揽的格局,而在旧城改造、道路两侧土地出让等 方面,广大公众最为关心。在实际运作过程中,从开发商角度 来讲,尽可能增大开发强度,甚至常以牺牲大多数公众利益为 代价,以求得开发利润的最大化。这里除城市政府有严格政策 和法规对开发商的行为加以规范外,公众也会自发地关心城市 的规划建设,他们从公众利益出发,对
9、建筑物退让“红线” 、造 型、色彩、绿化、建筑、小品、环卫及配套设施都很关注,要 求政府和执法部门尽可能对开发地段按详细规划要求实施。因 此,公众是保证城市建设按规划要求进行以保障公众利益实现 的最可靠的捍卫者和监督者。 5、公众参与是一种新的管理理念。在当前公共管理学界广 泛研究的新公共管理理论认为,国家的治理是一个上下互动的 管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系确立认同和共同 的目标等方式实施对公共事务的管理。公众的价值观念多元化, 需求多元化、民主素质提高和民主意识、参与意识增强对政府 提出了新的要求,并且随着行政许可法的实施,还权于民 第 6 页 的观念更加深入人心,政府必须更加灵
10、活、更加高效,具有较 强的应变力和创造力,对公众的要求更具有响应力,更多地使 公众参与管理。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由 “官僚”转变为“管理者” ,由传统的“行政”向“管理”和 “治理”转变,提倡顾客导向,政府提供回应性服务,满足公 众(顾客)的要求和愿望,提高服务质量,改善政府与社会的 关系。作为管理公共事务的政府应具有回应性,它的基本意义 就是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和 负责的反应,不得无故拖延或没有下文,在必要时还应当定期 地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。公众参与 恰如其分地阐释了这种新的管理理念。 公众参与实际上是国家的权力向社会的回归
11、,公众参与的 过程就是一个还政于民的过程。正如托马斯杰弗逊所说: “我不相信世上有比把权力放在人民手上更安全的作法。如果 我们认为人民没有足够的智慧去行使这权力,解决的办法不是 把权力拿走,而是开启他们。 ”公众参与城市管理强调公众对管 理过程的决策、实施和监督,体现了政府和公众之间的良好合 作。公众参与作为一种新的管理理念,将促使城市管理由上而 下逐步向自下而上的转变,最终达到两种形式的平衡。 二、可借鉴的美国城市规划公众参与 第 7 页 在美国,城市规划不是政府或设计师单独的工作,而是经 由公众各方的共同努力以实现城市发展的重要事业,公众参与 是政府决策的重要步骤,并贯穿在城市规划的全过程
12、中。公众 参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况 下采取的一种协调对策,它强调公众(市民)对城市规划编制管 理过程的参与。它起源于美国、加拿大,最初是为了宣泄市民 的“不满”情绪,以稳定民心,保持社会安定,而后上升到寻 求公众政策,城市规划制定、决策、管理民主化的高度。 美国城市规划中公众参与的行为,缘于联邦政府要求市民 参与政府对地方项目投资经费开支的决策。为了保证公众参与 的力度,联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据,并 制定了相应的法规。从 1956 年的联邦高速公路法案,到 70 年 代的环境法规,再到 90 年代的新联邦交通法,对公众参与城市 规划的程度、内容进
13、行了不断深化。 在美国的城市规划体系中,非常重视规划师的联络作用, 强调在规划的不同阶段应该确定公众参与的不同方式。美国城 市规划分为十个阶段,依次为社区价值评价、目标确定、数据 收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、 规划修批、贯彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作 第 8 页 用是不同的,一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案 优选、规划修批和反馈中起主要角色作用,而在其它阶段起促 进或支持作用。美国公众参与规划的方式多种多样,常见的有 问题研究会、邻里规划会议和机动小组等,而在市民起主要角 色作用的规划阶段,主要是公众会议,多以公众评议和公众听 证会展开。规划方
14、案在公众听证会进行公众意见听证,对规划 方案中意见分歧很大的问题,将责成规划编制部门对其进行修 改,并留交下一次听证会继续讨论。最终的规划方案交由城市 规划委员会、城市议会规划委员会审阅表明态度,再由议会全 会对其审查表决,规划方案需获三分之二以上的赞成票方能通 过。在审查审批阶段,亦同时伴有公众会议。 例如:美国规则修建一条高速公路,由城市规划委员会、 市议会、公众会议和听证会等组成规划决策实体,由特别小组、 机动小组、企业团体和居民顾问委员会等通过问题研究会、邻 里会议、听证会和比赛模拟等方式进行参与,规划师起着激发 公众参与、选择合适的参与方式、公众教育和协调各方的利益 等作用, 高速公
15、路法则作为规划过程中的法律保障。最后在 规划执行中,由公众听证会和法院等作为成监督实体。整个规 划从决策到编制实施严格依照法定程序,不会因为城市领导个 人的喜好或党政的换届选举或某一集团的利益而受到影响,从 而充分体现了最广大市民的根本愿意和切身利益。再如:美国 第 9 页 城市规划法规定,在进行城市规划和建设之前必须征求市民意 见。大型城市基础设施建设项目必须先做一个方案,表明性质 和工程造价,在新闻媒体上公布,让公众发表意见,并备有替 代方案。申报重要建设工程和开发区的项目需附有供公众查询 的有关环境、社会、经济利害冲突报告,建设许可文件必须张 贴公布。为了在城市规划中体现多数人的意志和利
16、益,公众可 以自发成立协会,派驻代表参与监督城市规划工作。个人、企 业和协会对政府有关规划工作的决定持有异议时,可向行政法 官起诉,并且不需要付费。 概括起来,美国城市规划公众参与具有以下特点。第一, 公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公 众的参与,没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上 级主管部门审批的。规划如果被公众反对,就必须修改。第二, 参与方式多样。美国公众参与城市规划的方式是多种多样的, 如各种手册、会议和展览会等等,从而使公众全面、彻底地参 与到规划当中。第三,公众参与面广、程度深。美国的公众参 与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与,而是市民的普 遍参
17、与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段,还表现在 规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段,公众可以对不 合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。 第 10 页 三、我国城市规划中公众参与的现状分析 我国的城市规划已在公众参与方面取得了一定进展。深圳、 上海、天津等一些城市率先做出了有益的尝试。但总的来说, 城市规划的“公众参与”基本上还是处于决策已经批准后的实 施阶段的参与,即属于较低层次的参与。我国公众参与城市规 划就目前而言仍存在着许多不足,主要表现在以下几个方面: 1、公众参与群众参与积极性不高。城市群众的公众参与活 动,由于受市民自身环境、利益、性别、年龄、职业等条件的 限制
18、,除了一部分政府官员、专业人士和知识分子以外,其他 群众的参与热情不高。尤其是外来人口,由于对当地的地理环 境、历史文脉、文化景观不那么熟悉,感觉无从参与,参与少。 公众参与活动尚处于起步阶段,普通市民规划法律意识淡薄, 认为只要不涉及自身眼前利益,不管城市规划如何决策、编制、 实施,都是事不关己。 2、公众参与规划普遍性不足。城市管理的目的是体现市民 意识,并为市民服务。从这个意义上讲,公众是城市管理的主 体,他们必须参与城市规划工作的全过程。但由于诸多的原因, 当前城市规划中的公众参与只是少数城市的“创新之举” ,大多 数城市规划的各项内容几乎与公众分离,常常成为极少数技术 第 11 页
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