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1、第 1 页 试论集体土地征用 特征码 BwXHEloYzoqSIIbaWzKH 我国土地实行社会主义公有制,包括全民所有制和农民 集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式,土地 所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。 土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移,是指国 家为了社会公共利益的需要,按照法律规定的批准权限和程序 批准,并给农民集体和个人补偿后,将农民集体所有土地转变 为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所 需土地的一项重要措施。 我国宪法第 10 条规定,国家为了公共利益地需要,可 以依照法律规定对土地实行征用,这是我国实行土地征用的宪
2、 法依据。 一、集体土地征用的意义、原则及补偿标准 (一)集体土地征用的现实意义 1、满足集体土地进入房产市场是内在冲动和外在需求的需 要。 在我国现代化进程中,城乡差距长期存在,城乡之间始终 存在着一个农村向城市索取资金和城市向农村索取土地的问题, 第 2 页 资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市 场;另外随着我国社会主义经济建设的快速发展和社会城市化 进程加速,城市对土地的需求将不断扩大。为满足城市对土地 的需求,填补需求缺口,城市除了向高空发展外,就剩下向郊 区农村索取集体土地这唯一途径,这是是解决城市土地需求问 题的根本途径。几十年来,土地征用制度为完善土地法律制度,
3、 保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。 2、应我国国情,保护农业用地的需要。 我国是一农业大国,同时又是一人多地少、耕地资源贫乏 的国家,集体所有土地肩负着十几亿人口的温饱重任,随着人 口的急剧增长与经济建设的发展,人地相争的矛盾十分突出, 因此,国家将“珍惜、合理的利用土地和切实保护耕地”作为 一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地,其短期经济效 益确实十分明显,这是导致我国目前耕地锐减的直接原因之一, 如果对农业用地改为房地产用地不加以限制,任其自由发展, 势必影响到作为我国经济基础的农业,增加不稳定因素,导致 经济结构的混乱。设立土地征用制度就是为限制集体土地任意 进入房产市场
4、。确实需要的,必须履行国家机关的严格审批程 序收归国有后,方可有偿出让。 (二)集体土地征用应遵循原则 1、珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的原则。 随着人口的逐年增长,耕地将继续减少,这是一个不争的 第 3 页 事实,因此土地管理法规定:十分珍惜,合理利用土地和切实 保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全 面规划,严格管理,保护开发土地资源,制止非法占用土地的 行为。 2、保证国家建设用地的原则。 国家建设征用土地,被征地单位必须无条件服从, 这不但 因为征用土地是国家政治权力的行使,而且因为国家权力的行 使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是国家的最高利 益,是全体人民
5、的共同利益体现,私人行使权利不得违背社会 公共利益,而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加 以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体 现,因此应在贯彻节约土地,保护土地的前提下保证国家建设 用地。 3、妥善安置被征地单位和农民的原则。 集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失,意味着 农民对土地的使用收益利益的丧失,所以用地单位应根据国家 法律规定,妥善安排被征地单位、农民的生产和生活:一是对 被征用土地的生产单位要妥善安排生产;二是对征地范围内的 拆迁户要妥善安置;三是征用的耕地要适当补偿;四是征地给 农民造成的损失要适当补助。 4、谁征用集体土地谁给予补偿的原则。 征
6、用集体土地的用地单位作为土地建设项目的直接受益者, 第 4 页 理应按法定标准支付相关补偿费用,向被征用土地的集体组织 给予补偿。在具体操作中,因涉及各方利益,所以既要考虑到 建设项目的投资和国家建设的发展,又要考虑被征地单位以及 农民生产生活水平,力求做到国家利益优先,兼顾用地单位和 被征地单位和农民的各方利益。 (1)保持被征地农民原有生活水平的原则。土地是农民最 基本的生产资料,征用农民的土地等于剥夺了他们的生活。因 此,征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则,以保 障农民兄弟的利益不因征地而受损。 (2)按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地 的补偿标准和补偿范围不能因征
7、用土地之后的用途改变而改变, 而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围。原来 是耕地的,按耕地的标准给予补偿,原来是林地的,按林地的 标准给予补偿,对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。 (三)征用集体土地的补偿标准 国家建设征用土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有, 地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。 征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。 征用土地的补偿费用具体包括以下三项: (1)土地补偿费。主要是因国家征用土地而对土地所有人 和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿,征用耕地的土地 补偿费为该耕地被征用前 3 年平均产值的 6 至 10 倍。征用其
8、他 第 5 页 土地的补偿费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补 偿费标准规定。 (2)安置补偿费。主要是为了安置以土地为主要生产资料 并取得生活的农业人口的生活所给予的补助费使用。征用耕地 的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要 安置的农业人口的安置补助费标准为:该耕地被征用前三年平 均年产值的 4 至六倍,但是每公顷被征用耕地的安置补助费, 最高不得超过被征用前三年平均年产值的 15 倍。征用其他土地 的安置补助费标准由省,自治区,直辖市参照征用耕地的安置 补助标准规定。 (3)地上附着物和青苗补助费。如房屋、水井、林木及正 处于生长而未能收获的农作物等,补偿标准由省
9、自治区直辖市 规定。 二、我国集体土地征用中存在的若干问题及其对策 我国现行的集体土地征用制度是在高度集中的计划经济体 制时期形成的,对于保证国家建设起到了积极作用。但是,随 着社会主义市场经济的发展,这个制度的缺陷日益凸现,目前 主要存在如下问题亟待解决: 1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。 我国宪法规定:“国家为了公共利益的需要,可以依 照法律规定对土地实行征用” , 土地管理法规定:“国家为 公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用” 。这些 第 6 页 规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要” ,也 就是说,只为某个或某些经济组织或者个人利益需要,是不能
10、征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建 设项目用地是为了“公共利益需要” ,或界定哪些项目用地不是 为“公共利益需要” 。根据土地管理法实施条例对征地审批 程序的规定,可以间接推断出:在土地利用总体规划规定的城 市用地范围内,为实施城市规划需要占用土地,以及能源、交 通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体 规划确定的城市建设用地范围外的土地,应当属于为“公共利 益”需要使用土地。而事实上,为实施城市规划分批次征用土 地后,由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性,往往 是谁申请使用,就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁 使用。这里面的“公共利益需要”尺度很
11、难把握。 2、土地征用的补偿问题。 土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。 这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中,土 地权利的转移不是一种市场行为,而是一种行政行为。为了国 家建设的需要,农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民 集体所有权表现为一种不完全的所有权,其收益权受到削弱。 我国土地管理法中明确规定了土地征用的补偿标准,这种 补偿标准虽在原来的基础上有所提高,但仍存在一定的不足。 它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等 第 7 页 等,进而难以维持农民现有的生活水平,导致农民对征地的不 满;政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为,
12、也难以为农民所接受。 3、土地征用权的行使问题。 从世界各国对土地征用权力的行使来看,大多是为了公共 利益。一些经济比较发达的国家,政府更多的是采用通过与所 有者合作或商议的形式获得土地,实行土地先买为主,征用为 辅。当收买发生困难时,才实行土地征用。在我国,宪法明确 规定为了公共利益的需要征用土地,但土地管理法则规定 任何单位或个人使用土地,必须使用国有土地。但凡是不属于 该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地,都必须请求 政府动用征地权,从而满足其用地的需要。我国自实行土地有 偿制度以来,各级地方政府为增加财政收入,对征地权的行使 乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单
13、 位提供优惠政策,而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。 尽管现行的土地管理法规定征用审批权由国务院及省级人 民政府行使,但各级地方政府仍拥有一定的权力,加之监督机 制不完善,便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。 4、土地收益分配和管理问题。 土地征用过程中,土地收益为土地的所有权及使用权收益, 因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之 间进行分配,即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分 第 8 页 配。然而在实际中,一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配, 从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有 关部门统计数据表明,地方政府占了补偿收益的大部分,而农
14、民作为集体土地的直接使用者和经营者,在补偿中往往处于劣 势,掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干 部所侵吞。我国土地管理法实施条例第二十六条规定,土 地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费 归地上附着物及青苗的所有者所有,从而使农民的土地使用权 成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全,农民未被纳入社 会保障之列,因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相 应的安置,但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的,随 着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中,企业 地位及用工制度发生了巨大变化,竞争上岗,能者上,弱者下, 农民即使通过安置获得一份非农职业,但受其自
15、身素质的限制 难以适应企业的需要,往往成为下岗的首选对象。本人所在工 作单位(*)近几年随着合肥市*水库、*产业园及一些招 商引资项目工程的征地建设,街道*、*、*、*等村(社区) 的集体土地被完全或部分征用,部分农民失去了赖以生存的土 地,失去了“最后的保障” ,处于岌岌可危的境界。据统计,截 至目前全街道共有失地农民 11504 人,其中男性 5339 人、女性 6165 人,有就业能力却尚未就业的有 6672 人,约占失地农民 总人数的 58。 第 9 页 以上问题的存在,主要是法律制度的设计存在问题,建议 国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度,使之更 加符合市场经济的要求。具
16、体措施有: 1、严格限定公益性用地范围,土地征用权只能为公共利益 的需要而行使。 我国宪法和土地管理法均明确规定, “国家为了公 共利益的需要” ,可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验 和我国实际,我们认为, “公共利益”应严格限定在以下几类: (1)军事用地;(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用 地;(3)能源、交通用地,如煤矿、道路、机场等;(4)公 共设施用地,如水、电、气等管道、站场用地;(5)国家重点 工程用地,如三峡工程、储备粮库等;(6)公益及福利事业用 地,如学校、医院、敬老院等;(7)水利、环境保护用地,如 水库、防护林等;(8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。 在
17、合理界定“公共利益用地”的前提下,要确保土地征用权只 能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地,不能依靠征 用农地,而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村 集体非农建设用地市场来解决。 2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据。 现行土地管理法尽管提高了根据土地产值补偿的倍数, 但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为 不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影 第 10 页 响土地价格的经济因素,也不能反映同一宗土地在不同投资水 平下出现产量差别的真实价值,目前世界大多经济发达国家或 地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代,土 地没有价
18、格,征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济 条件下,继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和村民利 益。为了切实保护农民利益,也为了建立我国完善的土地市场, 征地补偿必须以土地的市场价格为依据,实行公平补偿。在公 平补偿原则下,征用补偿金包括两部分:土地的市场价格和相 关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地 利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正 常市场价格。在我国目前农村,集体土地具有多重功能,即为 农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保 障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能。 相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作
19、的前期费用 以及农地中一些尚未折旧完毕的投资,对农村建设用地(如宅 基地)则还包括建筑物的补偿费。 3、合理分配土地征用补偿收益,明确界定产权是实现征地 补偿费合理分配的关键。 我国法律明确规定农村土地属集体所有,农民享有本集体 土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记,并发放相应 的土地权利证书,从而在法律上得到有效的确认和保护。在权 利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务,通过土 第 11 页 地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、 位置等基本情况,使权利的行使能够对应特定的物,从而防止 权利的虚化,使其不被他人侵害,从而真正享有土地的所有权 或使用权。由于我国
20、特殊的国情,集体土地对农民而言不单是 生产资料,还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使 用权的永久性转移,农民将永远失去土地的经营权,失去生活 的可靠和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性,使补偿 收益更多地偏向失地农民,并指导他们合理使用这部分收益, 用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份 额应用于本集体经济组织内的生产建设,如兴修农田水利建设, 购置农机具,帮助农民引进先进的农业科学技术,更新品种, 提高农业单产,同时还可进行乡镇企业的建设,为失地农民提 供更多的就业机会。总之,土地补偿收益必须进行合理的分配 和使用,真正体现农民的利益。只有这样,才能真正体现产权
21、工作的经济利益。 此外,我国土地征用制度,其他相关措施也要跟上,才能 使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后,可以真正 实现政府垄断城市土地一级市场,城市公益性用地可以通过征 用农地解决,其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城 市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得 的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途 径,这既盘活了城市土地存量市场,又十分有利于保护耕地。 第 12 页 二是缩小征地范围,实行依价补偿,就为土地市场的正常运转 提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决,这 就需要建立集体土地产权市场,尤其是要建立和开放农村集体 建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用 途管制,充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农 用地定级估价的步伐,以促进农用地市场迅速发育并使之逐步 成熟,为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土 地征用方面的法律,尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的 土地征用制度。
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