【演讲稿】税收立法听证制度研究演讲范文.docx
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1、第 1 页 税收立法听证制度研究演讲范文1 特征码 mHPSDtBXlqVPjrFplaZL 浙江财经学院法学院 唐勇 内容提要:由司法听证演变而来的立法听证制度服务于立法的 法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财政来 源,直接关系到每个社会成员的经济利益,因此税法的制定迫 切需要一种体现民主参与和科学决策的程序性制度。立法听证 制度引入税收立法是民主法治建设的必然走向。税收立法听证 制度在操作程序上亦有其独特之处。 关键词:税法 立法 立法听证制度 立法听证制度,是指立法机关在制定规范性文件的过程中,组 织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过 一定方式(常见为听证
2、会)陈述意见,为立法机关审议法律法 规提供依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、民 主化和科学化,因而日益为学者和立法当局所重视。 “对公民来 说,政府服务的直接成本是税收,课税的方式会明显地影响他 对扩大或缩小这类服务的态度。 ”1由此可见,税收是公民与 国家之间最直接最根本的经济关系。进而言之,税收是市民社 会和政治国家之间的脐带,经典作家了揭示税收是国家存在的 物质基础, “税是喂养政府的娘奶。 ”2笔者认为,随着市场经 第 2 页 济的发展和市民社会的生成,税收的合法性、民主性及科学性 问题将越来越多地为人们所关注,立法听证制度在税收立法领 域的采用将是社会发展的必然。 一、立
3、法听证制度的源流与本质 立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性 制度,肇端于英国。 “自然正义”(natural justice)原则要求 裁判者听取双方的陈述。 圣经中“既听取隆著者也听取卑微 者”的箴言,在司法上落实为“任何人的辩护必须被公平地听 取”(a mans defence must always be fairly heard)原则。 这是法官据以控制公共行为(public behavior)的程序手段之 一,也被认为是现代听证制度的直接的法理基础。3在美国, 与“自然正义”相对应的术语是“正当法律程序” (due process of law) ,体现为“实体性
4、正当程序” (substantive due process)和“程序性正当程序” (procedural due process)两部分。前者具体铭刻于联邦宪法第 14 条修正案, 即“无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人之生命、自 由或财产” ;而后者运用得更为灵活,从司法的“两造对抗”逐 步扩大到行政和立法领域。经过 50 年的发展,美国的立法听证 制度日益完善,堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后, 欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立 了自己的立法听证体系。 在我国,听证制度起步较晚,但发展迅速,大致分为两个阶段。 第 3 页 第一阶段,1996 年至 19
5、99 年,其标志是 1996 年 10 月施行的 中华人民共和国行政处罚法第一次在我国的法律中确立了 听证制度;1998 年 5 月施行的中华人民共和国价格法掀起 价格听证热潮,听证一词正式为国人所接受。第二阶段,1999 年至今,其标志是 1999 年 9 月广东省人大环境资源委员会就 工程招标投标管理条例(修订草案) 的审议举行我国第一次 立法听证; 2000 年 7 月施行的中华人民共和国立法法明 确规定, “列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有 关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。 听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。 ”(第 34 条)和“
6、行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关, 组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证 会等多种形式。 ”(第 58 条)随后,立法听证在地方性法规的制 定过程中得到了更多的采用,有些地区制定了立法听证实施办 法,丰富了实践性。 立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关系的 当事人一个陈述意见表达观点的机会,它的本质是一种程序法, 是保证立法活动顺利进行的程序法,是对实体法的必要补充。 现代政治哲学和法哲学对政府4权力合法性的质疑,推动了权 力控制的实践,即用行政法等实体法的形式,让公权力在既定 的轨道上运行。 “实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。 ”5然而政府在
7、面对复杂多变的社会生活时,要求权力行使的 第 4 页 灵活性,即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间,由此实 体法对权力的控制产生了困境。因为实体法对权力运作范围的 合理推定不是自足的,于是程序法开始被人们所重视,以此为 契机,听证制度从司法领域扩展到立法领域,从事后补救走向 事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台,在 “讨价还价” (bargain)的公平对抗中,来求证权力运作的界 限。 二、立法听证制度引入税收立法的必要性 立法听证引入税收立法的价值,在于立法听证所固有的功能满 足税法的需要。必要性价值的求证问题,就是立法听证制度的 普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体
8、现。一般认 为,立法听证 证的功能可以概括为五个方面:(1)信息收集;(2)实现直 接民主、体现民意;(3)促进良法;(4)协调社会利益; (5)立法宣传。6笔者认为,立法听证制度引入税法的价值, 集中体现在于三个方面。 第一,满足税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法 的最高法律原则,其基本含义是税法主体及其权利义务由法律 第 5 页 加以确定。国民根据法律的规定纳税,政府根据法律的规定征 税。而规定纳税和征税关系的法即税法,由此,立法的法治化 是税收法定主义的前提和依据,当且仅当所制定的税法是良法, 才能要求税法主体依法办事。立法的法治化, “要求立法者在立 法过程中守法,遵守法定权
9、限,遵循法定程序,从而保证立法 内容的合法性。 ”7税收立法应当以宪法为依据,遵守立法 法的规定,立法听证制度为立法法所确认,当然适用于 税收立法。如果税收立法程序存在规制的缺失,立法的随意性 将大大增加,导致立法成为征税权滥用、侵犯公民财产利益的 工具,不仅损害税法的权威,而且影响到政府的社会公认度。 此外,从立法听证本质上看,作为一种程序性规则,能够防止 各种人治的因素,如领导指示,主观随意性等等,保证立法过 程的公开性透明性。 第二,满足税收立法的民主化的要求。 “民主是一种社会管理体 制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参 与影响全体成员的决策。 ”8从这个定义上看,民
10、主与“参与 影响全体成员的决策”相联系,也可以这样认为,当某个决策 影响全体成员的利益,那么该决策的作出要求民主程序。税收 “取之于民,用之于民”的特性反映人民主权国家的税收运作 过程,从这个意义上说,税权是实现人民利益的需要,税权在 根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同,但 就宏观而言,税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的 第 6 页 立法,组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来,而该 集中起来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面, 这种关于贡献和再分配劳动成果的机制,是社会成员自治协商 的产物。显然,从社会契约论的角度看,税收无非是每个人都 将其经济利益的一
11、部分置于公意的最高指导下,税法是社会成 员间关于再分配的经济契约。那么,社会成员就有权对这个契 约的制定发表自己的看法,税权和税法的产生是直接民主和公 共契约的必然结果,因而税法比其他法律部门更要求民主的成 分。但是直接民主下的税收公共契约,仅仅在非常之小的城邦 国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发现,在疆土广阔, 人口众多的国家里,直接民主破产了,完全自治的税收契约也 无法实现。社会成员由古代的全职公民(full-time citizen) 变成了兼职公民(half-time citizen) ,公民不再亲自参加 “影响全体成员的决策” ,代议制的间接民主产生了并且成为现 代民主的主要样式
12、。我们不难发现,在代议制民主下,由人民 选出代表组成立法机关,再由立法机关行使立法权,这个过程 就有异化的可能,公意容易被私化,立法机关制定的规范性文 件偏离甚至背叛了民意;而且选举的级数越高,民意的表达就 越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成 员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域 中产生了。立法听证制度成为税收立法直接民主的渠道,它一 头连接着政府当局的立法机关,另一头连接着纳税主体具体的 第 7 页 现实的生计问题,各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对 话,用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证 制度同时满足了促进税收立法民主化所必备的全部
13、条件,即立 法主体的广泛性,立法行为的制约性,立法内容的公平性和立 法过程的程序性。 第三,满足税收立法科学化的需要。假设政府的税收收入为 S,政府提供公共商品的成本为 C1,政府自身运作的成本为 C2,在不考虑政府其他财政收入的前提下,有等式: S=C1+C2+。反映的是税收资源的隐性流失,或表现为 政府效率低下,机构臃肿,或表现为私设小金库,截留税款等 腐败现象。的控制,是税收立法民主化和法治化的问题; 而,的确定,是一个纯科学的问题,即价值无涉 (value-free)的技术性问题。税收立法的科学化集中落实在 纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免 税问题。这些问题往往涉
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