完善征地争议调处裁决制度的思考.pdf
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1、观察与思考 2 0 0 5 7 0 b s e r v a t i o na n dc o n s i d e r a t i o n 完善征地争议调处裁决制度的思考 口中国土地矿产法律事务中心张婉丽 特点与问题:时间长、矛盾突出 争议持续时间长 实践中,大量争议案件虽经多次协调,但问题仍得不到妥 善解决,以至于争议持续时间较长,大部分都在两年以上,有 的案件则更长,例如:发生在北京某镇( 以下称案例一) 、内蒙 古包头( 以下称案例二) 和吉林长春( 以下称案例三) 的三起在 全国影响较大的征地争议案件争议持续时间都在三年以上。 引发的社会矛盾日益尖锐 从征地争议的起因来看,都不同程度上存在
2、着政府违法 的事实,加上实践中对于征地争议处理方式过于简单,在一定 程度上加剧了农民的不满,使农民失去了寻求地方政府解决 问题的耐心和信心,以至于在争议中农民不惜采用非正常手 段公然与地方政府对抗,有的争议中农民被迫走上了大规模 集体重复越级上访之路。 深层分析:相关土地立法不健全,调 处裁决制度难以适应需要 相关土地立法不健全 从当前征地争议案件的基本情况来看,土地立法的不健 全是争议发生的起源,土地争议调处裁决立法不健全,是很多 案件久拖不决的主要原因。比如:案例一中,双方争议之初的 分歧是集体土地房屋拆迁的法律适用问题。由于缺乏相应法 律规定,在争议处理过程中,地方政府及法院均难以依法做
3、出 具有权威性的、切实可行的决定。农民也从合理性的角度,对 法律适用及有关处理决定不断提出质疑。发生在河北晋州( 以 下称案例四) 的一起征地争议中,两级法院都利用法律规定不 明确的现实,将争议排除在司法救济之外。 现行征地争议处理制度无法妥善解决争议 1 从政府解决土地争议的角度来看,主要有政府处理( 裁 决) 、行政复议和信访等渠道。从政府处理问题的过程来看,争 议之初,一些地方政府设法回避争议的实质问题,矛盾激化 2 2C h i n aL a n d 后,地方政府又采取各种手段阻止农民大规模上访。等到在上 级部门的督办下真正坐下来解决问题时,往往解决问题的最 佳时机已经错过,解决难度已
4、加大。致使有的地方政府为了平 息事态、减少麻烦,对上访人员提出的要求不论是否合理,均 予让步,“花钱买平安”的现象常常发生。这在客观上反而引起 了更多的上访发生。 2 从人民法院解决土地争议的角度来看,征地争议是以 行政诉讼形式进入司法程序的,即以地方政府为被告。从实践 来看,由于制度设计及执行等方面的原因,征地争议仍无法在 这一环节得到有效解决。 ( 1 ) 在案件管辖上,由于种种原因,审理中难免存在倾向 性或回避主要矛盾的情况。比如:案例一中,当事人在一审法 院不予受理的情况下,先后十几次向中纪委、高院、高检、市检 察院以及中级法院进行申诉,最后在高院立案庭的干预下,法 院才予以受理。从判
5、决的内容看,判决书中的一些用语带有明 显的倾向性,诸如“本院认为,被告从发展经济出发,进行拆迁 改造,是得民心、顺民意,得到市、县两级政府的大力支持,符 合党的政策的一项工程”等表述,有违司法判决的严肃性 和中立性。案例四中,市中级法院一审认为本案应先行政复 议,因而驳回了原告的诉讼请求;省高院二审中认为省级政府 的征地行为不可诉,因而终审裁定结束了本案的司法程序。很 明显两级法院都回避了争议中的实质问题。 ( 2 ) 根据我国行政诉讼法规定,法院审理土地行政案 件,主要审查具体行为是否合法,不审理其合理性和适当性。 在判决形式上,也主要是维持、撤销或部分撤销判决。因此,行 政诉讼的维持或撤销
6、判决,并不能根本解决土地争议,只能在 政府与法院间“踢皮球”。 征地争议解决成本高昂 在当前的征地争议案件解决过程中,无论是政府、当事人 还是整个社会,都为之付出了高昂的成本。 1 政府方面。征地争议中,由于农民对地方政府行为的不 满,不断通过各种方式进行信访、申诉,有的地方甚至公开与 地方政府对抗,争议问题也变得越来越复杂。地方政府最后不 得不为此付出日益高昂的行政成本。一是支付大量的资金,如 万方数据 2 0 0 5 7观察与思考 某地方政府已决定拿出1 0 0 0 万元来解决一件土地信访事件。 二是为处理个信访案件不得不设立专门工作机构,投入相 当的人力物力财力。 2 当事人方面。从当前
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