浅析我国土地征用补偿制度的不足及完善要点.pdf
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1、天水师范学院毕业论文 1 摘要:为了保障公民的合法财产权利,维护社会的安定, 平衡在土地征用与 补偿过程中公共利益与私人利益,文章以财产所有人利益的保护为主线,在借鉴 国外先进经验和结合我国国情的基础上,提出了建立健全合法有效的土地征用补 偿制度,补偿的终极目标应该是在公民财产征用后通过补偿使公民的生活水平在 不低于原有生活条件的基础上对后续生活保障构不成威胁,所以文章从公共利益 的界定,提高补偿标准、丰富补偿方式,完善土地征用程序,加强土地征用立法 四个方面就对我国土地征用补偿制度中出现的问题进行探讨,旨在国家行政干 预,规范土地的补偿机制, 调控和约束地方政府的作为,完善和规范土地征用法
2、律体系,进而促进社会的和谐发展。 关键字 :土地征用财产权行政补偿公共利益 Abstract: In order to guarantee the citizens legal property rights, maintain the social stability and balance the public interest and private interests in the process of land requisition and compensation, the paper proposed to establish the perfect legal effecti
3、ve system of land requisition and compensation which based on learning from overseas advanced experience and combining the conditions of our country according to the protection of the interests of the property owner. The ultimate goal of compensation should be to enable the living standards of citiz
4、ens pose no threat to subsequent life security on the basis of not less than the original living conditions through compensation after requisitioning the citizens property. So this paper will discuss the problems in Chinas land requisition compensation system from the following four aspects: the def
5、inition of public interest, improve the compensation standards and rich the way of compensation, improve the land requisition program and strengthen the land requisition legislation. All of these aim at the intervention of the state administration, standardizing the land compensation mechanism, regu
6、lating and restricting the local governments action, improving and regulating the legal system of land requisition and thereby promoting the harmonious development of society. 天水师范学院毕业论文 2 Keywords: land requisition; property right; administrative compensation ; public interest 浅析我国土地征用补偿制度的不足及完善 一、
7、 土地征用补偿制度的产生和发展 为了更好地建立和完善我国土地征用补偿制度,首先要了解和掌握此项制度 在国内外发展历史。 (一)国外土地征用补偿制度的产生和发展 1在世界范围内,被称为行政法母国的法国,理所当然也是最早萌发行政 补偿思想并确立行政补偿制度的国家,早在1789年的人权宣言 第 17 条就有 如下规定:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非由于合法认定的公共需要的明显 要求,并且在事先公平补偿的条件下任何人的财产不能被剥夺。” 1 在此前提下, 法国在以对私有财产的保护和公共权力征收、征用基础上以公用征收补偿和公用 征调补偿为形式的行政补偿制度逐步建立。 2 财产被视为神圣不可侵犯的自然权
8、利,但是随着人们对私有财产权由绝 对自由观向相对自由观的转变,财产权也不再被认为是绝对的个人自由的权利, 而是要受到一定法律的制约和制度的保障,于是 1919 年德国魏玛宪法 第 153 条第 1 款规定: “所有权受宪法之保障。其内容及限制由法律规定之。”同时第 3 款还规定:“财产伴随着义务,其行使必须同时有益于公共福利。” 魏玛宪法 的这种对财产权既作保障性规定,又做限制性规定的做法, 被后期的资本主义国 家所效仿。 当今几乎所有的国家都认可并实施对私有财产的必要限制,这从行政 立法方面看, 确定了行政征用和征收制度, 即明确规定了在为了公共利益的前提 下,可以对包括土地权益在内的财产权
9、予以行政征用或者行政征收。 2 (二)我国土地征用补偿制度的产生和发展 与西方发达资本主义国家的行政补偿制度相比,我国关于行政补偿制度的规 定和发展起步相对较晚,发展也不够成熟。在2004 年之前中华人民共和国宪 法 中并没有将征收和政用分别表述, 也没有专门关于行政补偿制度的规定, 2004 天水师范学院毕业论文 3 年宪法修正案第 20 条规定: “国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规 定对土地实行征收和政用并给予补偿。 ”这也就是我国关于行政补偿制度在宪法 层面的第一次规定。 具体来说,我国是一个有着君权本位思想极为典型的封建统治时间较长的国 家,许多思想家们很早就认识到了“有恒产者
10、有恒心,无恒产者无恒心。”但在 “溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”思想的统治之下,对私有财产权 的享有尚不完整, 更不说有什么使私有权利因政府损害而得到补偿的制度,国家 只是统治者履行统治职能的集中营, 国家责任的真正出现是正在民主革命之后。 清末修律开始注重公民权利, 这就成为以往的义务本位向以后的权利本位过渡的 分水岭。在 1908 年清政府制定的钦定宪法大纲中,第一次出现了关于财产 权的规定:“臣民之财产及居住,无故不加侵扰” 。同时还规定,皇帝有: “宣告 戒严之权,当紧急时,得以诏令限制臣民之自由。”从这一看似与行政补偿内容 无关的规定看, 对自有财产权既保护又限制的思想已经
11、有所体现,但遗憾的是这 些法律只对财产权的限制进行规定,却没有明确提出国家对被征收征用财产进行 补偿的制度。我国明确规定有关行政补偿的条款最早出现在1939 年 4 月由中国 共产党领导抗日根据地人民制定的陕甘宁边区土地条例中,该条例第29 条 规定: “政府征收人民土地时, 须按该人民之实际情形, 更换其土地或予以地价。 ” 1954 年宪法第 13 条规定: “国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条 件,对城乡土地和其他生产资料实行征购,征用或收归国有。”此处对土地征用 补偿制度并未明确规定,社会改造完成后。为适应时代发展需要, 1958年 1 月 6 日经第一届全国人大常委会第90
12、 次会议批准,国务院公布实行了经修订的国 家建设征用土地办法 ,这一征用土地办法将行政补偿的范围扩大到除农民私人 所有的土地外,还包括集体所有的土地,是从保障农民权益出发, 对土地征用的 范围首次做出规定的重举之一。1962 年 9 月制定的农村人民公社工作条例修 正草案中进一步指明: “如果因为建设和其他需要必须征用社员的房屋,应该 严格执行国务院有关征用民房的规定,给予补偿, 并且对迁移户作妥善的安置。 ” 这在当时已是对公民私有财产权征用后得到补偿的保障性规定,但是在以后的发 展过程中,由于受极“左”错误观念的指导,我国公民私有财产权的保障极度弱 化,行政补偿制度也是荡然无存,1975
13、年宪法、 1978 年宪法以及有关土地证用 天水师范学院毕业论文 4 补偿制度的法律法规将公有制和私有制看作两种水火不容的制度,这就为保障私 有财产权的发展形成严重阻碍, 有关私有财产权利的保护的补偿制度也相应地很 难建立。 3 1978 年党的十一届三中全会以后,特别是20 世纪 80 年代我国行政补偿制 度才真正得到重视。 1986 年的土地管理法第27 条规定: “国家建设征用土 地,由用地单位支付土地补偿费。 ”于此同时, 森林法 草原法和渔业法 等确定了林地,草地,水面,滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题,1989 年 中华共和国戒严法第17条第 2 款规定: “临时征用物, 由县级
14、以上人 民政府按照国家有关规定给予相应补偿。” 4 这一阶段,立法速度比较快,行政 补偿制度迅速恢复并有所发展;行政补偿具有较强的针对性, 并在实践中发挥作 用,但由于各方面原因,我国土地征用补偿制度仍存在缺陷,尚有不足之处,需 要保障人权,保护私人财产权, 就得大力建立健全土地征用补偿法律法规,完善 征用补偿措施。 二 、我国土地征用补偿制度中存在的问题及原因 (一)土地征用补偿制度的建立健全与完善是行政补偿制度的一部分,其发 展也是一波三折,经历颇为艰难,主要问题有: 1. “公共利益的需要”界定模糊,商业性征用问题突出,曲解法律之规定, 随意性的扩大或缩小公共利益的范围,致使一部分以“种
15、地无土地,进城无工作, 拆迁无家园,非农无保障,告状无门路”为特点的农民群体大量出现。群体 性事件和上访事件接连发生。如: “ (1)苏州市高新区通安镇连因怀疑征地补偿 款被克扣,续数日来出现村民大规模聚集事件。2010年 7 月 14 日,上千通安村 民聚集在苏州高新区通安镇镇政府,与相关镇政府领导沟通未果后,发生打砸办 公设备事件,此后两天内镇政府办公室亦被占据,7 月 18 日晚 19 时许,通安镇 上万村民再次聚集在G312 国道附近,并试图阻断交通,阻止过往车辆通行。(2) 2008 年 11 月 17 日 9 时 30 分许,甘肃省陇南市武都区东江镇30 多名拆迁户集体 到位于武都
16、区新市街的陇南市委上访,随后,群众越聚越多。 当晚 20 时前后,事态 开始升级,一批闹事者冲击了陇南市委大院。” 天水师范学院毕业论文 5 2. 土地征用补偿方式单一,补偿分配、标准不合理,补偿标准过低,补偿力 度不够,造成对相对人权益的第二次伤害。如:“一是合规的征地方式农民参保 意愿不强烈。有的甚至自愿放弃参保,而选择一次性补偿。究其原因,是因为当 地农民需要一次性缴纳15年的参保费用,才能在60岁后享受到农民社保政策。 对于面朝黄土背朝天的农民来讲,积蓄很少,一次性缴纳额度较高的参保费用有 困难,所以很多农民不得不放弃长远的社会保障问题。二是不合规的土地征用农 民对补偿方式却容易接受。
17、 另一个案例是某工业园采用以租代征的方式征用了农 村集体土地,村集体仍保留对土地的所有权, 采用土地入股的方式保留土地分红。 相关村将土地折价入股落户企业并享有相应的股权。审计实地走访的8 户村民, 均认为这种土地流转形式比直接征为国有要好,农民在全额得到征地补偿后, 又 可以在企业打工或者形成的收益中分一杯羹。让农民分享土地增值带来的收益, 一定程度上保护了农民的利益,合乎农民自身的意愿。”从以上两个案例足以得 知公民征地补偿低, 失地农民生活保障困难, 农民的私有财产的补偿方式应该根 据具体情况相应的进行丰富。 3. 土地征用补偿程序不完善,我国土地征用程序制度虽然初步规定了征用 前的调查
18、、审批、征用期间的听证、 补偿等程序, 但这些规则条款过于笼统抽象, 缺乏可操作性。 5 再有就是国家行政机关工作人员滥用行政征用权、自由裁量权 的行为大量出现。各级政府各自为阵,大搞圈地运动无拘无束地作为与不作为, 土地征用补偿程序救济手段不完善。如土地管理法实施条例25 条规定,如 果对征用的补偿标准有异议最终由批准征地的机关裁量,但是对裁量的程序和标 准都没有做出详细的规定。 再比如我国虽然对土地征用听证程序作了规定,但又 在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定;其次,是土地征用程序 缺乏有效监督, 对征用权实施滥用。 修订后的土地管理法规定了国务院和省一级 政府土地征用的批准
19、权,这必然会导致;再次,对土地征用补偿争议的处理由县 级以上政府协调,协调不成的由批地政府裁决, 对土地征用的决定不服申请复议, 且复议为终局裁决。 司法救济措施至此被排除在土地征用补偿争议纠纷的解决手 段之外。 4. 土地征用过程缺乏有效的法律监督,官商勾结,贪污腐败,以权谋私, 权钱交易。如:“ (1)2002年下半年,作为深圳市六大特色产业基地之一的深圳 天水师范学院毕业论文 6 市品牌服装产业集聚基地项目选址于宝安区龙华镇大浪村。因开发建设需要, 原 龙华镇政府征用了位于龙华镇大浪村石坳地段约2190 亩的土地。该征地项目由 龙华街道办城市建设监察队对征地范围内的果苗及附着物进行清点统
20、计并制作 青苗调查表,龙华街道办 (原镇政府) 以青苗调查表为依据向被征户居民发放青 苗补偿款。 张向明作为龙华街道办城市建设监察队队长,负责主持这一青苗补偿 工作。魏建清作为龙华街道办城市建设管理监察队队员,负责青苗补偿清点的统 计、制表。在此期间,张向明、魏建清利用利用负责龙华域内有关土地的统征、 青苗清点、 统计及地上附着物赔偿工作的职务便利,在 6 个征地项目中大肆收受 农户贿赂款 300 余万元,为被征农户虚增青苗补偿款项1100 余万元。 (2)在广 州至河源高速公路施工期间, 广州市萝岗区九龙镇汤村村委会主任汤柱辉与一些 村干部合谋,买通征地拆迁人员,以虚构果树、坟头等方式骗取征
21、地补偿款500 余万元,村主任自己就侵吞了其中430 万元。2011年 12 月 7 日该案在广州市中 级人民法院公开审理。 ”此类案件在土地征用补偿过程中屡见不鲜,接连发生。 (二)任何事情的出现都是有原因的,在土地征用过程中导致上述问题出现的 原因主要有以下几点: 1. 在市场经济环境下, 竞争日趋激烈, 利益的最大化是竞争者恒古不变的追 求。我国宪法规定: “国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地 实行征用。” 土地管理法也规定: “国家为了公共利益的需要,可以依法对集 体所有的土地实行征用” 。 6 虽然都规定了土地的征用必须以公共利益需要为前 提,但并没有进一步对公共利益或个
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