香港幼儿园教师工资待遇存在的问题及其改革建议.doc

香港幼儿园教师工资待遇存在的问题及其改革建议 核心提示幼儿园教师工资待遇偏低是一个全球性的问题。世界劳工组织（International Labor Organization）于今年2月在瑞士日内瓦专门召开了一次有关幼儿园教师工作条件的全球对话论坛。举办本次论坛的目的之一是，希望各成员国政府能切实改善幼儿园教师的社会地位和工作条件。在我国，幼儿园教师工资待遇问题也是一个热门话题。在当前内地大力发展学前教育的时代背景下，香港大学教育学院李辉博士带领他的幼儿教育政策研究团队开展了一系列有关幼儿园教师工资待遇的国际比较研究，以期为各级政府的相关决策提供科学研究依据。该研究调查分析了我国香港特区以及内地幼儿园教师工资待遇面临的问题及其成因，提出了相应的改革建议；比较分析了美国、英国、澳大利亚、日本、韩国等国幼儿园教师的工资待遇及其存在的问题，提出了建构国际幼儿园教师工资待遇评价体系的设想。从2018年10月号起，本刊将以连载的方式刊发他们的研究成果，敬请关注。目前香港特区幼儿园教师的工资待遇缺少参考标准和必要保障，全日制幼儿园教师月薪相对偏低，且不能与其他学段教师的工资待遇同步调整，导致出现了幼儿园教师流动率和流失率双高的现象。造成这些问题的原因是特区政府取消了幼儿园教师薪酬架构表，将幼儿园教师薪酬完全交由市场调节，而幼儿园大多缺少科学合理的薪酬制度与激励机制，并受制于幼儿园学费有上限的规管。建议特区政府研究制定合理的幼儿园教师薪酬制度和激励机制，把幼儿园教师工资纳入办园成本核算和财务监管范围。此外，政府可以考虑直接向幼儿园教师发放专业资历津贴。近20年来，幼儿园教师工资待遇问题一直是香港教育界的一个热门话题，并在2018年初成为香港特区行政长官候选人竞选时关注的焦点问题之一。最终胜出的梁振英先生在其竞选政纲中明确提出，“首要任务是建立幼稚园教师的专业发展阶梯和薪酬制度考虑直接资助非牟利幼稚园的教师薪酬”。1可见，香港幼儿园教师的工资待遇问题已经不仅是一个教育问题，而且已成为一项政治议题。在此时代背景下，笔者及其所带领的相关研究团队进行了一项关于幼儿园教师工资待遇的国际比较研究，以期为关心幼儿园教师工资待遇问题的社会各界提供相应的基本依据，也为各级政府制订相关政策提供相应的科学研究依据。本文重点分析目前香港幼儿园教师工资待遇面临的问题及其成因，并尝试提出改革建议。一、香港幼儿园教师工资待遇面临的主要问题香港的公立学校包括大、中、小学在内，均有特区政府规定的薪酬架构表，教师根据各自的入职条件和工作年限按月领取相应的工资。薪酬架构表由特区政府参考香港公务员的薪酬架构表制定，以保障教师的福利待遇不低于公务员。香港的幼儿园全部为私立机构，不受公立学校薪酬架构表的制约。不过，在2018年以前，特区政府曾制定过相应的幼儿园教师薪酬架构表，名为建议的幼稚园暨幼儿中心工作人员标准薪级表。2，3虽然这一薪酬架构表规定的幼儿园教师起薪点只是小学教师起薪点的一半，但这至少是一份官方标准。然而，2018年9月，特区政府推行学券制，取消了这份薪酬架构表，将教师的薪酬完全交由市场和幼儿园决定了。截至目前，学券制已经实施5年。在学券制的推动下，至今已有77.7%的幼儿园教师（约8000人）由原来的合格幼儿园教师（QKT）文凭进修提升为大专文凭，连同正在修读相关文凭的2000名幼儿园教师，在20182018学年，共计约有97%的幼儿园教师会达到大专水平。4目前还有30%的幼儿园教师正在修读或已经拿到本科文凭。可以说，学券制的推行令香港幼儿园教师的素质大幅提高，可是教师的工资待遇却没有获得相应提高，引起了业界的广泛关注。目前香港幼儿园教师的工资待遇主要存在如下问题。1.幼儿园教师的工资待遇缺少参考标准和保障2018年9月实施学券制后，特区政府一方面每年为学前教育提供30多亿港元的拨款，为12.9 万适龄幼儿（占入园幼儿总数的82%）减免了学费；5另一方面取消了幼儿园教师薪酬架构表，将幼儿园教师的工资交由市场决定，并表示会监察幼儿园教师的工资待遇问题。虽然政府表示会监察幼儿园教师的工资待遇，但是由于各幼儿园的办学背景、经济实力和招生情况不同，导致出现了新老教师同酬或同资历教师不同酬等不合理现象（邵明星、杨晓萍，2018）。事实证明，这种根据市场供求关系确定工资待遇的办法严重挫伤了幼儿园教师的积极性，导致幼儿园教师严重流失。2.全日制幼儿园教师月薪相对偏低建议的幼稚园暨幼儿中心工作人员标准薪级表6规定全日制幼儿园教师（QKT文凭）的起薪点为总薪级表第7级，即14010港元。2018年取消了这份薪酬架构表后，幼儿园教师非但没机会按工作年限增加、文凭提升而提高工资待遇，有些反而因为转换幼儿园、签新合同等原因导致工资下降到14000港元以下。目前，香港全日制幼儿园教师中约有30%的教师每月工资在1200015000港元之间，有些在半日制幼儿园做全日工作的幼儿园教师的最低月工资仅为6500港元，而有些在全日制幼儿园做全日工作的幼儿园教师的最低月工资也仅为7500港元。如果以幼儿园教师实际的工作时间来计算，教师的时薪甚至可能低于香港法律规定的最低工资标准（28港元/小时）。这一现象引起教师工会的关注，他们强烈呼吁教育局对此进行监察和跟进。73.幼儿园教师工资待遇不能与其他学段教师的工资待遇同步调整2018年香港薪酬趋势调查委员会公布，本年度特区公务员薪酬加幅达5%7%，创香港回归以来的新高。伴随公务员的加薪，公立学校的中、小学教师均相应加薪，大学教职员也随之加薪，但幼儿园教师的薪酬却没能随之调整。对幼儿园教师来说，这又是一次重大打击。他们过去几年来不断努力进修，终于取得相应的文凭，但工资待遇却得不到提高。在公务员及大、中、小学教师普遍加薪的情况下，幼儿园教师的薪酬却不能随之提高，这不可能不挫伤幼儿园教师的积极性。 目前，香港幼儿园教师的流动率和流失率双高。虽说幼儿园教师的整体流失率只有7.1%，但其中有35%的流失者是已获大专文凭者，有10%的流失者已获本科文凭。在流失的幼儿园教师中，因退休或病退而自然流失的很少，约60%的流失者为40岁以下的教师，其中又以3039岁有经验者居多。这与幼儿园教师工资待遇低、职业前景暗淡有很大关系。与此同时，由于全日制幼儿园教师的工资待遇相对偏低，再加上学券制的推行引发了幼儿园之间的激烈竞争，幼儿园间互相挖墙脚现象严重，导致幼儿园教师的流动率居高不下。其中以全日制幼儿园教师的流动率最高，约为50%，导致许多幼儿园的教学和管理工作陷入瘫痪。8市场竞争机制的建立虽然促进了幼儿园之间的优胜劣汰，但是也导致幼儿园教师的工资待遇起伏过大，幼儿园教师不停流动甚至流失，削弱了幼儿园教师队伍的稳定性，对幼儿园的健康发展不利。二、香港幼儿园教师工资待遇问题的成因1.政府取消了幼儿园教师薪酬架构表香港幼儿园教师薪酬问题日趋严重，最根本原因是特区政府在2018年取消了幼儿园教师薪酬架构表。没有了薪酬架构表的保障，如幼儿园教师由一所幼儿园转往另一所幼儿园任教，新幼儿园很可能会不论教师的工作年限和学历，由起薪点计算教师的工资，导致教师以前的努力全部白费。在工作年限不被认可的情况下，即使是资深教师，在签订劳动合同时面对苛刻条件，也缺少讨价还价的资本。2.幼儿园缺少科学合理的薪酬制度与激励机制香港的公立学校（包括大、中、小学）都有合理的薪酬制度与激励机制。以笔者所在的香港大学为例。教师基本参照特区公务员的薪酬架构表来确定工资待遇，而福利机制、晋升机制和考核评价机制都是根据教师的职级来确定的。教师的工资待遇主要由基本工资和福利（包括医疗、休假、住房、公积金、子女教育等）组成，一般没有奖金。在最初聘用时，学样会根据教师的学历、经验和成果等确定其所属职级、薪级以及起薪点。聘用之后，学校会根据教师的工作表现每年加薪，直至达到所属薪级的顶点。如果教师表现突出，经过评审，可以将教师升到更高的职级和相应的薪级。当然，如果工作表现不佳则不会加薪，但也不会减薪。此外，学校还会根据特区政府每年公布的生活指数和公务员加薪幅度，整体调整全体教职员工的工资待遇。香港的幼儿园缺少科学合理的幼儿园教师薪酬制度与激励机制，教师的工资待遇与其学历、工作年限和工作表现并不挂钩。工资待遇水平只是反映了市场供求情况和幼儿园管理水平，与教师的实际表现关系不大。这种做法缺乏科学性。此外，还有很多所谓的半日制教师，其实只是劳动合同上写着半日制，实际上他们整天都在工作，只不过有半天时间是将工作地点由幼儿园转移到家中了，他们的薪酬却比全日制教师少很多。很难相信在这样的薪酬制度下，幼儿园教师会有高昂的工作热情和积极的工作态度。3.幼儿园学费上限的规管自2018年推行学券制以来，香港特区的累积通胀率已达12.6%。2018年，与公务员薪酬挂钩的中小学教师加薪6%。当年5月，香港实施最低工资法例。按照这一法例，幼儿园须为基层教职员工加薪。然而，由于特区政府在实施学券制时规定了幼儿园的学费上限5年内不能更改（这条限令已于2018年9月被取消），因此幼儿园不能上调学费，可是园舍租金和通胀压力却一直在增长。在如此内忧外患的情况下，幼儿园管理层要想控制成本，保持盈利，唯一可以调整的地方就只有教师的薪酬了。因此，许多幼儿园的生存策略就是不与原有的资深教师续约，而是从劳动力市场聘用薪酬较低的新教师，从而既不违反法例规定，又能降低人力成本。4.将教师薪酬完全交由市场调节特区政府推行学券制后取消了幼儿园教师薪酬架构表，将幼儿园教师的工资待遇完全交由市场调节，但要求幼儿园将教师工资待遇在网上公布，由家长监督。这种将幼儿园教师的工资待遇与市场供求关系挂钩的做法，导致教师的学历、工作时间和工作表现很难在其工资收入上得到相应体现。这既扭曲了教师收入与其资历及工作表现之间的关系，又不能达到奖勤罚懒的管理目的，更伤害了教师的工作热情。三、改革香港幼儿园教师工资待遇问题的建议如何改革香港特区现有的幼儿园教师薪酬制度？笔者提出如下建议。1.政府应研究制定合理的幼儿园教师薪酬制度和激励机制目前香港特区新一届政府领导班子高度重视幼儿园教师薪酬制度和激励机制的建设问题，已经着手重订幼儿园教师薪酬架构表，并考虑直接向非营利幼儿园提供教师薪酬资助，这是可喜的进步。建议特区政府出台学前教育相关法例，将幼儿园教师的专业地位和工资待遇等明确写入法案条文，以期从法理上解决幼儿园教师的薪酬问题。例如，在幼儿园教师薪酬制度和激励机制中明列其工资、医疗、养老与失业保险、职称、培训等方面的基本权利。这样做，不仅可以从法律上保障幼儿园教师的专业地位和工资待遇，而且能吸引更多优秀人才加入幼儿园教师队伍，进而提高学前教育质量。虽然工资待遇好不一定是选择幼儿园教师工作的直接诱因，但却关系到教师的职业认同感、组织归属感以及工作热情等，是吸引优秀人才从事幼儿园教师工作的必要条件之一。2.将幼儿园教师工资纳入办园成本核算和财务监管范围在香港，相当多的幼教机构实际上是靠压低教师工资来降低办园成本、追求利润最大化的，其实质是对教师的变相剥削。这种做法既非幼儿园健康发展的长久之计，也不利于教师队伍的稳定和专业素质的提高。笔者建议，幼儿园收费标准的制定应以成本核算为基础。幼儿园日常运行有两大主要成本，一是园舍租金，二是教师工资。香港特区教育局可以对幼儿园的办园成本和质量进行核算和评估，向社会公布不同质量幼儿园的办园成本及其构成，同时使家长认识到幼儿园不同职称教师的数量及其工资构成是衡量其教育质量的有效指标之一。特区教育局还可以根据教师薪酬增长情况核定幼儿园的学费增长比率。这样做，一方面可以保障家长的知情权，避免家长因信息不充分而盲目迷信高价幼儿园，另一方面可以有效遏制幼儿园一味压低教师工资的变相剥削行为。 3.政府直接向幼儿园教师发放专业资历津贴香港幼教界普遍担心的一个问题是，如果政府真的制定并颁布了新的幼儿园教师薪酬架构表，为幼儿园教师大幅度涨工资，那么钱由谁出？如果由幼儿园负责，那现阶段唯一的办法就是增加学费。这实际上是将幼儿园教师涨工资的成本转嫁到家长身上了，会损害家长的利益。因此，笔者建议仿效澳门特区政府的做法，由政府为幼儿园教师提供专项的专业资历津贴，在提升幼儿园教师待遇的同时，不损害家长的利益。在香港，所有幼儿园教师都必须先在教育局登记注册，提交学历证明，获得教师资格认证后才能任教。因此，政府对每位幼儿园教师的工作年限和学历都了如指掌。笔者建议特区教育局在制定幼儿园教师薪酬架构表时根据幼儿园教师的工作年限和学历综合换算其专业资历津贴，然后每月由教育局直接向幼儿园教师发放。工作年限和学历的津贴标准应当有所区别。例如，学历不同，则津贴不同。大专学历、本科学历每月发放的津贴数额应有明确规定。而工作年限每增加一年，可以增加津贴5%10%，增长幅度依职称核定。这样做既可以反映教师的专业资历，提高教师的实际待遇，又能避免将成本转嫁给家长，而政府财政每年实际增长的支出并不多。以香港约有10000名在职幼儿园教师来粗略计算。大专学历教师（占教师总数的70%）每月可得津贴2000港元，本科学历教师（占教师总数的30%）每月可得津贴4000港元，每年政府实际需要支出津贴2.6亿港元，相当于政府每年幼教财政拨款的7.8%。工作年限每增加一年，政府实际的津贴开支可能会增加10%左右，基本属于可以承受的范围。因此，这一方案很期待特区政府能加以考虑。当然，幼儿园教师工资待遇问题非常复杂，牵涉到幼儿园教师专业资格认定、职称评定、薪酬架构、表现评估、幼儿园管理和激励机制等许多方面，还关乎幼儿园收费和政府财政投入机制改革等方面，需要进行全面、细致和系统的研究，才能得到真正解决。第 12 页