残疾军人地方残疾抚恤补助金研究.doc

残疾军人地方残疾抚恤补助金研究第一章 导论 1.1 选题背景及意义 1.1.1 选题背景 自全面实施改革开放战略，特别是近十年来。我国的经济和社会发展发生了深刻的变革。原有的计划经济体制向市场经济体制转型，人均收入水平不断提高，消费水平不断攀升，在这一背景下，军人残疾抚恤工作也面临着新的挑战。虽然近年来国家每年都在调整军人残疾抚恤金标准，但是仍然存在抚恤金标准调整的幅度和当前经济发展水平不相适应等问题。对于完全丧失了劳动能力，需要依靠残疾抚恤救济的残疾军人，现有的抚恤金发放标准和保障其实际基本生活需求仍有差距。军人的残疾大部分都是为了维护国家和人民的利益而造成的，军人致残必然会使自身和家庭乃至三代人的生活陷入困境。因此军人的残疾抚恤工作既是社会保障工作，更是一项关系到社会长治久安的政治工作，同时对稳定军心和解除现役士兵后顾之忧起着正面政策导向作用。切实做好军人的残疾抚恤工作有利于巩固国防、密切军民关系，弘扬良好的社会风气。也有利于维护社会稳定，顺应时代发展的变化，构建和谐社会。 1.1.2 选题意义 1.1.2.1 理论意义 目前我国国内关于军人残疾抚恤的研究重点是以中央财政为出发点，考虑如何在抚恤金发放标准上与我国经济发展水平相适应。然而随着时代的变化，军人残疾抚恤工作原有的制度框架已经不能很好的适应新的形势发展，对于完全丧失了劳动能力，需要重点抚恤救济的残疾军人，现有的发放标准仍然难以满足其基本生活需求。笔者认为当前的军人残疾抚恤工作发展的趋势，应该是在抚恤费用筹措上由中央财政和地方财政共同承担，发放手段多样化，紧密依托地方较完善的社会保障体系。本文针对目前军人残疾抚恤工作出现的问题，对军人残疾抚恤工作提出了自己的想法和观点。 1.1.2.2 现实意义 一、为解决残疾军人后续康复问题提供资金保障 一个普通人受了伤、得了病，我们首先想到的是让他早日康复起来。康复是残疾人基本的需求，而残疾军人从部队退役那天起，这些伤病就成了自己一生的梦魇，只能自己去承受。为了帮助残疾军人尽快康复。美国建立了多个康复中心，比较著名的是2007年启动的德克萨斯州“无谓者”康复中心项目，造价5000万美元，可容纳3000多名伤兵，即使是退役的残疾军人康复计划也是联邦政府退伍军人事务部（相当于我国民政部的职责）的重要工作内容，该康复中心不但为残疾军人提供专业的康复治疗，而且设立一些类似夏令营的项目，主要功能是进行心理疏导，帮助残疾军人重建生活信心。 虽然国务院、中央军委在政策文件中一直强调要重视。但是残疾军人的康复问题基本上是由个人或者民间组织在摸索着去做。当前并没有专业的残疾军人康复医疗机构，残疾军人的康复训练、康复培训、康复指导、康复服务则无从谈起，导致残疾军人的生活、生产条件无法改善，很多残疾军人无法在社会立足。没有康复经费，没有心理疏导，残疾军人内心普遍脆弱，受到了心理和身体上的双重折磨。个人康复过程是艰难而且要花费大量的时间和金钱的。地方的残疾抚恤补助金如果能够落实，那么将是保障残疾军人后续康复和维持生活的重要途径之一。 二，有助于科学的调整残疾军人抚恤金标准 从2006年开始，国家虽然每年都在调整残疾军人抚恤金标准，然而由于抚恤金起始金额太低以及物价的上涨等客观因素的影响，到2015年，部分依靠抚恤金生活的残疾军人难以保障其基本生活，更别说是达到当地平均生活水平。 最新的残疾军人抚恤金标准规定由国家供养终生的1-4级重度残疾军人，最高是一年52360元，而最低的四级则是一年28260元。这还是对完全丧失劳动能力的重残人员施行的标准。他们大多是下不了床，出不了门的。因伤造成的残疾往往让他们的生命很短暂。 5-6级中度残疾，属于没完全丧失劳动能力。但有明显的障碍，其在缺少劳动保障的企业中能坚持下来的很少。这类残疾军人很多，而且有一部分是老山参战退役残疾军人。他们因为年龄偏大，在企业改制中他们当中的很多人下岗了，生活的困难使他们通过网络和现实的上访表达自己的诉求，要求落实自己的待遇。 7-10级残疾军人如果自己的伤情无明显的障碍，通过自己的打工收入。生活还是要好一点。但这要祈求自己受的伤不影响工作生活。 基于目前这些残疾军人所遇到的实际困难，严格落实残疾军人抚恤待遇的政策，提高残疾抚恤金的标准刻不容缓，笔者通过研究残疾军人地方残疾抚恤补助金，为下一步国家科学的研究和调整残疾军人抚恤金标准和创新抚恤金发放模式奉献一份微薄之力。三，有助于解决好地方的军人残疾抚恤政策落实问题 残疾军人待遇落实是个持久且需要财力投入的问题。虽然近年来我国对现役军人的收入大幅度提高。军费投入也在提高。但军人一受伤，在其评残后大部分退役，军队几乎不再负担什么。更不会把有限的军费用在残疾军人生活待遇的保障上。而地方政府在面对退役回来的残疾军人，需要投入待遇保障资金。国家制定了很多残疾军人待遇保障政策，可在一些地方就是落实不了。 在长期的和平环境下，国民国防观念淡化和部分地方政府对军人残疾抚恤工作的不重视，导致了依靠地方、群众承担的这部分军人残疾抚恤优待责任，主观上存在部分承担主体心理失衡、主动积极性不高的问题。客观上存在承担份额、分配依据模糊的问题。这些因素阻碍和滞后了军人残疾抚恤水平的提高。 根据军人抚恤优待条例中第二十七条的规定，县级以上地方人民政府有保障残疾军人基本生活的责任，对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，在中央抚恤金标准的基础上，可以增发抚恤金或者采取其他方式予以补助，“其他方式补助”是指优待金、城市居民最低生活保障金、临时救助金、特困救济金、节日慰问金以及其他货币或者实物形式的补助，以保障其生活不低于当地平均生活水平。因此研究和探索残疾军人地方残疾抚恤补助金，有助于解决地方的残疾军人抚恤保障问题，落实好军人抚恤优待条例中涉及到地方政府的军人残疾抚恤责任与义务。1.2 研究综述 研究军人残疾抚恤这个课题，必须要参阅大量的国内外关于优抚保障、安置保障的文献。根据笔者有限的文献检索，目前直接以“军人残疾抚恤及其相关政策”为研究对象的文献较少，但是国内外专家学者在关于军人社会化保障、关于残疾抚恤补助和抚恤金标准的增长依据、残疾抚恤中的伤残认定、残疾抚恤中的医疗保障等方面的研究较为深入。相关的文献资料也很多。 1.2.1关于军人优抚保障的研究在研究军人残疾抚恤等方面的课题之前，首先应该对军人优抚保障特别是近年来所提出的相关理论有一个直观、全面和深刻的了解。邢玉荣，刘毓朝，史伦锐（2006）的研究认为和平时期的军人保险制度应依据驻地经济发展水平，改革保险机制，实行“1+2”保障模式，即基本保险加辅助保险和特殊补充保险，设置合理参照系数稳定军人伤亡保险给付水平；将现役军人病故纳入伤亡保险管理范围，战时伤亡保险管理应该合理设置保险管理机构，进一步理顺保险关系；及时申请审批战时伤亡保险，抓重点人群。提高战时军人伤亡保险金给付标准，降低参战军人职业风险1。王桃玲（2010）介绍了我国军人优抚保障存在的问题例如体系不完善、保障水平低等，提出了完善保障制度的措施，如增设军人保险险种，实现军人福利货币化和社会化，推进军人优抚制度法制化建设、拓展军人保障筹资渠道，规范军人保障管理机制2。张玉发（2004）详细介绍了美国的军人伤亡救济制度，美国制定了多部法律保障伤亡军人权益，除了向伤亡军人提供行政赔偿外，还允许他们通过联邦侵权赔偿法寻求国家赔偿，严格救济资格审查，确保退伍军人伤亡救济资金的使用效益，制定详备的救济项目，注重在具体操作层面上保护军人的合法利益，借鉴美国军人伤亡救济制度，探索军人侵权诉讼机制，建立专门军人服务机构,引入司法机制，保证军人伤亡救济程序的公平3。刘婷,高峰(2008)分析了军人保险制度的三对矛盾，普遍性要求与覆盖结构不合理、军人保险制度的有效性要求和保障力度不大、军人保险制度的公共性要求与政府责任不明晰之间存在的矛盾；剖析产生矛盾的内在原因，主要有军人保险制度创新存在路径依赖，军人保险制度定位不清，经费投入不足且不稳定；作者的政策建议是加快制度定型，强化政府在军人保险制度中的责任，建立军地保险制度动态机制4。陈冲，吴富琼，张垒，妙晔(2006)介绍了我国军人保险制度存在的不足，险种单一，待遇保障不公平，核算程序复杂，基本的设想是加大保险立法；与地方保障体系衔接配套；加快军人保险队伍建设；实施科学管理5。近年来，对军人的优抚保障的研究和提出相应政策都是以军人社会化保障为主要方向，通过对上述学者的研究成果进行整理分析，主要的研究内容还是在军人保险，军人福利等涉及到军人个人及其家庭切身利益上。提出现在存在的问题也很客观和尖锐，包括战时伤亡保险金标准过低、军人保障制度不完善，在军人保障社会化进程中与地方保障体系衔接配套的能力有待加强。军人的社会化保障和相关政策优化改进是当前军人优抚保障改革的一个大趋势，对当前我国军人残疾抚恤的研究必须在军人优抚保障的基础上去深入分析。军人残疾抚恤是军人优抚保障的一个重要组成部分，残疾抚恤在本质上就是一种具有生活保障性质的抚慰形式，因此在新时期的残疾抚恤工作应依托地方不断完善的社会保障体系提高抚恤金发放标准，提高抚慰效果，使革命伤残人员伤有所医，生活上保障其生活水平不低于当地平均水平。 1.2.2关于残疾抚恤补助金标准的自然增长机制研究 要对当前的复退残疾军人地方残疾抚恤补助金进行研究，需要对我国现行的国家残疾抚恤金发放和地方抚恤补助金发放的依据和现状有深刻的了解。郑晓铭，蒲晓青，黄健生（2003）介绍了建立残疾抚恤补助标准的自然增长机制要符合当地经济和群众生活水平，建立自然增长机制应该以地方职工平均工资为参照标准（今后国家统计中不再有职工平均工资这一指标但仍以国家的计算依据为准），应以国家确定抚恤补助标准的计算比例为标准，以国家相应抚恤补助标准占全国平均职工工资中的比例来确定其在当地职工平均工资中的比例，各类优抚对象抚恤补助的具体标准是当地职工平均工资乘以国家相应抚恤补助标准除以全国职工平均工资6。建立优抚经费自然增长机制 切实保障优抚对象基本生活 一文介绍了江苏省连云港市的建立优抚经费自然增长机制的具体做法。主要有：充分认识建立自然增长机制的可行性和合理性，根据每年人均收入增长水平、物价增长指数和财政收入增长幅度来建立优抚补助自然增长机制。 姚金社，王玉柱，王天儒(2004)认为要对各类优抚对象实行动态管理，建立季报制度，为建立自然增长机制奠定了坚实基础；每年都把优抚对象医疗报销费、在乡老复原军人定补费、一次性抚恤金、慰问费、医疗基金、解决重点优抚对象住房、生活困难补助费和优待金等经费列入市、县（区）财政预算，并形成制度，保证每年有所增长；全市抚恤金统一实行了社会化发放，设立专门帐户，各级安排的抚恤金一律纳入专户统管，直接发放，减少中间环节7。 1.2.3关于残疾抚恤中的残疾认定研究 残疾认定是确定革命伤残人员享受残疾抚恤及各类优待水平的主要途径。刘同恩(2005)提出要加强宣传教育及提高残疾评定队伍的素质，提高相关人员的综合素质和政策水平；建立健全管理监督机制，加强领导机关监督、群众监督和地方监督；严格审核材料的真实性，严格做好残情鉴定，尽可能采取集中鉴定的办法，坚持医疗终结后方可进行残疾鉴定的原则8. 1.2.4 关于残疾抚恤中的医疗保障研究 医疗保障是残疾抚恤中的一个重要内容。李静，任继庆（2009）介绍了城乡优抚医疗保障制度的现状，虽然每年财政投入不断加大，但是医疗费仍然出现亏空，不同地区抚恤对象待遇差别很大；针对上述情况，他提出了以下几点思考，应该加强政府的保障主体责任，各个部门要密切 配合，通力协作，要针对不同需求提供不同的服务，对那些居住偏远及行动不便的优抚对象，要积极为其解决难题，定期下去送医送药、免费康复治疗，要在中央补助资金的基础上，建立省、市、县三级分担的优抚医疗资金筹措机制，同时要充分利用各方力量，多渠道筹集资金，规范医疗保障政策公开制度，确保责任到位9.朱爱群，张仁庆(2006)介绍了对重点对象“五位一体”的保障体系，这五点措施分别是：一是将重点优抚对象纳入如新型农村合作医疗体系中，享受部分医疗费用的优惠待遇；二是对不同类型的优抚对象实行不同标准的小病门诊补助；三是采取住院费用分段累计补偿的办法规定不同的大病住院补偿标准；四是筹集专款设立优抚对象专项救助资金，实行重病困难生活补助；五是实行住院医疗保险10.1.3 研究方法 在对残疾军人地方残疾抚恤补助金的研究中，笔者主要运用到以下方法：（1） 理论与实践相结合的方法。关于军人的残疾抚恤研究资料较少，在理论上深入参考和借鉴我国优抚保障体系的概念。因此笔者在理论研究的过程中查阅了大量关于军人优抚保障的文献，在理论上对军人的优抚保障工作有了一个客观清晰的认识。同时深入基层一线，对残疾军人，现役军人调研，了解残疾军人和当前部队广大基层官兵所面临的实际问题，提取真实数据，把理论和实践相结合，得出研究结论。（2） 采用数理分析方法。在由地方财政负担的军人残疾抚恤补助金发放标准上参照现有的国家残疾抚恤金标准，利用matlab计算软件，设计一套地方残疾抚恤补助金标准以供参考和执行。并且明确新时期残疾军人抚恤工作的方向。1.4 论文结构及创新点 1.4.1 论文结构本文共分为六章 其中第四、五章为核心。第1章 ，导论。主要介绍了论文的选题背景和研究意义，对国内外涉及该课题内容的文献资料进行了综述，阐述了论文的研究方法及创新点。第2章 ，相关概念及理论基础。本章主要对我国的优抚保障、军人残疾抚恤、残疾军人、残疾抚恤补助金等概念进行界定和释义并介绍本文所要用到的理论。第3章 ，残疾军人抚恤金存在的问题。本章对当前实行的残疾军人抚恤金标准存在的问题进行分析，为笔者设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准提供借鉴。第4章 ，残疾军人地方残疾抚恤补助金标准设计。该章是论文的重点，同时也是论文的核心部分，在认真分析和筛选残疾军人地方抚恤补助金标准的影响因素后，利用区域划分法、层次分析法，设计一套较为科学合理的残疾军人地方残疾抚恤补助金标准。第5章 ，关于残疾军人地方残疾抚恤的政策建议。在分析了我国的残疾军人抚恤金标准存在的问题，相应的提出政策建议。第6章 ，总结。对课题研究做一个总结，指出笔者在该课题研究中存在的不足，以及对后续待研究的问题作出一个展望。 1.4.2 论文创新点 一，随着改革开放的不断深入和时代主题的变化。要解决好军人残疾抚恤的问题，必须从两个方面入手，一个是国家中央层面另外一个就是地方政府。国家应该统筹规划全国的残疾军人抚恤优待工作，稳步提高残疾抚恤金标准，健全残疾军人的保障待遇，并提供必要的资金和物资的投入。地方应严格落实好中央的各项关于残疾军人保障的政策文件，对辖区内的残疾军人发放残疾抚恤补助金的同时要起到残疾军人保障政策具体实施机构的角色。 二，将我国划分为三类地区（不包括台湾省、港澳地区）实行不同的残疾军人地方残疾抚恤补助金发放标准。并且建议国务院、中央军委相关部门将涉及到地方政府的军人残疾抚恤责任与义务的文件中增加刚性要求，并进行相应的监督。第二章 相关概念及理论基础2.1相关概念2.1.1 优抚保障 优抚保障工作是我国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标发展纲要所确立的社会保障基本内容。因为优抚保障工作有着特定的保障对象、特殊的保障政策和特殊的管理办法，因而在整个社会保障体系中是一个相对独立的保障体系。其特定的保障对象称为优抚对象，包括：1.革命烈士家属（因公牺牲、病故军人家属）。2.现役军人家属。3.革命残疾军人。4.复员和带病回乡退伍军人。5.现役军人。根据民政部机构改革三定方案的规定，优抚保障工作的主要内容是：开展拥军优属工作；做好现役军人（含人民武装警察部队指战员）、革命残疾军人、在乡红军老战士、在乡复员退伍军人、参战民兵民工、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属的优待抚恤工作；国家机关工作人员（包括国家党政机关、人民警察、民主党派、中央财政开支的（人民团体工作人员）的伤亡抚恤工作；审批和褒扬革命烈士；建设和管理荣军医院、复员军人慢性病医院、复退军人精神病院和光荣院；等。 根据军人抚恤优待条例中的规定，目前我国实行“国家、社会、群众”三结合优抚制度，保障军人的抚恤优待与国民经济的发展相适应，使抚恤优待标准与人民生活水平同步提高。这种优抚保障制度是由我国人民军队的性质和部队与人民之间根本利益一致的原则所决定的，是群众性拥军优属光荣传统发展的必然结果，通过长期的实践证明，它适合我国国情，具有鲜明的中国特色，且有着良好的群众基础。 军队在国家中的地位，决定了优抚保障工作的地位与作用。优抚保障工作是直接为军队建设服务的，军队是国家政权的重要组成部分，只要有军队，就离不开优抚保障工作。准确的说在当前新的历史时期，优抚保障工作直接发挥着团结、抚慰、鼓舞、教育和稳定的重要作用。因此做好当前的优抚保障工作，对于稳定部队、鼓舞士气，培养人民群众的爱国拥军思想，巩固和发展军政军民相互理解、相互支持、相互团结具有重要意义。 2.1.2 军人残疾抚恤残疾抚恤是国家和社会对因战、因公或是因病导致残疾的军人采取具有生活保障性质的抚慰形式，体现了党和国家对复退残疾军人在政治上的褒扬和物质上的关怀。党和国家对残疾抚恤工作历来非常关心和重视，土地革命时期就颁布了红军抚恤条例中规定了红军全残、半残等级条件及医疗、抚恤内容。新中国成立后，内务部公布了革命残废军人优待暂行条例，在总结战争年代评残工作经验的基础上，主要以外伤为出发点，统一了残疾军人的评残条件、等级、证件和抚恤优待标准，并相应建立了从军队到地方，从中央到基层完整的残疾抚恤管理机构。1988年军人抚恤优待条例对残疾抚恤工作重新进行了规范。 2004年8月1日中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第413号公布实施了军人抚恤优待条例。随着新时期残疾抚恤工作的变化，在2011年7月29日国务院、中央军委决定了修改的军人抚恤优待条例并于2011年8月1日公布实施。这次新修订的条例在残疾抚恤方面从残疾性质的认定条件、残疾等级的设置、残疾等级的评定标准，残疾抚恤金的标准、残疾军人供养问题等方面做了完善和细致的补充。2.1.3 残疾军人 依据军人抚恤优待条例的第二十一条规定，现役军人残疾被认定为因战致残、因公致残或者因病致残的，依照本条例的规定享受抚恤。因第八条第一款规定的情形之一导致残疾的，认定为因战致残；因第九条第一款规定的情形之一导致残疾的，认定为因公致残；义务兵和初级士官因第九条第一款第三项、第四项规定情形以外的疾病导致残疾的，认定为因病致残。现役军人符合以上条款描述的情形之一的，义务兵和初级士官的残疾，由军队军级以上单位卫生部门评定残疾等级；现役军官、文职干部和中级以上士官的残疾，由军队军区级以上单位卫生部门评定残疾等级。 退出现役的军人和移交政府安置的军队离休、退休干部需要认定残疾性质和评定残疾等级的，由省级人民政府民政部门认定和评定。 认定了残疾性质以及评定了残疾等级的现役和非现役军人在取得了中华人民共和国残疾军人证后即为残疾军人。 2.1.4 残疾抚恤补助金和残疾抚恤金 2.1.4.1 残疾抚恤补助金 残疾抚恤补助金是对残疾抚恤金的补充与完善。根据军人抚恤优待条例第二十七条的规定。县级以上地方人民政府有保障残疾军人基本生活的责任，对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，在中央抚恤金标准的基础上，可以增发抚恤金或者采取其他方式予以补助，“其他方式补助”是指优待金、城市居民最低生活保障金、临时救助金、特困救济金、节日慰问金以及其他货币或者实物形式的补助，以保障其生活不低于当地平均生活水平。其中县级以上地方人民政府增发的残疾抚恤金就是残疾抚恤补助金。残疾抚恤补助金带有明显的地方特色，其发放标准受到当地经济发展水平，地方政府当年财政收支状况等因素的影响。 早在1994年，民政部、财政部关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知中就明确规定，职工的工资高于全国职工平均工资的地区，要在全国统一标准基础上制定当地的革命残疾军人的生活补助标准，以确保革命残疾军人的生活。 2.1.4.2 残疾抚恤金残疾抚恤金是国家发给革命伤残人员（残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工）的一种经济补偿。残疾军人的抚恤金发放按照军人优待抚恤条例的有关规定执行。参照民政部、财政部从2014年10月1日再次提高的优抚对象抚恤金标准，由民政部门发放给退出现役的革命残疾军人。因工作需要继续服现役的残疾军人，经军队军级以上单位批准，由所在部队按照规定发给残疾抚恤金。 残疾军人抚恤金标准简明表 残疾等级 残疾性质 标准（元/年） 一级 因战 52360 因公 50700 因病 49040 二级 因战 47380 因公 44890 因病 43210 三级 因战 41570 因公 39070 因病 36590 四级 因战 34070 因公 30760 因病 28260 五级 因战 26620 因公 23270 因病 21610 六级 因战 20800 因公 19680 因病 16630 七级 因战 15800 因公 14140 八级 因战 9970 因公 9130 九级 因战 8290 因公 6650 十级 因战 5820 因公 4980 本标准适用于军队残疾人员（含机关事业单位职工），残疾抚恤金不分等级，于每年1月一次性全额发放。 2.2 理论基础 2.2.1 马斯洛需求层次理论 马斯洛需求层次理论是由美国心理学家亚伯拉罕.马斯洛在1943年提出的。该理论将人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。 而各种需求间有高低层次与顺序之分，每个层次的需求与满足的程度，将决定个体的人格发展境界。需求层次理论将人的需求划分为五个层次，由低到高，并分别提出激励措施。其中底部的四种需要（生理需要、安全需要、社会需要、尊重的需要）可称为缺乏型需要，只有在满足了这些需要的个体才能感到基本舒适。顶部的需要（自我实现需要）可称之为成长型需要，因为它们主要是为了个体的成长与发展。最初需求层次理论，马斯洛给定为七层次需要。广为流传的五层次需要的自我实现需要由低到高可以分为认知需要、审美需要和自我创造需要。在晚年马斯洛在自我实现需要的基础上又提出了超自我实现需要。 2.2.2 成本控制理论成本控制理论是和市场经济体制相互依存的。以经济学的观点看任何社会资源都具有稀缺性的特点，而作为市场经济的任何一方参与者都是以收益最大化为目标的，然而成本却是市场经济体制下参与各方获取利益所必须要付出的代价，因此在经济行为中为了衡量经济价值的得失就应该对投入与产出进行估算和衡量。经济学的成本控制是一个普遍的方法。经济学可以用它来研究各种条件下的行为与效果的关系，探究如何以最小的成本取得最大的收益，军人的残疾抚恤是政府责无旁贷的责任与义务，在我国军人的残疾抚恤一贯是重社会效益；轻经济效益。然而随着外部环境的变化，市场经济体制的逐渐成熟，只算政治账，不算经济账的做法无疑会增加各级政府的负担，并且不计成本的投入未必会带来好的残疾抚恤效果。特别是残疾军人地方残疾抚恤补助金的发放，就是重新配置地方政府保障资源的方式之一。在这个过程中投入的资源作为成本，而随着残疾抚恤政策的落实，社会资源的投入，带来的是残疾军人在生活上安居乐业，精神的愉悦；和社会的总体稳定就是残疾抚恤的收益。因此地方政府对军人残疾抚恤的投入，通常要拟定一个方案，并且测评该方案的可行性，在具有明显地方性质的残疾军人地方残疾抚恤补助金行为中，成本是衡量这一方案可行性的重要因素。笔者设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准的过程中残疾抚恤成本是必须要考虑的因素。下面形象的加以表述，民政部门对军人残疾抚恤的投入（成本）用C来表示，收益用R来表示，那么在决策中应该遵循：如果C>R,那么该方案的可行性降低，反之R>C则该方案具有可行性在对我国军人残疾抚恤的研究中，经济性的评估笔者认为是一个重要的参考因素。但是在军人的残疾抚恤中它的政治性和社会性因素是不能够忽视的，所以地方政府在考虑残疾抚恤成本的同时要充分考虑残疾军人福利保障的政治意义和社会意义。第三章 地方残疾抚恤补助金影响因素分析 我国在军人残疾抚恤工作上取得了较大的成绩，但这是和过去相比。随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的逐渐成熟，受改革红利的再调配与和平时期国防观念淡化等客观因素的影响。使得军人残疾抚恤工作进入了一个新的时期，这些新情况的出现伴随着的是物价上涨，抚恤标准调整滞后等问题。受地区间经济发展不平衡和个人自身素质的差异影响，不同类型，不同地区残疾抚恤对象之间的生活水平差距在拉大。 3.1 残疾抚恤金标准偏低 不得不承认的一个事实就是我国残疾抚恤工作所服务的对象，特别是完全丧失劳动能力的残疾军人、老龄化的残疾军人出现了相对贫困的现象。尽管国家每年都在调整残疾军人的抚恤金标准，但由于原来的抚恤金标准偏低，虽经调整，仍远未达到社会平均生活水平。而且随着人民生活水平的大幅度提高和物价指数的上升，又使他们与人民群众实际生活水平的差距进一步加大，相对贫困化现象十分突出。目前，烈属、残疾军人和实行义务兵役制度以前参加抗日战争、解放战争和抗美援朝战争的老残疾军人的生活日趋艰难。按照军人抚恤优待条例的规定，烈属的定期抚恤金标准应与城乡人民生活水平相适应，残疾军人抚恤金标准应参照全国一般职工工资收入确定，但目前这两类对象的抚恤标准同全国职工平均工资水平和城乡居民消费水平相比，仍有较大的差距；现行的抚恤金标准，不仅无法保障国家供养终生和完全失去劳动能力的残疾军人基本生活，而且同其他补助救济对象相比，形成了较大的反差。 3.2 残疾抚恤经费短缺一是缺乏机动经费。我国的军人残疾优抚经费属于人头经费，少有机动余地。对残疾军人的突发性困难无力救助，对残疾军人人数多而经济又不发达的地区难以倾斜照顾，对迫切需要解决的残疾军人看病难和扶持残疾军人再就业和创业发展工作难以有所投入。二是经济不发达地区、偏远地区财政负担重，这些地区大部分是残疾抚恤对象比较集中的地区。由于中央投入经费有限，地方财政客观上确实受限于经济不发达影响，很难依靠自身财力提高当地残疾军人的抚恤待遇。虽然中央财政从总体上对这些地区有所照顾和倾斜，但是主要着眼于经济建设，难以落实到残疾抚恤上。造成了经济越不发达，残疾军人人数越多；对国家贡献越大，抚恤负担越沉重；残疾军人生活难以保障的不合理局面。三是残疾军人的后续医疗保障经费投入不足，部分地区的残疾军人医疗保障名存实亡，残疾军人只能依靠地方的社会医疗体系保障，然而这种医疗保障对于残疾军人来说针对性不强，保障水平很低，基本上对残疾军人起不到有效的康复治疗作用。 3.3 残疾抚恤金标准重点倾向性不足残疾抚恤金，是对残疾军人具有生活保障性质的一种补偿费用。从国家制定军人残疾抚恤政策到抚恤金标准的研究和调整，每一处细节都体现出了残疾抚恤金具有一般性的保障特点。对于由国家供养终生的1-4级残疾军人和完全丧失了劳动能力的残疾军人，残疾抚恤金仍难以满足其基本生活需求。根据军人抚恤优待条例第二十七条的规定，县级以上地方人民政府对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，要增发残疾抚恤金或采取其他方式予以补助，保障其生活水平不低于当地的平均生活水平。以当前的残疾军人抚恤金标准为基础，研究残疾军人地方残疾抚恤补助金标准，是对完全丧失劳动能力的残疾军人保障不到位的一种补充和完善。 3.4 残疾抚恤金标准调整幅度偏低 残疾军人抚恤金自2008年到2014年每年的10月1日民政部都会颁布新的抚恤金标准。现行的残疾军人抚恤金标准，依然是和全国城镇在岗非私营单位职工年平均工资收入水平相挂钩。通过对近7年来的残疾军人抚恤金标准调整直观的分析，可以看出在最近的一次抚恤金调整之前，往年的抚恤金同比上年的增幅分别是15%、10%、16%、12%、13%。这一数据对比全国城镇非私营单位在岗职工工资增幅还是略低。在2014年10月1日民政部颁布施行的最新残疾军人抚恤金标准在原有基础上增加了20%。要说明的是根据国家统计局2014年5月27日公布的2013年城镇非私营单位在岗职工年平均工资(即原“全国在岗职工年平均工资”)数额为52379元，比上年增加5610元；也就是说增加幅度为（5237946769）/46769×10012。残疾军人的抚恤金增加幅度为20，首次超过了全国在岗职工年平均工资增幅。然而水涨船高，抚恤金的标准提高了，同时生活成本也在提高。因此笔者认为当前国家的残疾军人抚恤金标准调整的幅度应该更大一些。 近年残疾军人抚恤金标准调整略表等级性质2008200920102011201220132014一级因战22680260802868032990379404383052380二级因战20520236002598029850343303948047380三级因战18000207002277028190301203464041570四级因战14780189701967021470248902839034070五级因战11520132501458018770192902218026620六级因战9000103501139013100150701733020800七级因战6840787086609980114501317015800八级因战4320497054706280723083109970九级因战3600414045505230601069108290十级因战2520290031903870422048505820 3.5 残疾抚恤金标准调整依据单一 随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，残疾军人的抚恤金标准也随之逐步提高。早在1988年国务院公布的军人抚恤优待条例确定了制定革命残疾人员抚恤金标准的原则，即由民政部、财政部根据残疾性质和残疾等级，参照全国一般职工的工资标准，按一定比例制定全国统一的残疾抚恤金标准。其中因战一级残疾军人抚恤金标准和当年的一般职工的工资标准基本持平。其余各个残疾等级的抚恤金标准按一定比例递减，同一等级因战、因公、因病致残的抚恤金标准，拉开档次，体现差别。当前同抚恤金标准挂钩的依然是当年全国一般职工的平均工资收入。然而当前影响残疾军人生活的因素却有很多，比如GDP、CPI、医疗消费水平等因素，都应该在调整残疾抚恤金标准时考虑进去。第四章 残疾军人地方残疾抚恤补助金发放标准设计 该章主要内容是设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准，军人的残疾抚恤金主要是按照残疾军人抚恤金标准，由民政部门发放。但是对于依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，地方县级以上政府民政部门有责任和义务要增发补助，以保障残疾军人的基本生活。然而这部分补助当前存在的问题很多，主要表现为在涉及到地方增发残疾补助的条例规定刚性不足，发放标准依据模糊、地方政府重视程度不够等问题。 4.1 残疾军人地方残疾抚恤补助金影响因素分析 4.1.1地区年均GDP 党中央、国务院、中央军委是站在全局战略性的高度去妥善安置和保障为国牺牲奉献的革命残疾军人及其家属，那么就意味着这种抚恤行为带有很强的政治因素，那么经济性的影响因素必然不是决策者首要考虑的因素。 残疾军人能否得到有效的抚恤和生活上的保障这即取决于党中央、国务院、中央军委的决心意图。然而不可否认的是，随着改革开放以后市场经济体制的形成和逐渐成熟，我国各地区的经济发展水平不尽相同。地区的经济发展水平高低直接影响着残疾军人地方残疾抚恤待遇的高低，地方政府对军人残疾抚恤工作的支付意愿和支付能力，直接影响着残疾军人地方残疾抚恤补助金标准的高低，其中地区年均GDP直接影响着地方政府的实际支付意愿和支付能力。 当地方政府决策部门发现为军人残疾抚恤工作所支付的价格低于其支付意愿的时候，也就是对残疾军人地方残疾抚恤补助金的实际投入低于其预设的意愿投入时，并且这部分投入还可以带来良好的社会效应，对维护当地社会稳定，创造一个良好的经济发展环境起到积极的作用。那么地方政府决策部门就会认为这项支付投入获得了益处，值得去做也乐意为军人的残疾抚恤工作进行投入。在这里引入一个相对价格的概念，地方经济发展水平各不相同的情况下也就是存在GDP水平差异，在处理军人残疾抚恤的问题上，地方政府的决策者在心理上会有不同的支付意愿。在面对同样人数的残疾军人，富裕发达地区的政府决策者认为一定规模的军人残疾抚恤投入是值得的，带来的社会效益大于投入。但对于经济发展相对落后的地区，政府决策者对等量的军人残疾抚恤投入会认为比较昂贵。这是由地区