第十六章计划与产业政策法律制度.ppt

第十六章 计划与产业政策法律制度,第一节 计划法律制度 一、计划与计划法概述 （一）计划的概念与特征 1、计划 所谓计划，是指特定主体对未来的行动和工作所作的安排和部署。计划法中的计划，专指国家经济和社会发展计划，即国家对未来一定时期内国民经济和社会发展所作的安排和部署。,2、计划的特征 （1）自觉性。相对于市场调节的自发性和盲目性，计划调节具有自觉性，能够有目的地预先规划未来一定时期内经济与社会事务，从而避免或部分避免、消除各部分消除市场失灵的不利后果。 （2）宏观性。计划是国家从国民经济和社会发展的总体和全局制定的。 （3）客观性。从计划是人类自觉活动来看是主观性的，但从计划的内容来看，它又是客观的。因为计划的内容必须反映客观经济规律，符合国民经济和社会发展的实际。,（二）计划法的概念与调整对象 1、概念 狭义的计划法仅指规定国家计划编制和实施的原则、程序和基本做法等内容的法律规范（程序法）。 广义的计划法则泛指体现国家计划内容、保障各项计划任务及其指标实现的各种法律规范（程序法+实体法）。 二者区别的关键在于计划内容是否为计划法的构成部分。,2、调整对象：计划关系 狭义的计划关系，是指国家机关、企事业单位、其他社会组织等在编制、审批、执行、调整、监督检查国民经济和社会发展计划过程中发生的社会关系。具体包括计划编制、审批关系；计划执行关系；计划调整关系；计划监督关系等。 广义的计划关系，是指此狭义计划关系外，还包括一些包含计划内容的社会关系，如宏观经济协调关系，产业结构调整关系，经济稳定与促进经济增长关系等。,二、计划法的基本内容 （一）计划实体法 1、计划管理体制：又称计划体制，是指确立计划主体的法律地位以及在不同主体之间配置计划职责权限的法律制度。主要内容包括计划决策体系、综合平衡制度、各计划主体的计划管理权限和责任以及它们之间的相互关系、计划管理的形式、实现计划的调节手段等。 我国实行“统一计划，分级管理”的计划体制。具体为三级管理计划体制：中央计划管理由国务院负责；地方计划管理，分别由省和市县同级政府管理；基层计划管理，分别由各个独立核算的企业、事业单位和其他社会组织负责管理。 国务院计划行政主管部门以及国务院各部委避以及各地方政府设立的计划职能部门。,2、计划体系：是指国民经济和社会发展的各种计划依据其互相衔接、协调的内在联系，按一定的顺序排列组合，所构成的一个完整的有机统一体。根据有关法律法规规定，我国以5年计划为主要形式，简化年度计划，制定长远规划；同时编制行业规划、地区规划、国土规划等规则，建立起长、另、短期计划与专项计划相结合的计划体系。 3、产业结构计划：是指根据产业结构的现实状况，结合产业结构变化的一般规律，通过多种宏观调控手段的综合运用，来促进产业结构调整及产业结构合理化、高级化的计划，是国家产业政策的具体化和计划化。,4、经济增长计划：是国家或政府制定的旨在实现物价基本稳定和经济适度增长的具体计划。经济增长既非越快越好，也不是越慢越好，而是由经济规律和国民经济发展的实际状况所决定。但适度增长至少包括：（1）消费水平有所提高，社会全面协调发展；（2）国民经济按比例协调发展，经济结构合理化；（3）保证最大的国民经济效率，防止高投入低产出的高增长；（4）保证国民经济长期、持续和稳定发展。,5、计划的效力：是指计划的约束力。我国计划体系中，按照法律效力的不同，体现计划任务和目标的计划指标可分为指令性计划指标和指导性计划指标。 指令性计划指标是由国家行政权力保证实施的计划指标。目前指令性计划的范围已经大大缩小，仅限于关系国计民生的重大经济活动和极少数重要产品或领域。 指导性计划指标是国家或主管部门下达的指导经济发展方向而不必强制执行的参考性指标。一般只下达到部门和省、自治区、直辖市以及计划单列市。这类计划指标，对部门与地方政府具有约束力，而对市场主体只具有指导性。指导性计划指标适用于大量一般的经济活动，并随着市场经济的发展逐步扩大适用范围。,（二）计划程序法 1、计划的制定 （1）计划编制：程序大约为以下几个，即掌握信息、进行综合预测、进行综合平衡、进行计划决策。 （2）计划的审批下下达：计划依法编制以后，要依法经过审批并按时逐级下达。全国性计划由全国人大审批；地方计划由地方同级人大审批。全国性的和地方性的行业计划或专项计划，分别由国务院和同级政府审批。除此之外，任何单位和个人都无权审批计划。不按法定权限和程序审批的计划无效。,2、计划的执行和调整：计划经法定程序审批并下达后，即具有法律效力。各有关执行单位必须按照指令性计划和指导性计划的不同要求，切实组织实施。对指令性计划指标，任何执行单位或个人非经法定程序不得擅自更改和调整，或拒绝执行。 根据法律规定，具有下列情况之一，可以修改或调整计划：（1）国际环境发生重大变化，影响国内经济发展；（2）国家重大决策发生变化；（3）遭受重大自然灾害或发生未能预料的重大事件；（4）市场供需情况发生重大变化；（5）因其他重大特殊原因必须改变计划。 一般计划调整只能在当年前三个季度进行。除特殊情况，不得年终要求调整。,3、计划的检查与监督 （1）权力机关的检查与监督。全国人大及其常委会对同级政府计划实施情况进行检查与监督。方式为，在如开人大会议时，由同级行政机关向权力机关报告，或者由代表组成检查团到基层单位检查监督。 （2）政府及其计划主管部门检查监督。由国务院和各级政府的计划主管部门负责。方式为，基层执行单位向上级定期汇报，或者上级部门派员到执行单位检查监督。 （3）相关职能部门的检查和监督。主要是指财政、税务、工商、物价、统计、审计、金融等机关，在各自职责范围内，对各单位计划执行情况进行检查监督。 （4）社会监督。对本单位的计划，可通过职代会进行；对其他计划，可通过向有关部门建议或提出批评、控告等方式进行。,第二节 产业政策法概述 一、产业政策法概念与特征 1.概念 产业政策法，是关于产业结构合理化，规定各产业部门在社会经济发展中的地位和作用，规范产业调节关系，确保国家实施产业调节的基本措施和手段的法律规范的总称。 2、特征：综合性、指导性、针对性、阶段性和灵活性。,二、产业政策法的宗旨 产业政策法的宗旨，是通过运用各种调节手段，实现对产业结构的调整，促进资源合理配置，实现国民经济持续、稳定增长，保证经济与社会的协调发展。 三、产业政策法的理论基础 1、“后发优势论” 2、“市场失败论 3.“边际费用递减说” 4.“危机导向论” 5.“机会导向论”,四、产业政策法的立法模式 当今世界，产业政策法的立法模式主要有两种：一为倾斜型产业政策立法模式；二为竞争性产业政策立法模式。前者以日本为代表，后者以美国为代表 。 中国的国情与日本和美国均有所不同。 1.产业结构方面存在的问题 一是农业基础薄弱；二是加工能力严重过剩；三是主导产业部明显，“夕阳产业”问题突出；四是重复建设和地区布局同构化严重；五是产业融合度低，高度化层次低，出口贸易初级化等。 由此，产业结构出现了三个制约的“瓶颈”现象：一是农业对工业的制约；二是基础设施对加工工业的制约；三是上游工业对下游工业的制约。,2.产业组织方面存在的问题 产业组织上存在着集中度低、企业规模小、规模不经济等严重现象。 因此，中国的产业政策法立法模式既要重视产业结构立法，也要重视产业组织立法，与此相适应的还有区域经济协调发展法，以此协调我国经济在空间结构上的某些缺陷，解决重复建设和地区布局同构化严重的问题。只有三管齐下，才能优化我国的产业结构，提升我国的产业竞争力。 我国产业政策法的体系应包括产业结构法、产业组织法和区域经济协调发展法。,第三节 产业政策法的基本法律制度 一、中国产业政策法的发展与存在的问题 1.中国产业政策法的发展 1986年在国民经济和社会发展第七个五年计划中第一次正式使用了“产业政策”的概念，并对产业发展提出了系统、具体的规划和政策。 1989年3月，国务院发布了关于当前产业政策要点的决定，开创了我国正式制定和实施产业政策法的先河。,1993年11月，中共十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出了“制定和实施产业政策作为政府管理国民经济的重要职能和调控手段。” 1994年4月，国务院颁布了90年代国家产业政策纲要，这是中国第一个长期的产业政策法。 1996年4月八届全国人大四次会议通过的国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要提出了一系列具体的产业政策。,1990年代以来，国家陆续制定了许多产业政策法。例如中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定（1992）；科学技术进步法（1993）；汽车工业产业政策（1994）；指导外商投资方向暂行规定（1995）、外商投资产业指导目录（1995）、促进科技成果转化法（1996）；水利产业政策（1997）；关于当前调整农业产业结构的若干意见（1999）、鼓励软件业和集成电路产业发展的若干政策（2000）、关于加快发展环保产业的意见（2000）、“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见（2001）、国家产业技术政策（2002）、清洁生产促进法（2002）、中小企业促进法（2002）等。 中国主要的产业政策情况，可查阅国家发展和改革委员会网站政策发布栏目！,2.存在的问题： 首先，产业政策法律化程度不够，在具体实施中出现诸多变数，达不到预期的效果。 其次，已有的产业政策法效力层次太低，主要是行政法规和部门规章，相比之下，国外的产业政策法基本上是议会制定的，以法律为表现形式，这无疑加大了产业政策法的执行力度和效果。 再次，产业组织政策法十分稀缺。这实际上是我国存在的一个十分严重的问题，主要表现在企业的规模小，集中度低，规模不经济等。因此必须加大力度才能得到解决。 最后，产业政策涉及面太广，太宽、太多、太滥。这样政府容易失去重点，结果是导致一个整体上失效的产业政策。,二、产业结构政策法 1、概念 产业结构政策法，是指关于调整社会各部门、各行业之间的结构比例关系的法律和法规。 从静态的角度看，我国把产业分为三个层次，即第一产业为农业。包括林、牧、渔业。第二产业为工业和建筑业。包括采掘，制造，自来水、电力、蒸汽、煤气的制造业和供给业。第三产业是指除上述第一、第二产业以外的其他各业。 但产业政策法实际上是从动态的角度调整产业政策之间的结构关系的法律，它有强烈的国家调节意图和鲜明的政策导向，它能在较短的时间内扶持、保护、调整和限制某个产业的发展进程。,2、产业结构政策法的分类 按照产业政策法的目标和功能进行划分，可分为综合性产业结构政策法、产业扶持政策法、产业调整政策法及产业技术政策法。 （1）综合性产业结构政策法：涉及国家长期产业规划的法律法规。如90年代国家产业政策纲要。 （2）产业扶持政策法：产业扶持政策法是产业结构政策法的核心内容，它主要规定需要扶持的产业的种类及扶持的手段等方面的内容。 主要是支柱产业、先导产业、瓶颈产业、幼稚产业以及衰退产业。,相关概念 A支柱产业：是指在国民经济中占据重要比重，前、后方关联效果最大的产业。支柱产业的选择依据主要是结构比重和产业关联效果稀疏。 B先导产业：是指为实现一定的长期战略目标需要超前发展的产业。先导产业代表产业发展的未来趋势，是产业结构演变的突破口和切入点。 C瓶颈产业：是指在产业结构中由于其供给能力不足对其他产业的发展形成严重制约的那些产业。历史经验表明，瓶颈产业常常与基础产业相重合。 D幼稚产业：是指工业后发国家相对于工业先行国家成熟产业而言、新建立起来的，但仍处于幼小稚嫩阶段的产业。 E衰退产业：即不景气产业。对衰退产业及时地进行救援和调整，有利于减少经济损失和社会动乱。,（3）产业调整政策法：主要是指对衰退产业调整、援助的法律法规。具体做法主要有： 第一，支持增长产业的迅速增长以更多地吸收衰退产业的资源； 第二，成立衰退产业设备处理的卡特尔，由各方共同协助对衰退产业的设备进行处理； 第三，制定衰退产业劳动者培训和转移到其他产业的劳动法； 第四，规定在一定期限内对衰退产业采取必要的维持措施，避免过快转移所带来的种种经济与社会问题； 第五，其他措施，例如完善社会保障体系、对衰退产业实行税收优惠或贷款优惠、限制同类产品进口、提供财政补贴等等。,（4）产业技术政策法：是指政府所制定的用以引导和干预产业技术进步的政策。 主要包括技术创新制度、技术成果转化制度、技术引进制度、高新技术鼓励制度及技术设备的更新、改造制度。 具体手段主要包括：A财政补贴、税收优惠、金融扶持等经济援助手段；B对研发的组织协调、人才培养、国际合作以及制定实施技术发展战略等非经济援助手段。,三、产业组织政策法 1.概念 产业组织政策法，是指以产业组织理论为指导，是产业组织政策的法律化。它的一个核心问题是解决产业组织过程中所包含的“马歇尔冲突”，即处理好规模经济与竞争活力之间的矛盾。它既要享受规模经济的效益，又要维护市场有效竞争，并通过协调市场规模和市场竞争效率，建立起正常的市场竞争秩序，取得现实的利益。,2、分类 从制度构成的角度来看，产业组织政策法包括了反垄断政策法、中小企业政策法和直接管制政策法三个部分。 （1）反垄断政策法 （2）中小企业政策法 首先，中小企业是就其企业规模而言，主要标准是看企业职工人数、固定资产或年产值等。故各国对中小企业的定义不尽相同。按照1999年修订的工业企业划分标准，我国将年销售收入和资产总额均在5亿元及以上的划分为大型企业，其中年销售收入和资产总额均在50亿元及以上的为特大型企业；年销售收入和资产总额均在5000万元以上的为中型企业；其余的为小型企业。,其次，中小企业的地位。一般情况下，在一个国家的企业总构成中，中小企业要占绝大多数，其产值、上缴税金、就业人数等都在国民经济中占有较大比重，有着十分重要的地位和作用。 最后，中小企业政策法的立法。有两类，一是关于中小企业的组织与活动法（简称组织法）；二是主要规定国家对中小企业扶持政策的法律（简称政策法）。通常所指的中小企业法是指后者。 2002年6月29日，第九届全国人大常委会第28次会议通过中小企业促进法（2003年1月1日起施行）。这是我国制定的扶持和促进中小企业发展的第一部专门法律。,我国确定重点扶持的中小企业包括： 一是高科技型中小企业； 二是资源综合利用性和环保型中小企业； 三是农产品深加工型企业，尤其是乡镇企业； 四是吸纳城镇劳动力就业型企业； 五是出口创汇型企业； 六是地处西部、少数民族、边远地区的企业。,扶持措施主要有： 一是推进产业结构的调整，鼓励中小企业向“专、精、特、新”方向发展； 二是鼓励中小企业科技创新，通过科技创新园区、创新基金、多方位服务等手段予以扶持； 三是加大财税政策扶持力度； 四是积极拓宽中小企业多方位融资渠道； 五是加快建立中小企业信用担保体系，建立国家、省、地市三级信用担保机构； 六是建立健全社会化的中小企业服务体系； 七是制定和完善相关法律法规，为中小企业创造公平竞争的外部环境。,（3）直接管制政策法 直接管制政策法针对自然垄断产业。国家为了保障自然垄断产业具有垄断地位，为了防止自然垄断产业因垄断所带来的弊害，往往要对其进行管制。 一方面，政府采取限制新企业进入的政策，以保证自然垄断行业的独家垄断地位，使生产成本最低和保证服务。 另一方面，政府对企业的定价进行管制，以防止垄断企业利用其垄断地位谋取高额利润，损害公众利益。,实际上，政府对自然垄断产业进行价格规制仅有防止其利用垄断地位谋求高额利润的作用，而对自然垄断企业滥用市场优势的拒绝交易行为、搭售行为和价格歧视行为等则毫无办法。 因此，一些国家通过颁布反垄断法来防止滥用市场优势地位损害其他经营者或消费者的合法权益。,实际上，政府对自然垄断产业进行价格规制仅有防止其利用垄断地位谋求高额利润的作用，而对自然垄断企业滥用市场优势的拒绝交易行为、搭售行为和价格歧视行为等则毫无办法。 因此，一些国家通过颁布反垄断法来防止滥用市场优势地位损害其他经营者或消费者的合法权益。,（四）区域经济协调发展政策法 1.概念 区域经济协调发展政策法，是指政府在改善一国范围内经济的空间结构所制定的公共干预的准则及所有的公共干预行为的法律化。其目的是纠正市场机制造成的国民经济空间结构的某些缺陷；实现产业机构布局的合理化，提高经济效益，实现社会公平。 2.方法 主要通过计划、财政转移支付、金融、投资、贸易、劳动力等政策的配套运用，实现对区域经济发展的协调。,