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公共支出规模,【基础知识】 一、公共支出规模的扩张因素 1、公共支出最优规模:局部均衡分析 公共支出最优规模, 就是指在全社会可供配置的资源总量中，公共部门占有多少才是有效率的。 经济学家们通常用“社会机会成本”来说明。,社会机会成本是指一定数量的资源由私人部门配置转变为由公共部门配置，由此给私人部门带来的效用损失。 如果同样数量的资源由公共部门配置的收益大于私人部门的收益，也即大于社会机会成本,说明有效率且应扩大规模；反之，就是缺乏效率且应收缩规模。 如果同样数量的资源由公共部门配置的收益等于私人部门的收益，那么整个社会的资源配置就处于最佳状态。,图7.1 公共支出最优规模的局部均衡,2、公共支出最优规模：一般均衡分析 假定全社会的资源只生产公共产品和私人产品，纵、横轴分别代表公共产品和私人产品，弧线AB为生产可能性曲线，I1、I2、I3都是不同的社会无差异曲线，不难看出只有I2线与AB线的切点E所代表的公共产品与私人产品组合才是最有效率的，也即OG是公共支出最优规模。 实际应用难点： 是否存在社会无差异曲线争议颇多； 公共产品的边际效用较难衡量。,图7.2 社会资源在公共产品与私人产品之间配置,二、公共支出规模 1、公共支出增长：需求角度解释 （1）政府活动扩张理论 德国学者瓦格纳发现，一个国家或地区财政支出总是不断扩张的。后人称为瓦格纳定律。 瓦格纳认为公共支出增长主要原因是：工业化经济对政府活动的需求日益增加。 市场扩张引起经济主体关系复杂，摩擦不断； 经济不完全竞争日益加剧； 外部效应不断出现； 教育、文化、保健等服务收入需求弹性较大。,（2）梯度渐进增长理论 英国经济学家皮科克和魏斯曼认为，在正常年份公共支出呈现出一种渐进的上升趋势，但当社会经历“剧变”（如战争、经济危机或严重灾害）时，公共支出会急剧上升；但当“剧变”结束之后，公共支出水平会下降，但不会低于原来的水平。 导致公共支出增长的内在因素是人们在“剧变”时“可容忍税收水平”提高。 “审视效应”：社会“剧变”会暴露出出政府职责的缺失，公共支出增长得到支持。 “集中效应”：社会“剧变”结束后，中央政府仍然会维护其活动范围和支出规模。,（3）发展阶段增长理论 美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托从经济发展阶段的角度解释公共支出增长的原因。 经济发展早期阶段，政府须为经济发展提供社会基础设施，因而公共投资会促使公共支出增长； 经济发展中期阶段，公共投资会减少，但由于市场缺陷日益暴露，政府对经济的干预加强，干预活动是以公共支出增加为前提的； 经济发展成熟阶段，公共支出结构发生变化，教育、保健、社会福利等支出逐渐增加，从而进一步推动公共支出增长。,2、公共支出增长：供给角度的解释 （1）非均衡增长理论 美国经济学家鲍莫尔从公共部门生产函数中投入品价格的角度，对公共支出增长现象作了解释，形成非均衡增长理论。 进步部门（如私人部门），技术密集型，生产率高，工资率随之而增长； 非进步部门（如公共部门），劳动密集型，生产率低，但工资随进步部门的工资率增长而增长。 公共支出增长是由于公共部门较高的工资成本所造成的。,（2）官僚垄断理论 官僚是公共政策执行者的总称，包括行政官员和公共雇员在内。 按照公共选择理论，作为理性经济人，官僚追求的不一定是社会福利，而是通过追求预算规模最大化实现薪金、津贴、声誉、晋升等自身利益的最大化，这种自身利益的最大化倾向被人们称为内部性。 在实践中，内部性会导致公共支出规模的扩张，因为公共支出规模的扩张才能实现公共权力的最大化，而公共权力的最大化才能实现自身利益的最大化。,图7.3 官僚垄断产出是效率产出的2倍,美国著名学者尼斯卡宁认为：由于官僚效用是预算规模的增函数，因而官僚提供的公共部门产量可能是“社会最适产量”即效率产量的2倍。,三、社会成本-收益分析 1、社会成本-收益分析的概念 把预算支出划分成若干具体项目，分别计算各个项目的社会成本与社会收益，对不同项目进行比较和排序，选择社会收益超过社会成本的项目。 社会净收益=(内在收益+外在收益)-(内在成本+外在成本) =社会总收益-社会总成本,2、成本与收益的内容 (1)真实的成本和收益与金融的成本和收益 前者是指公共支出项目实际产生的成本和收益，反映了社会福利总量的减少或者增加；后者是指受市场相对价格变化的影响而产生的成本和收益，其结果是某方之所得即为他方之所失，社会福利总量并未发生变化。 如公路的建造使沿路地价上涨，卖方得益，买方却受损，这是金融的成本和收益。,(2)直接的成本和收益与间接的成本和收益 前者是指与该项目本身密切相关的成本和收益，后者是指该项目附带的成本和收益。 比如义务教育的实施，提高青少年的一般文化素质，这是直接的收益；教育又会减少犯罪的可能性，这是间接的收益。 （但是教育也提高了青少年的犯罪技能，这是什么？）,(3)有形的成本和收益与无形的成本和收益 前者是指能够通过市场价格计算且应入账的成本和收益，后者是指无法通过市价直接估计且不能入账的成本和收益。 比如公路拓宽会使输送的水产品保鲜度大大提高，旅客的舒适度也明显提高，这些都是无形的收益； 湖泊使农业增产，也使辖区环境美化。,(4)中间的成本和收益与最终的成本和收益 前者是指项目作为中间产品而产生的成本和收益，后者是指项目作为最终产品而产生的成本和收益。 湖泊建造使洪水得到控制，灌溉便利，这是最终的收益；增加挖土机械生产厂的收入，这是中间的收益。 (5)内部的成本和收益与外部的成本和收益 前者是指项目所在辖区范围内产生的成本和收益，后者是指项目所在辖区范围外产生的成本和收益。,3、社会成本-收益的度量 （1）影子价格 在社会成本-收益分析中,使用的成本概念不是会计成本,而是机会成本。会计成本采用市场价格以反映内在成本,不一定反映外在成本；机会成本采用影子价格,不仅反映内在成本,而且反映外在成本。,如果公共支出项目的投入品都在完全竞争的市场上采购，那么就可以用市场价格衡量公共项目的成本。 当市场不存在或者市场并非完全竞争，这时就要设计出一种“影子价格”。 影子价格的实质是对于无价可循或有价不实的商品与劳务规定的较合理的替代价格。也就是说,这种价格能够达到或者接近商品或劳务的社会边际成本。,（2）消费者剩余 公共支出项目的社会收益可用消费者剩余来度量。消费者剩余是指消费者为某种商品或劳务愿意支付的价格总额与实际支付的价格总额之差额。 在多数场合，消费者剩余难以直接观察到，这就要根据可观察到的数据来推断。 常见的有时间价值估计法和生命价值估计法。,（3）社会贴现率 公共工程项目的建设周期和使用周期往往跨越若干年，由于货币时间价值因素的存在，因而在比较之前必须将成本流和收益流折算成现值。这必定涉及社会贴现率。 社会贴现率的确定方法很多，如 以私人部门的税前投资收益率为社会贴现率； 以私人部门的税前储蓄收益率为社会贴现率,4、社会成本-收益的评价标准 净收益标准：将公共支出项目未来各年的成本和收益折算成现值,然后就净收益进行比较，优者胜劣者汰。 内在报酬率标准：使未来各年收益现值之和与成本现值之和相等的那个贴现率。内在报酬率越高，表示此项目获利水平很高，可以实施。 益本比标准：指收益现值与成本现值之比。益本比大于1表示项目可实施。,假定某一政府项目持续4年，把实施的当年作为第0年。当年没有收益，只有成本1000元，而且以后各年不再有成本；下一年开始有收益350元，而且以后每年都有这笔数额相同的收益。,【问题讨论】 一、代议民主制度下公共支出规模一定越来越大吗？ 1、公共选择理论持肯定态度，有如下理由：支出决策与税收决策是分离的，预算决策是分散进行的，通常按简单多数规则办事，投票人会出现财政幻觉，政治家有过度供给公共产品的倾向。 2、总体说有道理，但不是无懈可击。 是否产生财政幻觉，与议员的来源结构、税收制度、公债规模等关系密切；,按简单多数规则办事，会出现什么样的结果，还取决于成本与收益在投票人之间的分摊； 分散化的预算决策是否只顾细目而不顾总量，取决于预算的编制方式； 政治家是否有过度供给公共产品的倾向，与政治家自身的偏好和所处的环境有关。强调政府干预，又有很强的赶超意识，就会提供较多的公共产品。,二、通过财政监督控制公共支出增长，为何收效甚微？ 1、财政监督的概念模糊 通常的解释是，监督主体对一定范围内的财政活动行使监督权的行为。监督的主体是谁？财政部门？审计部门？议会？监督的客体又是谁？财政部门？政府职能部门？公共事业单位？公共企业？所有纳税人？ 财政监督应当是议会对财政经费的征集、分配和使用行使监督权的行为。实质是政治权力对政治权力的监督。,由此可见，监督的主体不是财政部门本身而是议会，但它可以委托独立的审计部门去进行；监督的客体是财政经费的征集部门、分配部门及使用部门，如税务部门、海关、财政部门、国家其它权力部门、公共事业单位、公共企业等。 至于纳税人是否纳税，那是企业财务监督的事。企业财务监督的实质是政治权力对经济权利的监督。,2、财政监督低效率的原因 议会授权给审计部门，这是一种行政性授权，非经济性授权，因此不会形成被授权方之间的竞争。被授权方与授权方之间存在信息不对称的可能性，被授权方也有机会主义行为的倾向。 议会委托中介机构如会计师事务所去监督，同样存在信息不对称和机会主义倾向等问题，只不过这是一种经济性委托。如果能建立起中介机构之间的竞争机制，可能提高效率。,三、社会成本-收益分析方法普遍适用吗？ 1、运用成本收益分析方法的前提条件是，项目的成本和收益,尤其是收益能够通过货币这一中介来计量。 2、单凭经济学知识不可能评估所有的成本和收益,需要运用多学科的知识。 3、对于未来成本收益的评估可能需要特定的假设,如果一种服务没有市场价格,就要估算人们现在对它的支付意愿,这是最关键的,也是相当困难的。正因为特定的假设往往具有较强的主观性,因而有人认为,这种方法没有什么科学性。,四、零基预算和政府采购在中国为何 “水土不服” ？ 从90年代后期开始，各地试行零基预算和政府采购，但收效甚微。 1、零基预算对数据、人员、技术的要求很高。如项目排序工作要求有专业知识和创新才能，官僚作风行不通。 另外，零基预算的实施必然裁员，但被裁掉的可能是工作效率高却无“背景”的人。 部分地区的试点仅仅是按上级的指示“走过场”罢了。,2、政府采购在制度设计中存在一些问题。如采购主体依然是各单位而不是采购中心，采购机构的设立要服从于优质低价原则而不是安置人员之需，公开招标应成为主要方式而不应听凭特权人士的操纵。 【请您思考】 技术进步对公共支出的增长产生什么影响？,【案例分析】 1、白云峰应成为休闲区还是采矿地？ 美国爱得华州北部有一个风景区，名叫白云峰。此区占地约2万英亩，有大量野生动植物，适用于爬山、野营、钓鱼、狩猎。此区还蕴藏着大量极其珍贵的金属钼。 20世纪70年代初，有一家公司要求开采这些矿藏。白云峰应成为休闲区还是采矿地？当地政府决定委托专家研究发展成休闲区所增加的成本是否会超过其收益的增量。,2、职务消费的“黑洞”怎样填补？ 某县级市50多万人口，财政供养人员16224人，除工资外，职务消费支出一年在3500万元以上。 到2002年底，全市行政事业单位有各类公务用车447辆，剔除车辆折旧费，一辆公车年均消耗近5万元，全市一年公车耗资2000万元左右。 招待费是另一个“黑洞”。一些干部节日请，典礼请，来访请，业务请，工作请，交谊请，吃尽山珍海味，还来个酩酊大醉。,3、献礼工程为何成了“献丑大道”？ 2003年10月，常熟市投资达5亿元的新世纪大道通车了。该大道全长7.11公里，是常熟路幅最宽的城市道路，双向4车道32米，总宽达到80米，绿化率超过40%。 然而，大道开通不到1年，路基沉降，最大达10多厘米； 两侧行道树大量死亡，特别是直径达15厘米到45厘米的银杏，不少根部腐烂。不少地方的树枯死约1/3，个别地段超过一半以上。,该大道是向常熟撤县建市20周年的献礼工程。工程原计划在2003年12月竣工，后调整到国庆节前即竣工通车。 银杏最佳种植季节是11月中旬，而大道两侧的银杏，是在9月份种的，少吸收了两个月的营养。同时，修路的土中渗入了大量石灰，土壤中碱含量明显偏高。通常，土壤中的碱水经一两年雨水冲刷，才能开始种树。 可见，在不适合种植的土中，在不适合的时令种植树木，是造成大量树木死亡的主要原因。,4、同样的笔记本价格为何相差5倍？ 江苏省民办翔宇教育集团总校长卢志文，原来在公办学校当副校长时，学校准备给每个老师发一个笔记本。校长审批后，由总务处采购，总务处长派人到商场文具柜台购买了一种皮面笔记本，每本花了12.5元。 到民办学校后，学校也要给每个教师发一个笔记本，学校的采购人员先到小商品批发市场看货比价，并顺便了解笔记本生产厂家的电话号码，然后直接与厂家洽谈、签约。一模一样的笔记本，每本只花了2.3元。,【参考文献】 张明喜，促进我国经济增长的最优财政支出规模研究，财贸研究，2005.10； 霍景东，我国公共支出扩张的实证分析（1978-2003），财贸经济，2005.7； 徐曙娜，公共支出过程中的委托代理关系，财经问题研究，2005.1； 杨继，内生增长中的公共支出理论综述，经济学动态，2003.5； 张馨，公共支出改革：建立公共财政框架的关键步骤，财政研究，2001.9；,阎坤，财政支出理论的历史考察，财政研究，2001.6； 赵杰，从经济体制改革谈财政支出规模的变动，财政与税务，1999.7； 赵志耘，论财政支出规模的增长趋势，财贸经济，1998.12. 朱柏铭，粗放型经济增长与财政困难互为因果，中央财经大学学报，1998.3； 刘小腊，论最优财政规模的确定，当代财经，1994.7。,