第二讲国家.ppt

第二讲 国家,一、现代国家的形成与发展,什么是国家？ 国家是在确定的领土边界内建立最高管辖权，并通过一套永久性机构行使权威的政治结合体。这些机构负责共同体生活的集体性组织，由公共开支提供经费，所以可认为是“公共的”。国家包括各种政府机构，但也延伸到法庭、国有企业和社会安全体系等部门；它等同于整个“实体政治”。马克斯·韦伯认为，国家就是对合法性暴力工具的垄断。,什么是国家？,国家是至高无上的。高于社会上其他所有社团和团体，行使着绝对和不受限制的权力。霍布斯喻之为“利维坦”。 与市民社会中的私人机构不同，国家机构被认为是公共的。 国家是统治的工具。国家的权威以强制力为后盾。 国家是一个领土单位。国家的管辖权是从地理方面界定的，包含了所有生活在国家边界的人。,最小国家（1）, 18世纪以来的西方社会一直奉行“自由放任”的经济政策。斯密认为，政府的适当角色是尽可能远离经济生活，它只有三个应尽的义务：保护社会，使其不受侵犯；维护社会公正和社会秩序；建立公共制度，节约社会总交易成本。 19291933年的经济危机使自由放任政策陷入困境。大萧条不仅证实了自发的市场机制的缺陷，而且使政府对经济事务的干预只应保持在最低限度的这种“最小国家”理论遭受到致命的打击。,最小国家（2）,市场失灵：市场无法解决经济活动产生的外部性，私人部门不愿充分供给纯公共产品；在经济活动属于报酬递增和较少边际成本的地方，自由市场将导致垄断；实际的市场并不具备“完全的”市场特征，在“不完全的”市场中，获取与经济有关的信息受到限制，要素不流动，或者价格和利率扭曲。市场可能既不会产生经济上的效率结果，也不会产生社会上的平等结果。,福利国家（社会民主国家）（1）,凯恩斯主义认为，有效需求不足是导致资本主义自由竞争市场所带来的过剩危机的根本原因。而政府活动可以增加有效需求，从而缓解甚至消除过剩危机。凯恩斯主张放弃放任自由主义，实行政府干预，特别是用宏观财政政策和货币政策来调控市场运行，这一理论在二战后大行其道，西方国家的福利体制逐步确立。,福利国家体制在促进晚期资本主义社会的发展上表现出极大的能动性，但它也是一把双刃剑。 20世纪70年代的石油危机成为人们对它进行广泛批判的导火线，福利国家阶段开始向新自由主义阶段转变，这一方面表现在理论上自由主义者对福利国家思想的批判和致力于政府失灵研究的公共选择理论的兴起，另一方面表现在新自由主义政策在国内和国际层面的推行。,福利国家（社会民主国家）（2）,通过新自由主义改革，国家偏向对资本主义自由经济的全面维护，这使经济获得了稳定增长，但同时也带来了不可忽视的负面效应。 20世纪90年代中期以来，伴随着一批中左派政府上台执政，政府与市场关系又出现了一些新变化。它们一方面不再将国家视为绝对的权威，转而倡导一种国家与社会的合作伙伴关系，让社会分担部分国家职能，试图以一个“小而强的国家”取代传统左派对一个“大而全的国家”的追求；另一方面它们的诸多改革措施表现出了浓厚的自由主义色彩。,福利国家（社会民主国家）（3）,发展型国家,1982年，美国加州大学政治学教授查默斯约翰逊发表通产省与日本奇迹一书。与那种把东亚经济奇迹理解为自由主义的胜利不同，约翰逊认为，日本信奉的政治经济学与德国历史学派经济学家李斯特的“经济国家主义”或“新重商主义”一脉相承。从这种“经济国家主义”视角出发，约翰逊描述了日本经济发展独特的路径依赖和制度结构，提出了“资本主义发展型国家”概念。在约翰逊的基础上，诸多发展理论家拓展了对东亚国家的研究，由此形成一种“资本主义发展型国家”理论范式。,发展型国家特征,经济发展主义。 “由发展、生产力和竞争力定义的经济发展，构成了国家优先考虑的目标”，它“通过对任何平等和社会福利不作出承诺，避免了目标冲突” 。同时，高度选择性的产业政策是发展型国家的重要特征。政府在驯服国内外市场力量并使之服从国家经济利益的过程中扮演着重要角色。 紧密的公私合作。政府和私人企业之间存在一种良好的合作关系，企业家不承受单独追求企业短期经济效益的压力，因而有足够空间考虑国家长远利益。进一步说，东亚国家和地区的经济成就都依赖于官僚机构与企业之间的紧密合作。它们铸造了一个“共享发展”的契约，把商业、劳动力、消费者和政府联合在一个合作计划中，确保了发展战略的成功。 经济国家主义。它包括精干的官僚队伍、官僚机构的相对自主性、统治权和治理权相分离以及官僚理性等因素。这些因素使得发展型国家可以避免掠夺性行为和资源浪费，抵御近视利益和各种社会集团的寻租行为，克服集体行动的困境，把自身与特殊利益相隔绝，发展和实施一种国家发展计划。,二、全球化浪潮中的国家转型,全球化改变了民族国家的生存环境，最明显的是，国家活动受到了一定程度的限制。这不仅表现在它们必须遵守国际规则，融入国际经济秩序，还表现在对基于经济体系的社会结构的变动作出即时反应。,国家的传统职能与新方式（1）,既要求国家不放弃对市场的管制，在坚持市场经济基本原则的基础上防止社会全面市场化的趋势蔓延，又要求国家进行社会福利改革。 尽管国家在经济生活中仍要扮演“解除管制”的角色，但它作为最后被求助者的作用已变得越来越重要，特别是在为商业活动制定适当的发展策略时。国家只有在不直接干预经济的前提下以经济交易中第三方的角色来界定和保护产权、执行合同和法律、公平裁判以及维护市场竞争，才能保证企业的独立自主和市场的透明度。,国家的管制方式必须进行变革。私有化存在着种种问题和错误，但重新国有化可能会造成更大损失。对于竞争性行业而言，由于私有化政策并没有从根本上改变市场的竞争程度和行业属性，因而对这些行业中的企业，政府除了在产品和服务质量等方面进行管制外，主要是鼓励企业自主决策、参与市场竞争。对于一些垄断性行业，如电讯、电力以及天然气等行业，政府不可能完全放任不管。英国就在避免政府直接控制与干预的原则下，要求每个私有化后的垄断行业都成立一个独立于政府的管制机构，如电讯办公室和天然气办公室。,国家的传统职能与新方式（2）,国家不仅要继续扮演自由市场的建构者、守护人的角色，还要利用和改善广泛的福利政策以实现“社会和平”。在各国福利制度中，最常见的问题就是如何解决经济效率和自由与社会保障之间的关系，即如何将资本主义与民主结合起来？而要在世界经济的风浪中维持并强化竞争力，同时尽可能少地牺牲社会团结和互助，就必然要求国家采取新的政策工具来缓解由发展经济所带来的社会和政治的副作用。,国家的传统职能与新方式（3）,一方面，国家在制定和执行社会福利政策方面，自救自助原则将替代普及性覆盖原则。这在“第三条道路”的社会政策中已见端倪。 另一方面，改革国家实施福利政策的方式也已势在必行。“补偿性的”福利政策将被提供资源、培养能力的福利政策所替代。在许多发达国家已经开始进行就业培训和再教育活动，政府也越来越采取开放姿态和境内外多种组织合作，以发挥它们对福利制度的积极作用。,国家的传统职能与新方式（4）,国家要有效地履行传统职能，不仅要合理界定其职能范围，将经济发展和社会保护结合起来，还要建立广泛参与、高效、灵活的行政管理体制。 新公共管理运动迎合社会发展需要，但存在很大缺陷，对“新公共管理”缺陷的补救甚或是对其改革方式的替代，必须从公共管理领域逐步延伸到政治学领域 。 罗伯特·B.丹哈特和珍妮特·V.丹哈特针对新公共管理“掌舵而非划桨”的缺陷，提出了新公共服务理论。在他们看来，“政府独自掌舵”的局面必须改变，公民才是治理体系的中心位置，“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会”。,国家的传统职能与新方式（5）,格利夫和杰普森基于丹麦的公共管理改革经验提出了公民参与理论，倡导公民广泛地参与到公共行政过程中去，通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督，通过与公共部门展开合作，提高公共部门的行政绩效，满足公民对公共产品的需求。 治理理论区分了公共管理的类型，除区分中央与地方外，还有政府管理、社区管理、社会组织管理及社会自组织等层次，管理主体实现了多元化；其次它强调公共管理的单向度管理方式应向双向度互动方式转变，建立一种基于谈判和协商基础上的新管理模式；其三，在管理多层次化的基础上，政府由公共服务的提供者逐步转变到监督和在中立前提下充当裁判者的角色。这不仅有利于社会管理主体以及公民对公共管理的监督，也强化了公共管理各主体之间的竞争。,国家的传统职能与新方式（6）,多元治理体系中国家的新角色,全球化进程的加速使国家这一政治共同体在几乎所有重要政策领域都被卷入到区域和全球层面，遭遇大量新的、跨边界的协调和控制问题。国家尽管不会回到“美好的旧时光”，但要成功地解决和平、发展、裁军等问题，利用民主程序控制生态和经济危机，有效地遏制传染病的扩散、有组织犯罪现象的蔓延，它就必须重新获得权力，开拓新职能。,国家首先要承担起元治理的角色，国家既是更广泛社会中的一个组成部分，也是保证该社会的机构制度完整和社会凝聚力的责任承担者。 国家作为一个能够承担设计机构制度、提出远景设想的“自组织的组织” ，它不仅能够促进各领域中自组织的活动，还可以协调多种自组织的不同目标、过程和结果。杰索普把它称为“元治理”，包括制度和战略两个方面：“制度上它要提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系。在战略上元治理促进建立共同的远景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补充和充实现有治理模式之不足。”,多元治理体系中国家的新角色（2）,其次，面对激烈的国际经济竞争，国家必须在提高本国企业的竞争能力上有所作为，从积极的意义上说，国家要肯定全球化的正面成果，扩大自由市场的开放度，鼓励创新、保证新技术和新企业的收益，调整国内经济的生产结构；在消极的意义上说，国家要对资本、金融市场和跨国公司进行一定程度的政治管制，并且促使这种管制朝制度化方向发展。,多元治理体系中国家的新角色（3）,最后，国家要加强国际间合作，以解决全球化带来的一系列问题，最典型的如环境污染、国家安全、移民和公民身份等问题。 国家担任元治理角色，必须平衡地方、国家、地区、全球各层次的治理，并相应地协调它们的行动。这要求国家应积极参与全球化进程，政府要加大经济开放的强度。此外，国家宏观调控框架要有新突破，特别是要废除妨碍跨国经营的规则，逐步放松对外国投资的国家调控，刺激资本流动和公司之间合作协议的签署；各国要充分发挥技术进步在经济事务中的重要作用，利用计算机和电信领域的技术进展对经济结构进行调整。,多元治理体系中国家的新角色（4）,多元治理体系中国家的新角色（5）,国家不能放弃对自由流动的资本、金融市场、跨国公司以及国家的债务结构进行政治管制。 除了经济事务，日益凸现的跨国或全球性问题，如消除饥饿和贫困问题，反恐怖主义问题，反吸食、贩卖毒品问题，防治艾滋病问题，防止环境生态恶化，实现可持续发展问题，缩小贫富差距、南北差距，实现人类共同富裕和发展问题，反对霸权主义和强权政治，维护世界持久和平问题等等，也赋予了国家新的责任。 人类社会所共同面临的一系列政治和安全方面的课题，已难以简单地用传统的左/右政治模式来处理，各国必须采取新的立场来解决这些问题：它不仅需要加强各有关国家之间的利益协调与合作，而且需要建立新的全球性治理机制，调动民族国家、国际组织、民间机构等各方面的积极性。,多元治理体系中国家的新角色（6）,最显著的跨国事务是安全和环境保护 “9·11”事件后，国家安全问题被认为是各国迫切需要重新加以审视的问题。 国家福利制度也遇到了新问题。全球化带来了移民和公民身份的认定问题，国家在什么条件下赋予公民身份？给谁以公民身份？允许其享受什么福利？,三、超越发展型国家与中国的国家转型,中国发展型国家的形成 1978年改革开放后，中国逐渐形成一种新形态的发展型国家，它在推动经济社会发展方面发挥了巨大作用，同时也带来了一些问题。2002年以来，中国的国家角色正经历着重大转型。超越发展型国家，实现政府与市场、集权与分权、政府权力与公民权利、国家与公民社会之间新的平衡，是这种转型的目标。,发展主义,发展主义意识形态是在1978年中共十一届三中全会上确立的。在这次中央全会上，“以经济建设为中心”取代了“以阶级斗争为纲”。此后，经济建设的中心地位、优先地位不断得到巩固，国家的政治合法性基础较多地从个人魅力转向了经济增长。这种发展主义集中体现在财政体制上，表现为生产性财政支出在财政总支出中占有很高比重。相应地，与以往把政治成分和政治觉悟当作干部考核的首要标准不同，经济增长业绩在干部考核中的重要性日益突出，追求GDP 增长成为各级政府的中心任务。,经济国家主义,与东亚发展型国家不同，我国的改革开放，经历了从计划经济向市场经济、从传统列宁主义式国家官僚体制向现代韦伯主义式官僚体制的转变过程。但随着这种转变的深入，它逐渐形成一种与东亚发展型国家相类似的有管制的市场。 专家治国的官僚体制逐渐形成。 建构一种类似于日本通产省（MITI）一样有效的经济管理机构。 实行类似于东亚发展型国家的产业政策。 实行经济宏观调控。,地方政商合作,“地方发展型政府”。它并不直接参与实际生产和盈利活动，只是提供各种基础设施，制定各种有理性的、平衡的经济发展计划，为该地区经济发展创造有利条件。 “地方企业政府”。它直接参与经济活动，为集体或私人获取利益。 “地方合作主义”。它像企业董事会一样干预地方经济发展，提供信息、材料和技术门路以及把资源从更富裕的企业转向初始投资的企业或者相对不成功的乡镇企业，以支持地方集体经济，它既扮演着企业家角色，又扮演着发展型政府角色 。多样化的地方政商关系，体现了中国地方政府发展经济的积极性和灵活性。,国家合作主义,第一是它们的垄断特征，在每个产业部门或贸易部门中，在一个特定区域或行政管理级别中，政府只承认一个商会。 第二，大多数民间组织是政府为了实施某种任务或发挥某种政府功能而建立起来的。 第三，大多数商业协会被纳入到一种全国范围的等级架构之中。 第四，尽管先前的大多工业官僚机构已经转化为非政府组织，但它们与国家体系仍然保持着密切联系。 也有论者指出，上述国家合作主义特征还体现在，国家根据需要对公民社会组织进行“分类控制”或“选择性培育” ，一些具有高社会效益和低政治风险的公民社会组织如商会、行业协会，能够获得较快发展；而一些高政治风险的公民社会组织，就发展较慢或得不到发展。,发展型国家的得与失（1）,在经济发展主义推动下，中国经济保持了长时期的快速增长。从1980年到2006年，我国GDP年均增长率达到9.68%。2006年，我国GDP总量达到20.9万亿元，跃升世界第四位。继2003年我国人均GDP突破1000美元，2006年我国人均GDP突破2000美元。经济的快速增长在提高了人们生活水平的同时，也付出了巨大的社会代价和环境代价。前者主要体现在我国的贫富差距、城乡差距、东西部差距等不断扩大，后者主要体现在自然生态系统退化严重，环境污染纠纷呈直线上升态势。,发展型国家的得与失（2）,经济国家主义在我国的市场培育和经济发展中发挥了重要作用。改革开放以来，我国的经济发展尽管出现过多次波动，但仍然处于较为稳定的水平，它的波动幅度远远低于改革前经济的波动程度。改革前，国民收入增长率的峰谷落差在最高时达到了51.7%（1958-1962年），而改革后历次波动的国内生产总值增长率的峰谷落差幅度都不足8% 。 已有宏观调控方式的局限性日益显现。改革开放后的前四次宏观调控，都是基于国内经济结构调整过程中出现的矛盾而实行的。但从第五次宏观调控开始，面临的经济问题更多地由全球经济波动所诱发。同时，中国私人资本和国外资本的不断增长也考验着国家管制市场的能力。,具有灵活性的地方政府较大地推动了地方经济的快速发展。第一，在各级地方政府推动下，乡镇企业曾经获得了巨大发展。1984年，随着企业改革的展开，乡镇企业从1978年的152.42万家迅速上升到606.52万家，1994年，中国乡镇企业发展达到了一个高峰，高达2494.5万家。第二，地方政府积极推进本地基础设施建设。第三，许多地方政府积极扶持本地特色产业的发展，推动本地获得国家品牌和“国”字号产业基地。 同时，它在一定程度上也造成了重复建设、市场分割和地方保护主义等后果，削弱了中央政府引导全国经济发展的能力。缺乏有效的中央控制和重新分配，不断升温的地方主义之间产生了矛盾，最终导致非均衡发展。而它们追求短期利益，则导致对可持续性发展的抑制。,发展型国家的得与失（3）,国家合作主义的形成具有一定的历史合理性。在社会转型时期，需要一种过渡性的政治权威来弥补内部整合力的缺失，国家合作主义可以承担这种社会整合的职能。但随着市场经济发展和社会自主性的增强，国家合作主义也面临着挑战。这种挑战，首先来自于社会公共事务管理中迫切需要公民社会组织发挥重要作用，而在国家合作主义框架下公民社会组织发展相对较慢，并且由于实行“分类控制”或“选择性培育”政策而导致发展很不平衡。其次，这种挑战也来自于公民社会组织自主性的增强，特别是公民社会组织不仅以自上而下的国家合作主义方式产生，而且以自下而上的自主方式产生，比如温州商会。最后，这种挑战还来自于国际非政府组织在中国的发展。,发展型国家的得与失（4）,2002年以来，中国进入了经济建设与社会建设并重的新时代，推动科学发展、促进社会和谐日益成为中国经济社会发展的主题。通过确立可持续发展的新目标，转变经济发展方式；开展以改善民生为重点的社会建设，构建和谐社会；转变市场管制方式，增强市场管制能力；重新调整中央与地方关系以及区域间关系，寻求集权与分权之间的均衡等，我国开始了超越发展型国家的进程。但是，超越发展型国家的进程还远没有完成，甚至可以说，这一进程更加突出了超越发展型国家的必要性和紧迫性。,超越发展型国家,建设公共服务型政府，全面构建社会政策体系,建设公共服务型政府，要求政府在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。当前，以改善民生为重点的社会建设包括优先发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理等任务。全面落实这些任务，必须构建社会政策体系，开启中国的社会政策时代。,调整经济结构，重构政府与市场关系,当代中国的很多经济社会问题是由国家垄断的经济结构造成的。不少大型国有企业财团公司缺乏有效的治理和社会监督问题，从而产生内部工资失控、垄断价格和腐败等；而地方企业垄断则更加恶化民生经济。这种国家垄断的经济结构导致财富从民间向国家转移，容易造成“国富民穷”的局面。 经济结构不改，民生问题难治。相应地，反垄断和鼓励中小企业的发展，出台、实施有利于中小企业发展尤其是民营企业发展的政策，破除在市场准入、金融支持等诸方面的限制，以初次分配实现公平与效率的统一，就成为超越发展型国家的重要基础。,培育公民社会，重构国家与社会关系,如果缺乏发达的公民社会和市场力量，那么国家就必然承担全能政府角色，因为它即使想放权，也没有可以放权和委托的对象。随着公共事务日益复杂和不断增多，有限的国家资源将无法应付。其结果可能是，一方面旧的问题还没解决，另一方面新的问题越来越多。在最坏的情况下，可能引发社会对国家和政府的普遍不满和失望，国家越来越难以获得社会的支持，从而丧失政治合法性基础，最终导致一个无能国家或者失败国家。因此，国家必须进一步转变对待公民社会的态度，致力于改善公民社会的制度环境，最大限度激发社会创造活力。,建立健全法治，在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动,莱昂狄骥指出：“从某种意义上讲，国家的变迁也就是法律的变迁。” 超越发展型国家，需要在政府与市场、集权与分权、政府权力与公民权利、国家与公民社会之间实现新的平衡。而无论是公民权利的确认与保障，还是政府与市场、国家与社会、中央与地方的分界与互动，都需要宪法与法律制度作为基础。,【阅读书目】,1、鲍勃·杰索普：资本主义国家的未来，英国Polity, 2002。 2、考斯塔·艾斯平一安德森：福利资本主义的三个世界，法律出版社2003年版。 3、郁建兴：马克思国家理论与现时代，东方出版中心2007年版。 4、盖伊·彼得斯：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社2001年版。 5、查默斯·约翰逊：通产省与日本奇迹，中共中央党校出版社1992年版。 6、俞可平主编：治理与善治，社会科学文献出版社2000年版。 7、钱颖一：现代经济学与中国经济改革，中国人民大学出版社2003年版。,【阅读书目】,8、公共论丛（7册，三联书店19952003） 1）市场逻辑与国家观念。 2）市场社会与公共秩序。 3）经济民主与经济自由。 4）自由与社群。 5）直接民主与间接民主。 6）自由主义与当代世界。 7）宪政主义与现代国家。,