【精品讲座课件】PPP：政府和社会资本合作——理论、政策与实务（上）.ppt

PPP：政府和社会资本合作 PPP (Public-Private-Partnership) 理论、政策与实务 Theory,Policy and Practice,目 录,PPP的相关理论 PPP运作机制与操作流程 PPP优势、劣势、瓶颈 PPP在中国发展状况与相关法规政策 PPP主要应用领域与应用模式选择 PPP 案例 PPP合作伙伴找谁比较靠谱？ PPP绩效评价,PPP的相关理论,明晰几个概念：商品、资本市场,市场 资本市场,什么是金融？ 金融，就是资金在不同主体之间或不同时间上的契约安排或制度安排。 PPP很大程度就是一种金融安排，同时，它需要变换多端的一系列法规及合同来实现。,PPP项目经历时间长，参与方多，各方关系错综复杂，风险贯穿于项目的全过程。PPP成功与否很大程度上取决于能否识别各种风险并合理分配给参与方分担。,传统模式下的政府支出时间分布：大量前期投入，年度财政支出波动。,PPP模式下的政府支出时间分布,定 义,PPP的基本概念：PPP（Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式，主要包括服务合同、管理合同、租赁合同及特许经营权合同四大合同类型,狭义PPP和广义PPP,广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类；狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。我国推广的PPP项目运作形式包括BOT、TOT、ROT、BOO等多种类型，我国官方的PPP为广义PPP,服务合同 资产和设备维系，公共部门保留所有权，期限：1-5年,管理合同 设施和运营管理，公共部门保留所有权，期限：约5至15年,租赁合同 私营部门全面负责运营服务和投资，公共部门保留所有权，期限：10至30年,特许经营权合同 私营部门投资新建或现有基础设施项目，负责运营，合同期限内私营企业拥有经营权，期限：10至50年,公共部门,私营部门,私营部门,所有权/资本投资,相关风险,PPP模式下的合同类型,PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高度，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同，特许经营权合同等； 特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施建设等大部分公司，通过使用者付费，及必要的政府付费获得合理投资回报，我国目前大力推广的PPP模式正是基于特许经营权合同为主；,国际PPP的发展历程,二十世纪 八十年代,二十世纪 九十年代,二十一世纪以来,中国推行PPP的动机：将原由地方政府融资平台投资基础设施建设的模式转变为由企业和社会资本的合营平台投资建设，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务,推动PPP的重要推手是原有的地方政府通过融资平台投资建设形成大量政府债务的模式走到了尽头。规范化的政府负债模式代替了风控敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。因此，PPP可能成为加快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键。,PPP的 本质,核心在于负债关系的变化将原有的地方政府通过融资平台投资基础设施建设所形成的政府负债转化为由企业和社会资本的合营平台负债，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务；,PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，相比政府融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目更有效率地运营所获得的正净收益有助于消化存量债务。,PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目的大部分融资，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。,具体体现,PPP在国内的相关政策演进,2000年，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定 2004年，建设部市政公用事业特许经营管理办法 2005年，建设部关于加强市政公用事业监管的意见 2005年，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，即旧非公36条 2010年，国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年，国务院关于加强城市基础设施建设的意见 2014年，国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 ,2014年，PPP在国内复兴的分水岭,2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。,2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。,2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。,2014年8月，江苏省财政厅举办首批政府和社会资本合作（PPP）试点项目培训暨推介会，公布全省15个PPP试点项目。,2014年11月30日，财政部发文公布30个PPP示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。,PPP模式,各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多，其中多数是按广义的PPP进行分类的,世界银行：综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度，将广义PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离六种模式 联合国培训研究院：按照狭义PPP进行分类，认为世界银行PPP分类选项中的特许经营Concession、BOT和BOO三类模式称为PPP，而外包、租赁和剥离不属于PPP范畴 欧盟委员会的：PPP分类分为，传统承包类，一体化开发和经营类，合伙开发类。 加拿大PPP国家委员会：按照转移给私人部门的风险大小将广义PPP细分成了12种模式。O&M、DB、DBMM、DBO、LDO、BLOT、BTO、BOT、BOOT、BOO、BBO,PPP分类,PPP分类,PPP分类,PPP模式比较,PPP按合作双方的角色分类:,PPP按适用对象分类:,其它分类方式,PPP模式承担责任大小比较,政府存量资本 PPP TOT ROT PUOT LOUT PUO PO,1.项目主体单一。PFI的项目主体通常为本国民营企业的组合，体现出民营资金的力量。而BOT模式的项目主体则为非政府机构，既可以是本国私营企业，也可以是外国公司，所以，PFI模式的项目主体较BOT模式单一。 2.项目管理方式开放。PFI模式对项目实施开放式管理，首先，对于项目建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案，最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定；BOT模式则事先由政府确定方案，再进行招标谈判。其次，对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素而定，不同于BOT模式对这些问题事先都有框架性的文件规定，如：土地在BOT模式中是由政府无偿提供的，无需谈判，而在PFI模式中，一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。所以，PFI模式比BOT模式有更大的灵活性。 3.实行全面的代理制。PFI模式实行全面的代理制，这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛的应用各种代理关系，而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确，以确保项目开发安全。 4.合同期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI模式在合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，则可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权，这是在前期合同谈判中需要明确的；而BOT模式则明确规定，在特许权期满后，所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。,英国PFI(Private Finance Initiative,民间主动融资)与BOT 的差异,PPP的应用领域,【PPP 名词】 1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。 2.产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。 3.物有所值（Value for Money,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。 4.公共部门比较值（Public Sector Comparator,PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。 5.使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。 6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。,7.政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费依据主要是设施可用性、产品和服务用量和质量。 8.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。 9.管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。 10.建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 11.建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。 12.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 13.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。,PPP 运作机制与操作流程,一、PPP运作机制分析运作模式（1/3）,PPP运作模式,PPP模式的结构： 政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。 政府与提供贷款的金融机构达成直接协议，该协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，该协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。 采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营,在PPP项目的运作中，涉及多个参与方政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等，其职能和需求如下（2/3),基于多方参与，公共部门和私营部门能够反复协商并实现风险的分担(3/3),PPP模式设计的核心是风险分担，为了实现更好、更有效地完成PPP项目，就必须先识别出项目风险，并对这些风险进行合理的分担。因此，风险分担是需要公共部门和民营部门反复协商以达到双方满意的一项工作。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。,公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。,风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方； PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益，即低成本原则,从承担风险中最能获益的那一方，风险并不一定转移给那一方，也可能共同分担。在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，所以对于PPP的风险分担并不是绝对的，应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。,PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等,项目风险,PPP风险管理风险应对,风险分担机制,风险由对其最有控制力 的一方承担,降低了风险发生概率和 风险控制成本,承担的风险程度与所获 得收益相匹配,有效调动了风险承担方 的积极性,承担的风险要有上限,避免了一方承担过多的 风险,分配原则,执行效果,PPP风险管理风险应对,PPP运作机制分析PPP项目运作方式的选择标准（1/2),从我国官方文件中涉及到的 PPP 运作方式来看，发改委主要推广的有 O&M、BOT、 BOOT、BOO 等；而财政部主要推广的有 O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、 BOO 等，财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了 ROT 和 TOT 等方式,若期限较长或所有权不需转移给政府部门，社会资本承担的风险则较大；在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，承担的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度校对较低，承担风险也较低,PPP项目运作方式的特点总结（2/2)：,PPP运作机制分析PPP项目收费机制：对于不同类型的PPP项目，主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制（1/2),项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助 和政府付费等，由项目自身经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费 购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目； 可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报， 而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项 目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。,项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，而法律、政策和 最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担,PPP运作机制分析PPP项目收费机制：对于不同类型的PPP项目，主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制（2/2),PPP项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目），二是完全由政府支付服务费用（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目），三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性（如污水处理项目、垃圾处理项目）,项目公司（SPV）,最终使用者,项目公司（SPV）,最终使用者,政府部门,项目公司(SPV ),最终使用者,政府部门,付费,付费,服务,服务,付费,服务,可行性缺口补贴,用户付费,政府付费,政府缺口补贴+用户付费,PPP运作机制分析PPP项目评价方法,财政部门对项目的评估采取物有所值（VFM）评价方法，从定性和定量两方面展开，只有通过这一评估才能获得批准。 VFM 评价在国际上普遍运用于评估一个项目是否适合采用PPP模式，其本质是 较采用PPP与否两种情况下所需成本净现值的大小，若 PPP 模式下成本净现值更低，则适合采用。PPP模式下所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等，不采用 PPP 而采用传统政府采购模式下的成本成为公共部门比较（PSC），其考虑了将风险自留产生的机会成本，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。,净现值,可转移风险承担成本,竞争中立调整成本,建设运营净成本,自留风险承担成本,社会资本支付费用,公共部门保留成本,PSC,PPP,节省费用,PPP项目操作流程：项目识别-项目准备-项目采购-项目执行-项目移交,财政部政府和社会资本合作操作指南， 可以看做是财政部财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知（76 号 文）的落实和细化。操作指南的最大特点是覆盖了 PPP 项目的全生命周期，对 PPP 项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。,PPP项目操作流程,15,项目发起,PPP项目识别,项目发起,政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。 (1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。 (2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。,15,项目发起,PPP项目识别,项目筛选,政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。 对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。,15,项目发起,PPP项目识别,物有所值评价,财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。 定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。 定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。,15,项目发起,PPP项目识别,财政承受能力论证,为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。,项目发起,PPP项目准备,组织实施机构,按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。 项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。,项目发起,PPP项目准备,尽职调查,项目内部调查 项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。 外部投资人调查 根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。,项目发起,PPP项目准备,实施方案编制,通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容： （一）项目概况 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。 （二）风险分配基本框架。 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。 （三）PPP运作模式 PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要！,项目发起,PPP项目准备,（四）交易结构 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。 项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。 （五）合同体系 合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。 （六）监管架构。 监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。 （七）采购方式选择 采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。,项目发起,PPP项目准备,实施方案审核,为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。,项目发起,PPP项目采购,项目预审,项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。 项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。 资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。,项目发起,PPP项目采购,项目采购文件编制,项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。,项目发起,PPP项目采购,响应文件评审,项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。,项目发起,PPP项目采购,谈判与合同签署,项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。 确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。 公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。,项目发起,PPP项目执行,项目公司设立,社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。,项目融资管理,项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。,项目发起,PPP项目执行,绩效监测与支付,社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。,中期评估,项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。,项目发起,PPP项目移交,项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。 项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。 项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。,思考题：要PPP通过，贴现率是越高越好，还是越低越好？,年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。,PPP 优势、劣势、瓶颈,PPP项目的优缺点PPP项目的优点,弥补公共部门资金不足。PPP项目基本上都是建设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。,双赢。在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。,节约了管理成本和资金成本。民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。,提高工作效率。由于其机制创新、管理灵活、责权明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。,1-,2-,3-,4-,节约了时间。公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务的速度，并节省了时间，使得公众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。,有助于提升基础设施建设和服务水平。由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。,5-,6-,PPP项目的优缺点PPP项目的缺点,风险分担机制要求高。如果没有一个好的、平衡的风险分担机制，那么日后会导致项目成本的提高，并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力。,风险识别难。风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研究；而收集的资料是有限的。此外，如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响，甚至可能会影响到项目目标的最终达成。,由于PPP模式的组织形式非常复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。,PPP没有一个标准的应用程序参照。由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路，并且，从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生。,1-,2-,3-,4-,易产生纠纷问题。尤其目前在我国，PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。,投资人选择难度大。投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。如果政府一旦选择了这类不良投资商的同时，那么他们事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。,5-,6-,PPP模式是社会资本的盛宴吗？,上世纪80年代，中国便在一些基础设施领域以PPP模式吸引外商投资。不过由于触动了一些原有垄断行业的利益，并未取得预期效果。2008年随着4万亿刺激计划的出台，PPP模式更是走入低谷。现在，社会资本再次摩拳擦掌仍然需要睁大眼睛。,隐患之二：资源收费由国家发改委审定,隐患之一：PPP项目的法律保障,PPP模式是社会资本的盛宴吗？,隐患之三：投资方前期投资大，回报周期长,隐患之四：政府行政审批程序繁琐，过程复杂。,隐患之五：政府诚信,隐患之六：地方政府领导换届、新政策出台、大环境变迁等，都可能让承诺好的合作突然之间化为泡影。,总结：PPP的热度俨然就像当年的地方债，当时也被地方政府认为是万能的，但如今已经饱受诟病。那么，期待PPP模式既能化解地方债风险，又能提高城镇化率，显然不能乐观地太早。,PPP中的两个问题： 信息不对称 激励相容问题,PPP项目的监管主要分两个阶段： 一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（Value for Money）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率。 二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。,PPP政府监管,PPP在中国的发展状况与相关法规政策,PPP在中国的发展状况：PPP在中国并非新鲜事物，改革开放至今，PPP在我国已经历五个阶段，自2013年以来，PPP在中国的发展进入新的阶段（1/2),PPP在中国的发展状况： PPP在中国并非新鲜事物，改革开放至今，PPP在我国已经历五个阶段，自2013年以来，PPP在中国的发展进入新的阶段（2/2),探索阶段：改革放开以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。地方政府开始与投资者签订协议，合作进行基础设施建设，本质上就是PPP。但当时尚未引起国家层面的关注，无相应政策和规章，地方政府与投资者都是在探索中前进。,推广试点阶段：02年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础型作用，03年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，04年建设部出台市政公用事业特许经营管理办法，为PPP项目开展确立法律法规依据；政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与，污水处理项目较多，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气等项目,短暂停滞阶段：随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款，城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发展进入短暂的停滞阶段；,发展新阶段：十八大提出，让市场在资源配置中发挥决定性作用，13年财政部长楼继伟就PPP作专题报告，肯定PPP模式在改善国家治理，转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用；14年以来，中央到地方均推出大量PPP项目，PPP进入了发展的新阶段；以前的PPP更多的是以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更为完善,1-,3-,4-,5-,小规模试点阶段：与探索阶段无政府部门牵头不同的是，该试点阶段工作主要由发改委有组织的推进，发改委选取了5个BOT试点项目，其中来宾B电厂项目被认为是我国第一个PPP试点项目,2-,2014年，国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 ,PPP在国内的相关政策演进,2000年，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定,2004年，建设部市政公用事业特许经营管理办法,2