中国农村生态管理：问题与政策南京农业大学曲福田教授.ppt

,Eco-Management:Policy & Strategy 中国农村生态管理：问题与政策 Eco-management in Rural China: Problems and Policies,曲福田 南京农业大学 Qu Futian Nanjing Agricultural University Nanjing 210095, China,一、生态环境与发展：概述 二、发展中国家生态环境问题 三、中国农业生态环境的主要问题 四、中国农业生态环境恶化的原因分析 五、现阶段中国农业生态环境管理政策趋向,中国农村生态管理：问题与政策,一、生态环境与发展：概述,经济增长与环境压力,资源效率与环境压力,产权补贴价格合作贸易,图1 经济增长与生态环境压力解决途径,经济增长与生态环境压力,资源效率与生态环境压力,技术进步手段,经济激励手段,产权 价格 补贴 贸易 合作,技术创新与制度创新,世界无末日,经济增长对生态环境压力增大,经济增长对生态环境压力减少,1 两次环境革命,第一次 （20世纪60-70年代） 环境质量与经济增长矛盾以及不现实的解决方法（富国不能再富） 传统的经济增长模型：投资导向+技术进步 贫穷国家实践（绿色革命）：经济增长=f(投资，技术，环境）,第二次（20世纪80年代末-90年代初） 可持续发展的提出 不允许自然资源恶化：阈值的存在 生态环境在经济中占中心地位得以确立,一、生态环境与发展：概述,2.生态管理经济理论的进展：五大变化,20世纪80年代以来的发展（五大区别） 权衡或互补？ 生态环境与发展关系：由冲突向具有潜在一致性的转变 贴现率高：最优增长与不可持续的路径是一致的 可持续性可以通过适当干预来取得：减少自然资本的 折耗速率 生态环境影响补偿机制：价格机制；技术革新；资源（产品） 替代,一、生态环境与发展：概述,一、生态环境与发展：概述,注重发展中国家 市场功能很不完善 制度执行的交易成本很高 信息不对称,价值评估问题 通过科学证明环境的重要性 通过经济价值评价证明环境（经济）重要性 总经济价值概念的提出：使用价值、选择价值和存在价值 （图）,总经济价值的含义及其分析框架,一、生态环境与发展：概述,从可耗竭资源到可再生资源 70年代关注耗竭资源消耗率与增长极限的关系（Meadows) 80年代从可耗竭资源到再生资源 可再生资源的再生依赖于管理体制 生态功能经济学研究不够 再生资源对发展中国家的重要性,从局部到全球 资源的物理共享性：气流、河川、海洋 资源的价值分享性：一个国家从另一个国家的资源受益， 如热带森林,3.生态环境管理经济研究的主要问题,一、生态环境与发展：概述,希望的结果： 单位GDP能耗（环境污染）下降（不能忽视总污染量） 收入与环境影响的转换系数（经济收入弹性）变化,第一、经济增长与生态环境影响和谐的可能性 途径：将自然资源与环境考虑到经济决策中 物质守恒定律：单位经济活动产生废弃物可减少 工业化国家的经验：,1988年比1970年能耗系数： 英国-33%，美国-27%， 德国-22%，意大利-23% 可能的解释：结构调整，价格政策，技术进步 发展中国家的实践：差异很大,一、生态环境与发展：概述,第二、确定生态资源退化成本 工业化国家货币化技术的理论与实践 理论方法：生态环境价值评估与自然资源价值核算 -替代市场法 -支付意愿法 -因素分析（反应关系）法 实践：注重污染（水与空气） 生态与资源退化的成本很高（表P13-14） 发展中国家 主要资源退化类型：水土流失，过度砍伐，污染 生态资源损害成本核算的作用及其应用 发达国家：5%以下 发展中国家：5%-10%,一、生态环境与发展：概述,第三、提供可持续发展的激励手段 发展中国家一定要走工业化国家生态环境退化的道路吗？ -温带再生资源与热带雨林资源之比较：后者价值大，敏感度！ 发达国家的代价及其后果 生态环境不退化也能使经济增长 SD要求将环境纳入经济过程，需要两类激励手段与信息,传递市场上正确的价格和质量信号,减少未来的不确定性,把价格作为激励手段：边际社会成本的概念 财政政策：收费与税收要手段,减少不确定性的激励体制： 个人 不确定 预期与行为 折现率 产权安排 集体 公共,完善的信息系统,由于滥用和或减少生态环境吸收能力或再生能力而导致的 自然资本恶化及服务功能的下降或损失。 取决于交易与技术上的可逆性 困难在于生态环境恶化其成本常常出现在市场体制之外， 而市场之外的生态环境服务功能是与经济产出联系在一起,二、发展中国家的生态环境问题,1.生态环境恶化的定义,2、 发展中国家主要环境问题 水土流失 原因：过度砍伐、土地利用方式不当 影响：现场（on-site cost) 土地质量和农业产出下降 非现场(off-site cost) 下游水利、灌溉系统功能破坏 下游地区农业、水产和渔业损失 航行和水力发电的减少 自然灾害增加 代价：印尼（Java) 占GNP 0.4%， 占农业产值 2.9% 1984 马里 0.2-1.5% 0.6-4.0% 1989 布基纳法索 8.8% 1988 马拉维 1.6-10.9% 1988,二、发展中国家的生态环境问题,二、发展中国家的生态环境问题,过度砍伐 原因 扩大种植、开发建设、贸易等 影响 现场 森林蓄积量下降 非现场 水土流失、土地退化 气候变化 生态服务功能降低 物种的灭失,代价 哥斯达黎加 占GNP 7.7% 1988 埃塞俄比亚 6.0-9.0% 1983 马拉维 1.2-4.3% 1988 印度尼西亚 3.6-8.9% 1975-1984,旱地退化（沙漠化） 原因：过度放牧、边际土地开发、不当灌溉和植被破坏 代价：加拿大 6.22亿美元/年（荻克逊，1989 布基纳法索 720亿非洲法郎 占GDP8.8%，1990（Pearce),二、发展中国家的生态环境问题,湿地损失 湿地损失 1990年以来，世界一半以上的湿地已经消失； 美国45%，其中87%用于农业，城市开发8% 湿地的功能 防止风暴、洪水，水流控制，环境吸收； 运动与消遣活动， 渔业、农业和野生动物产品 木材和水源 基本判断 其生态、服务和资源功能的价值远远大于改 用其他用途的经济价值（总经济价值概念）,人口增长,农村失业,经济贫穷,低产、低收入,边际土地开发,利用方式不当,保护性投资不足,资源质量、再生能力下降/损失/侵蚀/生态破坏,农业产量下降,河流/水库沉积,航运/水利/发电损失,灌溉困难,下游农业/ 渔业损失,周期性干旱/水灾,水量降低/ 水质下降,灾害扩大/加重,发病率/死亡率提高,生活水准下降,3 发 展 中 国 家 经 济 / 生 态 恶 性 循 环,In-site,Off-site,3.发展中国家经济/生态恶性循环及其原因,更多的思考： 因素分析论 技术/知识层面因素？ 制度层面因素？ 文化/价值层面因素？ 国际政治、贸易与秩序层面因素？ 自然环境与地理因素？ 发展阶段论 库滋涅斯曲线？ 先污染后治理？ 耗散结构理论 “场”与负熵流？ 区域发展理论 先发优势与后发优势？,二、发展中国家的生态环境问题,4.传统经济理论与可持续发展理论本质区别 前提假设： 传统经济： 经济人-自身利益最大化 可持续发展： 伦理（道德）人-同代人间、代际之间的公平,二、发展中国家的生态环境问题,目标函数 传统经济： 一定时期内净现值最大 可持续发展： 经济利益的持续性或持续的获利能力（水平）,价值判断 传统经济： 市场价值论 现在价值的重要性（贴现技术） 可持续发展： 总经济价值论：市场（产品）价值与非市场 （生态服务功能）价值（利用、选择、存在） 未来价值的关注,二、发展中国家的生态环境问题,贴现率的选择 -贴现率居经济政策（资源配置决策）的中心位置 -高贴现率与环境恶化密切有关（不是唯一的？） 传统经济： 个人时间偏好率、资本边际生产率； 市场选择-个人或企业政策 可持续发展： 基于个人偏好率的社会时间偏好率、资 本边际生产率； 社会选择-公共政策,资本的类型及其赢利能力 传统经济： 人造资本、人力资本、部分自然资本 可持续发展： 人造资本、人力资本、全部自然资本,修正扭曲的价格体系社会成本定价 形成利益调节器,建立持续性指标，改变国民经济核算体系绿色GDP核算 设置价值标准（指挥棒）,对项目进行可持续意义上的益/本评价总经济价值计量 创造决策工具（技术）,为可持续发展提供制度激励和体制保障降低不确定性和 贴现率 改变运行路径,5、可持续发展对生态管理的经济学涵义,二、发展中国家的生态环境问题,三、中国农村生态环境面临的主要问题,1农业生态资源短缺 2水土流失与土地退化严重 3生态环境污染加剧 4自然灾害频繁 5食品安全问题日趋严重,1农业生态资源短缺,人均占有量少 存量不断减少,耕地资源：,2000年人均耕地0.1公顷，不及世界人均0.236公顷的1/2；不足世界水平的30%,1987-2000年间增加耕地500万公顷，而减少900万公顷，净减少400万公顷，平均净减少速度为30万公顷/年,1987-2000年耕地增减变化,1农业生态资源短缺,我国的森林资源贫乏：不足世界水平的14% 森林赤字严重,森林资源：,全国森林每年的生长量约为2 .3亿立方米 ，而采伐量达到3亿立方米,2000年中国与世界森林资源比较,1农业生态资源短缺,3亿多公顷草原 “三化”面积：1.35亿，占总数的1/3； 退化速度：200万公顷/年 累计退化面积：8730万公顷。,草原资源：,自然湖泊：,从建国初到现在由2800个减少到2500个，减少10.7%，总面积缩小11.5%。,1农业生态资源短缺,近50年，约有200种高等植物灭绝，4600种高等植物、433种脊椎动物处于濒危状态 15%20%的动植物种类受到威胁 农业生产使大量农业遗传资源散失,遗传资源：,2水土流失与土退化严重,中国土地退化的趋势,近20-30年中国土地资源严重退化-土地危机 土地荒漠化 34.4万Km2 速度 16 24.67万hm2 /年 土壤盐碱化 9913.33万hm2 草地退化 1/3草地退化；133.33万hm2 /年 草产量下降30-50%（20年内） 土地污染 三废导致农田污染 933.33万hm2 农药、化肥污染农田1600万hm2,土地危机的结果 *土地资源退化面积：5.39亿hm2 ，占国土56.2%； *耕地资源退化面积：6666.67万hm2 ，占总面积的50% 土地生产力下降，导致贫困 300多个贫困县、1.7亿人生活在严重土地退化地区 生态退化、自然灾害与基础设施破坏 食物安全 社会安全隐患,大陆农地数量与农业人口变化,农业人口与农地数量变化趋势,图4 大陆农地数量与农业人口变化,农地数量减少与农业人口减少同步,图2 台湾的农地数量与农业人口变化,农业急性污染事故达1057起，影响30.4万公顷农田、14.08万公顷水面；造成经济损失约125亿元（1997，1991年不变价）,3农村生态环境污染加剧,（1）乡镇企业严重污染环境,“ 三废”污染耕地状况：,（2）农业自身污染加剧,19902001年农业化肥施用量增长64.2%,（2）农业自身污染加剧,到2000年农药、地膜使用量各增长74.6%、200.7%,19902000年农药、地膜使用量不断增加,4自然灾害频繁,20世纪90年代洪涝、干旱平均每年发生状况,生态破坏造成的洪涝、干旱等灾害频发,仅1998年发生的特大洪涝灾害，造成损失超过2000亿元人民币, 食品质量安全成为新的重大问题,残留污染与食品安全 健康与生命损失 国内市场与农民收入 食品质量与国际贸易 国际贸易中的环境问题： 产品生产的环境成本 产品消费的环境成本 国际贸易中的绿色标准-绿色标签-绿色壁垒 农产品贸易壁垒：程度与严重性 中国的案例： 城市化与园艺生产 欧盟-中国：畜产品 日本、韩国-中国：作物产品,1人口增长与农业生态环境承载力失衡 2政府目标与公众目标的偏离，经济决策失误 3粗放的农业生产经营方式加速了生态环境破坏 4产权等经济制度缺陷失去了农业生态理性管理的基础 5、农民知识与技术推广不足：政府职能缺陷,四、中国农村生态环境恶化原因分析,贸易与承载力变化：粮食贸易与耕地保护 人口增长与技术进步 现象：一个国家越接近它的承载力，农业增长越缓慢 原因：人口压力促进技术进步增加产量；同时，人口压 力促进资源大规模退化而减缓农业增长,1人口增长与农业生态环境承载力失衡,人口是资源环境退化的重要因素，但不是唯一因素 承载力与人口和环境的关系,大陆农地数量与农业人口变化,农业人口与农地数量变化趋势,图4 大陆农地数量与农业人口变化,农地数量减少与农业人口减少同步,图2 台湾的农地数量与农业人口变化,（1）对生态环境作用认识的缺位 缺乏意识，生态独立于经济决策（工程建设）之外 （2）官员目标的产生与政府目标、公众目标的背离 政府目标与公众目标 官员目标：GDP与指挥棒-耕地保护、环境污染 （3）行政管理体制与生态管理 中央政府与地方政府的目标冲突与博奕 政府管理机构与生态环境管理：割裂与多头,2政府目标与公众目标的偏离，经济决策失误,土地利用规模小：技术进步与资源效率 要素替代、集约化程度与生态退化 农户之间缺乏合作：生态保护与建设规模效益难以发挥 产业结构单一与产业化程度低 产业链条短、资源有效与循环利用效益较差 高投入、高消耗、低效益，追求数量增长而忽视质量提高的道路,3落后的生产经营方式加速了生态环境破坏,资源短缺 生态破坏 环境污染,4产权等经济制度缺陷与农业生态管理理性基础,（1） 资源市场缺陷，导致资源低效利用，加大生态环 境的压力,市场是实现资源有效配置的基本形式，价格是交易商品和服务价值判断的晴雨表。 农业资源“薄市场”或“无市场” 土地资源与流转 水资源市场缺位 （2）投入价格（政策）补贴制度、资源过度利用 与生态环境退化 化肥、农药 灌溉用水,价格政策与资源可持续利用 价格政策是政府干预经济的主要政策形式。而许多国家往往采用价格控制的办法来促进经济发展，以至于使许多自然资源的价格低于它们的个人边际成本。,0,pc,Ps,A,D,C,B,F,Qs,Qp,Qc,Pp,MSC,MC,需求,产量,价格(dollars),图-8 价格控制的低效率分析,灌溉用水的寻租现象： 缺乏对水源保护的经济激励，导致水资源浪费。 导致水渍、盐化和水荒 虚假或过多的水利设施建设造成大量的直接成本和外部成本。 农民为寻租而争夺水权,土地产权主体缺位 农地承包权的期限与调整 林地及其他资源产权不清 重要生态资源国家所有权与各级政府占有、支配权 产权重叠与混乱 利益目标的偏离与博奕 国有农林企业改革与产权处置 产权不清-不确定性增大-激励与约束机制弱化-持续性差,（3）资源产权不清与资源利用激励不足,。,“命令控制型”环境政策的特点 缺乏微观行为基础：农户行为与生态管理 干预过度与政策失灵 -行政配置与价格控制 -形式主义与资源浪费 生态与资源利用规划思路的计划定势,（4）管理体制与手段的“计划色彩”,相当部分的生态问题是由于农民缺乏知识 国际研究普遍的结论 种植方式与水土流失 技术使用与效率 技术与培训供给不足：政府的责任 人力资本投入不足：准公共产品 技术推广体系供给：公共产品 标准化制度建设滞后,5、农民知识与技术推广不足：政府职能短缺,1999年我国已形成标准文本：,农业标准化程度低，大大削弱了我国农产品的安全性及国际竞争力,四、现阶段中国农村生态环境管理的政策取向,（1）现有法律、法规的潜力发挥 10%的法律得到了执行。,（2）加强生态环境教育，强化国民绿色经济意识,强化环境执法力度,加强宣传教育力度，提高全民族的环境和可持续发展意识 处罚力度与国民教育：确立污染破坏生态环境必受处罚的因果观念,（3）法律整理与理性思考,进一步完善我国环境标志制度及积极推行与实施ISO14000环境管理系列国际标准,环境标志：被称为进入国际市场的“绿色通行证”，是表明产品从生产到使用以及回收处理的整个过程中，符合特定环保要求的标志。 ISO14000：国际标准化组织(ISO)为推动可持续发展，统一协调各国环境管理标准，减少世界贸易中的非关税贸易壁垒而制定的环境管理系列标准。,2、加强国际贸易中的生态环境保护,生态环境技术创新的财政支持 国家环境投资要向环境技术创新方向倾斜 生态环境技术创新的认证 实行严格的验收回避制 生态环境技术创新的成果享用 据其所有关系合法享有技术创新成果,3、建立生态环境技术政策体系,将污染控制与治理技术置于优先的位置，彻底摆脱过去重行政管理轻技术落实、重虚轻实的倾向,污染者负担原则：造成污染的第一责任者负担污染治理费用，目的是为了将污染控制在规定的范围内，通过指导农户掌握施肥量并将其控制在作物可吸收能力之内，防止污染物质流入环境中，使其负担控制在最低水平。 共同负担原则：由政府财政负担污染治理费用，适用于没有特定的污染者、污染控制困难及难于将费用计算在价格中转嫁于消费者的情况。,4、加大经济政策工具的应用强度,（1）强化农业环境费用负担原则,（2）加大排污许可证制度和排污权交易制度的实施力度,（3）进一步完善农业资源税收体系建设 建立农业资源开发的资源税费和生态环境税费体系，完善生态环境补偿制度。,靠市场约束排污单位行为。 生态产权清晰。,加强自然环境资源的价值与价格研究 建立实施的制度基础：监测体系、罚款的法律依据,5、提高行政管理效率,通过制订和实施标准，把农业产前、产中、产后各个环节纳入标准生产和标准管理的轨道。,（1）加快农业产业化与标准化体系建设步伐,完善的农业质量监督管理体系 健全的社会化服务体系 较高的产业化组织程度,政府干预原则：“最小成本”控制 政府干预手段： 农业与生态环境补贴 投入与产品价格控制 产量配额 产权流转交换控制 所有权控制与管制 (3) 增加公共物品的投入 人力资本投入 基础设施 技术推广、监测与法律,（2）加大政府对资源管理政策的干预力度,6、农村资源产权关系改革,农民对土地和农业资源物化使用权的拥有 稳定、物化的产权在经济上得以实现-永佃制？ 中央与地方政府资源产权的两种可能安排： 对等的产权关系：美国式 委托代理关系,Thank You!,