1、第三讲第三讲 我国政府的组织结构我国政府的组织结构余雁鸿余雁鸿2011.3.172011.3.17政府职能的概念政府职能的概念政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构政府职能政府职能是国家职能在国家意志方面的体现，是国家职能在国家意志方面的体现，同时政府职能也是一种公共性的职能，体现同时政府职能也是一种公共性的职能，体现于对国家事务和社会公共事务的管理中。于对国
2、家事务和社会公共事务的管理中。政府职能的概念政府职能的概念政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构（1 1）两职能说。）两职能说。政府对内的职能政府对内的职能:主要是对被统治者进行统治的职能主要是对被统治者进行统治的职能和维护社会秩序、干预经济的职能；和维护社会秩序、干预经济的职能；政府对外的职能政府对外的职能:主要体现在侵略其他国家或保护本主要体现在侵略其他国
3、家或保护本土不受其他国家的侵犯。土不受其他国家的侵犯。（2 2）马克思的三职能说。）马克思的三职能说。l财政部门，或者说，对内进行掠夺的部门；财政部门，或者说，对内进行掠夺的部门；l战争部门，或者说，对外进行掠夺的部门；战争部门，或者说，对外进行掠夺的部门；l公共工程部门。公共工程部门。政府职能的概念政府职能的概念政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构（3 3
4、世界银行发展报告世界银行发展报告第一，第一，基本职能基本职能，即提供纯粹的公共物品。，即提供纯粹的公共物品。第二，第二，中型职能中型职能，包括解决，包括解决外部效应外部效应问题。问题。第三，第三，积极职能积极职能，主要包括协调私人活动，主要包括协调私人活动，进行社会资产的再分配。进行社会资产的再分配。外部效应指在实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的，有益的影响被称为外部效益,外部经济性，或正外部性；有害的影响被称为外部成本外部不经济性，或负的外部性。外部效应（Externality）是一个经济学名词，指一个人的行为
5、直接影响他人的福祗。它可能是好事，叫作“正外部效应”，比如修缮一个鸟语花香的花园，可以直接让邻居心旷神怡；但很多情况下它是坏事，叫作“负外部效应”，比如放高分贝的音乐会吵着邻居的休息，再比如化工厂的污染会直接使周围的居民生活质量下降。当然，外部效应不包括间接影响，比如某人“割肉”卖股票，使得该股票跌了，进而影响其他持有该股的股民。政府职能的分类政府职能的分类政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系
6、中国政府机关中国政府机关的结构的结构政府职能政府职能经济职能经济职能政治职能政治职能社会职能社会职能政府职能的分类政府职能的分类政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构（1 1）政治职能）政治职能 防御职能、外交事务管理职能（外交职能）、防御职能、外交事务管理职能（外交职能）、军事事务管理职能（军事职能）、监察和安全事务军事事务管理职能（军事职能）、监察和安全事
7、务管理职能（治安职能）等。管理职能（治安职能）等。（2 2）经济职能）经济职能 包括计划、组织、指挥、协调、控制等环节包括计划、组织、指挥、协调、控制等环节（3 3）社会职能）社会职能 政府在教育、文化、科学、卫生、环境、社会保障等方面承担政府在教育、文化、科学、卫生、环境、社会保障等方面承担的职责和功能。的职责和功能。公共行政职能的基本内涵公共行政职能的基本内涵政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系
8、的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构公共行政职能：公共行政职能：是指行政机关在管理活动中的基本职责和功是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作能作用，主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用等。公共行政职能包含政府的行政职责和行政功能。用等。公共行政职能包含政府的行政职责和行政功能。从从基本职责基本职责看，它包括政治统治和社会管理两项基本职能；看，它包括政治统治和社会管理两项基本职能；从从行政过程行政过程看，它又包括计划、组织、协调、控制等运行看，它又包括计划、组织、协调、控制等运行职能。职能。公共行政职能的特性公共行政职能的特性
9、政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构（1 1）阶级性。）阶级性。公共行政职能是执行统治阶级意志的职能，公共行政职能是执行统治阶级意志的职能，代表国家中占统治地位的阶级利益。代表国家中占统治地位的阶级利益。（2 2）服务性。）服务性。政府在市场和纳税人之间充当政府在市场和纳税人之间充当“桥梁桥梁”和服务和服务者的角色。者的角色。（3 3）多样性。）多样性。由于
10、国家阶级本质不同，也由于行政层级、由于国家阶级本质不同，也由于行政层级、行政主体和客体不同，决定了其职能也是多种多样的。行政主体和客体不同，决定了其职能也是多种多样的。（4 4）动态性。）动态性。由于社会经济、政治和科学技术的发展，由于社会经济、政治和科学技术的发展，由于行政管理活动所处的外在条件的变化，在不同的由于行政管理活动所处的外在条件的变化，在不同的历史发展时期，公共行政职能的范围、内容、侧重点历史发展时期，公共行政职能的范围、内容、侧重点等也必然发生变化。等也必然发生变化。政府职能和公共行政职能的关系政府职能和公共行政职能的关系 政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公
11、共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构联系：联系：政府职能和公共行政职能都属于国家职能的一部分，都是政府职能和公共行政职能都属于国家职能的一部分，都是一种公共性的职能，体现于对国家事务和社会公共事务的一种公共性的职能，体现于对国家事务和社会公共事务的管理中。因此，在某些条件下公共行政职能亦被称为政府管理中。因此，在某些条件下公共行政职能亦被称为政府职能。职能。区别：区别：政府职能不等同于公共行政职能，也不仅限于公
12、共行政职能，政府职能不等同于公共行政职能，也不仅限于公共行政职能，反之，公共行政职能的执行者也并非只有政府来担当。各国反之，公共行政职能的执行者也并非只有政府来担当。各国政府的行政职能不仅彼此不同，而且其行政职能在整个社会政府的行政职能不仅彼此不同，而且其行政职能在整个社会的公共行政职能中所占的比例和作用也不相同。的公共行政职能中所占的比例和作用也不相同。中国政府机关的职能中国政府机关的职能政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中
13、国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构1 1）中国共产党）中国共产党中国共产党是中国中国共产党是中国“居于领导地位的执政党居于领导地位的执政党”。其领导地位，。其领导地位，具体表现为它对国家各方面事务的政治领导、思想领导和具体表现为它对国家各方面事务的政治领导、思想领导和组织领导。组织领导。2 2）全国人民代表大会）全国人民代表大会人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度是中华人民共和国的根人民代表大会。人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度。本政治制度。全国人民代
14、表大会全国人民代表大会政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构权力包括：权力包括：修改宪法；监督宪法的实施；制定和修改刑事、民事等基本修改宪法；监督宪法的实施；制定和修改刑事、民事等基本法律；审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况法律；审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。的报告；审查和批准国家的
15、预算和预算执行情况的报告。选举全国人民代表大会常务委员会委员长、国家主席等。选举全国人民代表大会常务委员会委员长、国家主席等。人大与政府、法院、检察院的关系人大与政府、法院、检察院的关系决定与执行的关系，监督与被监督的关系，协调一致开展决定与执行的关系，监督与被监督的关系，协调一致开展工作的关系。工作的关系。中国政府机关的职能中国政府机关的职能政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中
16、国政府机关的结构的结构3 3）国）国务院务院 国家事物的管理。国家事物的管理。4 4）中国人民政治协商会议中国人民政治协商会议根据政协章程的规定，人民政协的主要职能是政治协商和根据政协章程的规定，人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士民主监督，组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士参政议政。参政议政。中国政府机关的关系中国政府机关的关系政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中
17、国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构党政府中央地方企业政府社会政府中国政府机关的关系中国政府机关的关系政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构1）党与政府的关系）党与政府的关系 党政分开指在政治体系的权力运行过程中，党的领导职能同党政分开指在政治体系的权力运行过程中，党的领导职能同国家政权的统治职能和公共管理职能分开。主要是划清组织国家政权
18、的统治职能和公共管理职能分开。主要是划清组织与人事、纪检与监察、宣传与文化，避免职能交叉与机构重与人事、纪检与监察、宣传与文化，避免职能交叉与机构重叠。叠。2）中央与地方的关系）中央与地方的关系 中央政府与地方政府在行政管理中的权限划分问题，其核心中央政府与地方政府在行政管理中的权限划分问题，其核心是事权与财权划分问题。而事权与财权的划分密切相关，事是事权与财权划分问题。而事权与财权的划分密切相关，事权是划分财权的基础，财权是体现事权的保障。权是划分财权的基础，财权是体现事权的保障。中国政府机关的关系中国政府机关的关系政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关
19、的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构3）政府与企业的关系）政府与企业的关系 要实现政企分开，政府的管理方式必须转变，即由直接控制要实现政企分开，政府的管理方式必须转变，即由直接控制为主转向间接控制为主；由微观管理转向宏观管理；管理手为主转向间接控制为主；由微观管理转向宏观管理；管理手段由行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主：段由行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主：4）政府与社会的关系）政府与社会的关系转变政府对社会事务的管
20、理职能，即把那些社会性、群众性、转变政府对社会事务的管理职能，即把那些社会性、群众性、公益性、服务性的具体事务，尽可能从行政机关中划出，交公益性、服务性的具体事务，尽可能从行政机关中划出，交由相应的事业单位或社会中介服务组织去承担，改变政府机由相应的事业单位或社会中介服务组织去承担，改变政府机关对社会事务包揽过多、统得过死的状况。关对社会事务包揽过多、统得过死的状况。中国政府机关的结构中国政府机关的结构政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的
21、职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构中共中央政治局常委会中共中央政治局中共中央委员会中共中央纪律检查委员会中共中央办公厅中共中央宣传部中共中央组织部中共中央统战部中央政策研究室中央政法委员会中央直属机会工作委员会1）国家级政府机关）国家级政府机关（1）中共中央机关）中共中央机关中国政府机关的结构中国政府机关的结构政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系
22、中国政府机关中国政府机关的结构的结构全国人民代表大会代表资格审查委员会全国人大常委会日常工作机构专门委员会农业与农村委员会内 务 司 法 委 员 会华 侨 委 员 会环境与资源保护委员会香港特别行政区委员会外 事 委 员 会科 教 文 卫 委 员 会财 政 经 济 委 员 会法 律 委 员 会民 族 委 员 会预 算 工 作 委 员 会法 制 工 作 委 员 会办 公 厅1）国家级政府机关（）国家级政府机关（2）全国人民代表大会）全国人民代表大会 中国政府机关的结构中国政府机关的结构政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能
23、政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构1）国家级政府机关）国家级政府机关（3）国务院）国务院 中华人民共和国国务院中国科学院新华通讯社国务院侨务办国务院新闻办国家税务总局海关总署商务部外交部国务院办公厅国务院办事机构国务院直属事业单位国资委国务院直属特设机构国务院直属机构议事协调机构和临时机构学位委员会国防动员委员会国务院组成部门中国政府机关的结构中国政府机关的结构政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构
24、与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构1）国家级政府机关（）国家级政府机关（3）国务院）国务院 国务院组成部门：国务院组成部门：外交部、国防部、国家发和改委、商务部、教育部等 国务院直属机构：国务院直属机构：海关总署、国家税务总局、中国民用航空总局、国家环境保护总局、国家统计局等 国务院办事机构：国务院办事机构：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。国务院直属事业单位：国务院直属事业单位：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中
25、国工程院、国家自然科学基金委员会等。国家部委管理的国家局：国家部委管理的国家局：国家海洋局、国家邮政局、国家文物局、国家烟草专卖局等。国务院议事协调机构和临时机构国务院议事协调机构和临时机构中国政府机关的结构中国政府机关的结构政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构人口资源环境委员会外 事 委 员 会港澳台侨委员会民族和宗教委员会文史资料委员会社会和法制委员会科
26、教文卫体委员会经 济 委 员 会提 案 委 员 会办 公 厅政协全国委员会日常办公机构专门委员会1）国家级政府机关）国家级政府机关（4）政协全国委员会）政协全国委员会中国政府机关的结构中国政府机关的结构政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构2）省级政府机关）省级政府机关（1）中共省）中共省(直辖市、自治区直辖市、自治区)委委（2）省）省(直辖市、自治区直辖市、
27、自治区)人大常委会人大常委会（3）省）省(直辖市、自治区直辖市、自治区)政府政府（4）政协省）政协省(直辖市、自治区直辖市、自治区)委员会委员会3）地市）地市(自治州、直辖市的区自治州、直辖市的区)政府机关政府机关（1）市）市(州、区州、区)党委党委（2）市）市(州、区州、区)人大常委会人大常委会（3）市）市(州、区州、区)政府政府（4）政协市）政协市(州、区州、区)委员会委员会 中国政府机关的结构中国政府机关的结构政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关
28、中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构4）县）县(不设区的市、市辖区不设区的市、市辖区)政府机关政府机关（1）县）县(市、区市、区)党委党委（2）县）县(市、区市、区)人大常委会人大常委会（3）县）县(市、区市、区)政府政府（4）政协县）政协县(市、区市、区)委员会委员会5）乡镇政府机关）乡镇政府机关（1）乡镇党委）乡镇党委（2）乡镇人大主席团）乡镇人大主席团（3）乡镇政府）乡镇政府（4）乡镇政协参事组）乡镇政协参事组小结小结政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能
29、政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构政府职能政府职能就是政府在国家和社会生活中所承担的职责或作用。就是政府在国家和社会生活中所承担的职责或作用。具体来说，就是政府作为国家行政机关，为实现国家的意志、具体来说，就是政府作为国家行政机关，为实现国家的意志、使命和利益，在一定历史时期内根据经济和社会发展的需要使命和利益，在一定历史时期内根据经济和社会发展的需要而担负的职责和功能。而担负的职责和功能。公共行政职能公共行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能是指行政机关
30、在管理活动中的基本职责和功能作用。它包含政府的行政职责和行政功能。它反映着国家行作用。它包含政府的行政职责和行政功能。它反映着国家行政管理活动的基本方向和实质，但不等同于国家职能，不包政管理活动的基本方向和实质，但不等同于国家职能，不包括国家活动的所有方面。从总体上看，公共行政职能具有阶括国家活动的所有方面。从总体上看，公共行政职能具有阶级性、服务性、多样性、动态性的特性。级性、服务性、多样性、动态性的特性。小结小结政府职能概述政府职能概述政府职能政府职能公共行政职能公共行政职能中国政府机关的结中国政府机关的结构与职能构与职能政府职能与公共行政府职能与公共行政职能的关系政职能的关系中国政府机关
31、中国政府机关的职能的职能中国政府机关中国政府机关的关系的关系中国政府机关中国政府机关的结构的结构政府职能是一个完整的体系，可依据不同的标准对政府职能政府职能是一个完整的体系，可依据不同的标准对政府职能的内部构成进行不同的分类。在我国，根据马克思主意的观的内部构成进行不同的分类。在我国，根据马克思主意的观点，将政府职能分为点，将政府职能分为政治职能、经济职能和社会职能政治职能、经济职能和社会职能三大类。三大类。而电子政务的全面实施将有助于政府各项职能得以强化。而电子政务的全面实施将有助于政府各项职能得以强化。中国政府组织结构是条块分割的二维模式，是纵向层级制和中国政府组织结构是条块分割的二维模式，是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。目前中国的纵向职能机构由横向职能制的矩阵结构。目前中国的纵向职能机构由国家、国家、省、地市、县、乡镇省、地市、县、乡镇五级政府的组织结构构成，横向职能机五级政府的组织结构构成，横向职能机构由党委、政府、人大、政协组成。构由党委、政府、人大、政协组成。
