脱钩支付是农业直接补贴的发展方向.doc

脱钩支付是农业直接补贴的发展方向探讨与争鸣脱钩支付是农业直接补贴的发展方向柯炳生对农民的直接补贴政策,有多种方式.不同的方式,原理不同,作用效果不同,操作成本更是不同.分析不同的直接补贴的特点,借鉴欧美国家的经验教训,对于完善我国的相关政策具有重要的现实意义.一,直接补贴的性质和类别直接补贴,是指国家根据某种事先制定的标准,直接对农民进行支付的政策.直接补贴是相对于价格补贴而言:实行价格补贴时,国家对农民的补贴是间接补贴,是将补贴使用于中间环节,通过抬高价格达到补贴农民的目的.直接补贴同价格补贴相比,具有多种优点,包括补贴效率较高,对市场的扭曲较少等.因此,发达国家都纷纷将以前的价格补贴改变为直接补贴.计算直接补贴的依据因素复杂多样,包括:现在的种植面积,产量,销售量,价格;过去的种植面积,产量,销售量,价格等.按照补贴计算的对象和依据,各国实行过的直接补贴可以分为四类:一是根据现在出售产品数量和现在市场价格进行补贴;二是根据现在种植面积和固定补贴标准进行补贴;三是根据以往生,产数量和固定补贴标准进行补贴;四是根据以往生产数量和现在价格进行补贴.以下以欧美的实例,对不同直接补贴方式的特点进行分析.1.按出售产品数量与市场价格进行补贴.实行这种政策的基本原理是:政府先确定一个目标价格,如果市场价格高于目标价格,则不进行补贴;如果市场价格低于目标价格,则按照目标价格与市场价格之间的差额,根据每个农民的销售数量,对之进行直接补贴.美国1996年以前实行的差价支付就是这种补贴.具体做法是:农民所获得的补贴=(目标价格一实际市场价格)×出售产品数量.目标价格是政府事先确定的;市场价格则是以县为单位测定的实际价格,计算方法是以代表性的期货交易市场价格为基准,再减去该县到期货市场的标准运费.为了获得差价补贴,农民必须出示销售数量证明,一般是销售单据,包括粮食收购商的发票,粮食加工商和收储仓库的入库单据等.这种方式的补贴同美国以前的保护价格收购相比较,有其优点:一是市场价格仍然发挥作用;二是国家不用进行收购和储备.但是,其缺点也很突出:一是仍然与生产和价格挂钩,属于黄箱政策;二是操作过程很复杂繁琐,要对每个农民发生的每一次出售活动都进行计算,操作成本很高.好在美国的农场数量较少,每次出售数量较大,通过银行结算系统,可以进行可靠的核查.因此,尽管较为复杂,也还能够得以实行.但是,1996年以后,美国还是取消了这种补贴方式,而代之以新的脱钩补贴方式.2.按现在种植面积和固定标准进行补贴,同时限定享受补贴的总面积.这是欧盟实行过的政策.在这种政策下,农民根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴.每公顷的补贴额,各种作物之间有所不同,不同地区也不同,这是因为补贴标准是按照每吨补贴额与平均单2004年第23期5探讨与争鸣产来确定的;同一种作物,在不同的成员国和不同的地区也不一样,因为各个地区的单产不一样.按照生产面积进行的补贴应当是黄箱补贴.但是,欧盟在实行这种政策时,对生产面积与生产数量进行限制.一方面要求休耕10%的耕地面积,另一方面每个农民享受补贴的面积是按照实际面积计算,但是一个地区享受的补贴面积是限定的,为1989年一1991年3年的平均值,称为基础面积.如果一个地区(州,省)的实际面积大于基础面积,则每公顷实际享受的补贴幅度相应降低,即每个地区某种产品的补贴总额是固定的.该地区生产的越多,单位补贴幅度就越低.由于这个特点,欧盟的这项政策被列为蓝箱政策.进行补贴在操作上还有一些详细的规定.例如,面积补贴的最小地块面积为03公顷,宽度至少在20米以上.农民必须向县农业局书面申报种植情况和申请补贴,申报中要申明地块的位置,面积和作物.并要求农民应当在万分之一的地图上指明位置.对于延误申报或虚报的农民,还实行惩罚措施.这种直接补贴政策比差价补贴更好一些.就性质上看,对生产的扭曲更小一些,属于蓝箱政策.就操作上看,相对简便一些:一是按照面积,比销售数量更容易确定;二是单位面积补贴额固定,而实行差价补贴时则是按照市场价格发生变化的.尽管如此,操作过程还是较复杂,并且不属于绿箱政策.因此,欧盟在2003年通过农业政策改革决定,将原来蓝箱政策的85%以上转变为脱钩支付.3.根据过去产量和固定标准进行补贴(脱钩支付).这是美国和欧盟现在的直接补贴的主要方式.实行这种直接补贴,是将以往几个年份(基期)的平均生产情况作为补贴基数;每个农场所享受的直接补贴额,只与基期生产的数量和既定的补贴标准有关,而与现在生产什么,生产多少无关,也与现在的价格无关.美国的做法最为典型,称为"生产灵活性支付".具体做法是:每个农场现在所获得的补贴,为1991年一1995年(基期)平均生产量的85%,再乘以补贴标准(如每蒲式耳多少美分).补贴标准由农业法确定,一定几年(一般为6年左右)不变.脱钩支付同其他各种直接补贴方式相比较,具有突出的优点:一是符合世贸组织规则,属于绿箱政策;二是操作最为简便,补贴基数一经确定,便不再发生变化,不需要每年核算,也不会发生虚报行为,大大减少了操作成本.4.按过去产量和现在价格进行补贴(反周期支付).这是美国特有的直接补贴方式,出自2002年的农业法,与脱钩支付同时进行.每个农场所获得的反周期支付由基期产量和两个价格之差决定.基期产量与计算脱钩支付时的基期产量相同.两个价格是:一是目标价格,2007年以前各种产品的目标价格已经在农业法中有具体规定,一定6年不变;二是有效价格,为全国平均市场价格与脱钩支付之和.有效价格低于目标价格时,按二者之差予以反周期支付.有效价格等于或大于目标价格时,不进行反周期支付.美国实行反周期支付,有特殊的历史原因.1996年美国农业法出台时,世界农产品价格高涨,人们普遍预期市场价格将不断升高,将来就不需要政府补贴了.但是,实际发展情况与这种预期完全相反,世界农产品市场价格大跌,于是美国政府受到了农民要求增加补贴的压力.本来这可以通过提高脱钩支付标准来解决,然而由于脱钩支付标准在农业法中有明确规定,不能变动,于是就引入了一项新的补贴:"市场损失援助".这种补贴的对象也是基期产量,而补贴标准则是根据市场价格变化情况,国会一年一审定,从1998年开始实行.2002年开始的反周期支付,无非是将这种做法规范化和法律化.反周期支付与脱钩支付共同之处是均以基期产量为补贴基数;而区别是反周期支付的补贴标准每年根据市场价格变化调整,而脱钩支付是事先固定的.按照世贸组织的规则,反周期支付尽管与现在生产无关,但是由于与价格变化有关,因此属于黄箱政策.上述四种直接补贴政策,以脱钩支付最佳,属于绿箱政策,操作简便.其他方法均很复杂,操作成本很高.另外,需要指出:直接补贴政策属于收入政策,而不是生产政策;国外实行直接补贴政策的主要目的都是为了保障农民收入,而不是为了提高生产.当然,直接补贴政策对生产也有不同的促进作用,这也是为什么世贸组织要对不同的直接补贴进行分类并做出不6j5f文稿同的削减要求的原因.二,对完善我国直接补贴政策的建议我国今年首次实行的对农民的直接补贴政策,具有明显的积极意义.(1)政治意义突出:有史以来,都是国家向农民要钱,农民从事农业生产而必须向国家交税;而直接补贴政策则完全相反,是国家拿钱给从事农业生产的农民,受到农民高度称赞.(2)财政资金使用效率提高:将原来用于流通的财政补贴转用于直接补贴,全部补贴的实惠为农民所得,而没有在中间环节被截留.(3)对农民增加粮食和农业生产有一定促进作用.直接补贴提高了农民的收入,并且是现金收入,使得农民的投入能力有所加强,尤其是在种植规模比较大的地方,如东北地区.但是,直接补贴政策的执行过程中,还有一些问题.最突出的是补贴计算标准种类繁多,除了按照计税基数的方法较为简单,其他各种办法,如按种粮面积,商品粮数量等,均很复杂,涉及到大量的计算和核实工作,操作成本较高.采取这些方法的主要原因,是希望通过将直接补贴与粮食生产密切挂钩来促进生产.这种愿望是好的,但由于我国农户的规模太小,数量巨大,操作起来难度大.直接补贴政策,尤其是脱钩支付方式的直接补贴,是各国农业补贴政策的发展方向.完善我国的直接补贴制度,应当明确以下认识.(1)补贴方向:我国现行的直接补贴政策,无论是从政治意义上看,还是从经济意义上看,都应当予以保留坚持,并加以完善.(2)补贴目标:以收人为主,兼顾促进农业生产,即广义的粮食安全(食物安全),而不仅仅是狭义的粮食(谷物)安全.(3)补贴方法:应当充分认识到我国农户数量巨大,规模狭小,每个农户种植种类多等特点;上述国外使用的各种方法,除了脱钩支付外,都无法直接搬用到我国来,因为只要是与当前的面积,产量和价格有关,就需要每年都对每个农户进行复杂的计算与核查工作;只有脱钩支付,不需要每年进行核查,只涉及到非常简单的一个计算,因此可供我国参照借鉴;美国是按照各种产品的面积分别计算基期产量,而我国则可以用统一的计税总产量计算,不必分品种,更为简单.探讨与争鸣有人建议搬照国外的做法,采取"反周期补贴"的办法,将最低收购价格和直接补贴结合起来,按照最低收购价格与市场价格之差对农民进行补贴.这是一种差价补贴的方法,不切合我国的实际情况,难以实行,主要原因有以下几点.(1)操作成本极高.我国有2亿多农户,每个农户种植多种产品,如玉米,小麦,早稻,晚稻等,每种产品的最低收购价格都不同.如果按照每个农户每种产品的出售数量计算的话,是根本无法做到的.即使是按照基期的生产数量计算,也需要每年按照市场价格变化对每个农户分产品计算一次,操作成本也极高.(2)补贴总额无法控制.由于无法按照商品量进行补贴,因此只能按照生产总量进行补贴;而由于生产总量是非常庞大的,远远超过最低收购时的数量,因此要求补贴的数额就很庞大.我国每年生产粮食9000亿斤以上,市场价格每低于最低收购价格1分钱,就需要补贴90亿元以上.而实际市场价格可能比最低保护价格低1毛钱乃至几毛钱,如前些年出现过的情形.那样,需要的补贴数额就会极其庞大,可达到上千亿元乃至数千亿元,这是国家财政根本做不到的.因此,完善我国直接补贴政策的思路,应当从我国农户生产实际和财政能力实际出发,在现有的基础上进行完善,而不是另起炉灶,具体建议如下.(11按照国家财政收入的增加情况,逐年增加用于直接补贴的总量.(2)将每个农户农业税的计税总产量(计税面积与计税单产之积)作为补贴的计算基础.税费改革工作为此创造了极为有利的条件,现在每个农户的计税总产量都是清楚透明的.f3)每年按照国家可用于直接补贴的总额和全国计税总产量,计算出当年单位补贴额.每个农户的计税总产与当年的单位补贴额之积,就是该农户获得的补贴总额.每个农户开一个帐户,各个省或县可直接将补贴转入农户的帐户.(4)以上方法,既适用于农业税全部取消的地方,也适用于农业税没有完全取消的地方.在没有完全取消农业税的地方,也可以直接抵扣当年的农业税.上述做法,操作简便,可控性强,并且较为公平(农业税负担越重的地方,享受到的补贴越多).按照世贸组织的规定,也完全属于绿箱政策,没有削减的要求.(作者单位:农业部农村经济研究中心)2004年第23期7