中国环境保护视角下的政策工具选择研究硕士学位论文.doc

1 分类号分类号 密级密级 U D C 编号编号 中国环境保护视角下的政策工具 选择研究 位位位位位位 The research on policy instruments' selection Under the perspective of China's Environmental Protection A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements For the M.A Degree in Administration Management By Deng Jiangbo Postgraduate Program College of Public Management Central China Normal University Supervisor: Fu Guangwan Academic Title: Professor Signature _ Approved May, 2009 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工 作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同 意华中师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分 内容。 作者签名： 导师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本人已经认真阅读“CALIS 高校学位论文全文数据库发布章程”,同意将本人 的学位论文提交“CALIS 高校学位论文全文数据库”中全文发布,并可按“章程” 中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：半年；一年；二年发布。 作者签名： 导师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 i 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究 所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全 意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅。本人授权 大学可以将本学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名：日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 ii 内容摘要内容摘要 环境为人类生活和生产提供了必需的资源和条件，是我们生存和发展的基本 前提。改革开放 30 年来，我国经济取得了快速发展。但同时，粗放的经济发展模 式、巨大的人口基数、快速的城市化以及特有的以煤为主的能源结构，使我国的 生态环境状况日益严峻。我国已进入大范围的生态退化和复合型环境污染的新阶 段，生态与环境问题表现出显著的系统性、区域性、复合性和长期性。十六届五 中全会上，作为科学发展观的重要内容之一，党中央根据我国国情提出了建设环 境友好型社会的重要战略决策。环境生态属于纯粹的公共物品，由于其外部性的 存在，市场机制对这类公共物品的供应往往不足且效率低下，存在市场失灵的问 题。要解决环境的外部性问题，主要需要依靠政府的积极干预。然而，市场失灵 并不总是生态环境最大的威胁，政府的政策失灵可能会造成更大的环境破坏。如 何制定优良的环境政策成为环境治理中的核心问题。相关研究证明，政策工具的 选择应用过程关系到环境政策的优良与否。要想制定合理、可行的政策，就要分 析特定政治、经济甚至文化环境下使用的任何一组政策工具。目前我国正处于政 治、经济、社会的迅速变革中，民主政治体系和社会主义市场经济体制建立并不 断完善，公民社会迅速崛起，不少传统的管制工具已经不合时宜，新的符合经济 社会发展的政策工具还需不断补充和完善，有些政策工具的执行还缺乏相应的法 律保障和实践经验，必须的理论基础也还有待完善，迫切需要进行积极的探索和 实践。 本文将从我国的国情出发，在借鉴西方先进经验的基础上，通过合理、适当 的政策工具选择来塑造良好的环境政策，从而解决我国环境治理中的政策失灵问 题。论文主要包括五个方面的内容：第一，简要阐释了本文的研究主题和选题意 义，界定了政策工具的定义以及分类，评述了政策工具的相关理论以及各类工具 在环境领域的选择应用状况。第二，对环境政策工具进行分类和比较研究。环境 政策工具可以归为三类，即管制工具、市场化工具和公民参与工具，通过对这三 类工具的单一矩阵比较推导出各类政策工具的特征、优劣以及适用条件和范围。 第三，从具体环境和背景出发，分析影响我国环境政策工具选择的结构性变量， 进而得出“应该加强市场化工具和公民参与工具在我国环境治理中的选择应用” 的结论。第四，结合我国的国情以及环境治理的实践，分析我国选择应用环境政 策工具的现状和存在的问题。第五，在上述分析的基础上，探讨优化我国环境政 策工具选择的对策和建议。主要包括五个方面，即加强法制建设，为各类政策工 iii 具的选择提供法律保障；完善环境管理制度，提高政府环境治理能力；完善社会 主义市场经济体制，加强市场化工具在环境治理中的选择；鼓励公民有序参与环 境治理，夯实公民参与工具选择应用的基础；加强环境政策工具的协同运作和优 化组合，形成政府、市场、公民社会三方力量相互联动的强大合力。 本文采用的研究方法大致包括理论分析、比较分析和案例分析。首先采用理 论分析方法从理论上探讨环境问题产生的原因以及政策工具的定义和分类。其次 采用比较分析方法比较各种环境政策工具的异同以及适用条件和范围，进而总结 出影响政策工具选择的关键变量。最后从案例分析的角度探讨政策工具在我国的 实际应用情况，审视我国在环境政策工具的选择过程中存在的问题，进而针对这 些问题给出相应的政策建议。 有关政策工具的技术性研究往往被认为是最重要的。然而，这种技术相关性 很可能与实践脱节或者与政治意识形态完全分割出来。因此，加强政策工具的价 值取向以及政治性研究尤为重要。我国学者关于环境政策工具的系统研究尚少， 而且尚有的研究也多是从技术层面对工具进行效率分析，而缺乏政策工具的价值 取向和政治学分析。本文不仅要从经济学的角度对政策工具进行技术分析，而且 更关键的是还要从政治学、社会学等多学科角度对政策工具进行价值判断，这是 本论文的创新之处。 关键词：环境保护；政策失灵；政策工具；选择 iv Abstract The environment has provided the essential resources and created the conditions for the human life and the production. It is the basic premise of our survival and development. The Reform and Opening Up has been for 30 years, China's economy has achieved rapid progress. But at the same time, the extensive mode of economic development, huge population base, rapid urbanization as well as the unique coal- dominated energy structure, cause us face increasingly serious ecological and environmental problems. China has entered a new phase of wide range of ecological degradation and compound environmental pollution. The ecological and environmental issues show significant systemic, regional, complex and long-term nature. As the important component of scientific development,the CPC proposed to establish environment-friendly society according to our national conditions. The environment ecology are pure public goods. Because of its externalities, the market mechanism in the prosess of supplying such public goods are often inadequate and inefficient. It lead to market failure. Resolving the issue of the externalities needs to rely on the government's active intervention. However, market failure is not always the greatest threat to the ecological environment, the government's policy failures may result in greater damage to the environment. How to formulate the fine environmental policies has become the core question of environmental governance. Research shows the choice of policy instruments relates to the quality of environmental policy. In order to develop reasonable and workable policies, it is necessary to analyze any group of policy instruments under specific political, economic and even cultural background. At present, China is being in rapid transformation of politics, economy and society. The democratic political system and the socialist market economic system is being established and perfectd. At the same time, the civil society is rising rapidly. Many traditional instruments are outdated. And new policy instruments which conform to the development of economic and society need to be constantly replenished and improved. Some policy instruments still lack the appropriate legal safeguards and practical experience. The theoretical basis need also be improved. So there is an urgent need for active exploration and practice. The paper will embark from China's national conditions and reference the Western v advanced experience. Choose the proper policy instruments to mold sound environmental policies, so as to solve China's policy failures of environmental governance. The paper includes five parts. First, the paper will briefly explain the research themes and significance of topics, and defined the concept of the policy instruments as well as the classification, and review the relevant theories of policy instruments and practice in the field of environment. Second, classify and compare environmental policy instruments. Environmental policy instruments can be classified into three categories: control instruments, market-based instruments and public participation instruments. Through comparing the three types of insruments from a single matrix, lead to their characteristics, advantages and disadvantages, as well as applicable conditions and range. Third, from the specific environment and background, analyze the structural variables of influencing the choice of China's environmental policy instruments. And then produce the conclusions: we should enhance market-based instruments and public participation instruments in China's environmental governance. Fourth, Combined with China's national conditions and practice of environmental governance, analyze the application and problems of environmental policy instruments. Fifth, based on the above analysis, explore the ways and suggestions which improve the options of environmental policy instruments. It mainly includes five aspects: strengthen the legislative work in order to provide the legal safeguard for each kind of policy instruments choice; establish a good environmental management system to enhance the capacity of environmental governance; improve the socialist market economy system to strengthen market-based instruments choice; encourage citizen to participate in environmental governance orderly to lay a solid foundation for public participation instrumentsapplication; strengthen the environmental policy instruments coordination and optimum composition to form powerful forces by which the government, the market and the civil society interaction well. In this paper, the research method includes theory analysis, comparative analysis and case analysis. First of all, use the theoretical analysis to explore the causes of environmental problems as well as policy instruments definition and classification. Next, compare each kind of environmental policy instruments similarities and differences as well as applicable conditions and range, then summarizes the key variables which influence policy instruments choice. Finally, discuss practical application in china from vi the case analysis's angle, and examine the problems, then give some policy suggestions based on these problems. The technical studies of instruments are often considered to be the most important. However, the kind of research is likely to come apart with practice and political ideology. Therefore, strengthening the research of value orientation and politics is especially important. Chinese scholars on environmental policy instruments is still little systematic research, and there are much research from technical analysis, and lack of value orientation and political analysis. In this paper, I will study environmental policy instruments not only from the perspective of economics and technical analysis, but also from the perspective of value orientation and political analysis. This is the characteristics of the paper. Key Words: Environmental protection; policy failure; policy instruments; selection 1 目目 录录 内容摘要内容摘要i Abstractiii 引引 论论1 一、选题意义1 二、政策工具的定义和分类 2 三、相关研究状况综述 4 第一章第一章 环境政策工具的比较研究环境政策工具的比较研究9 一、管制工具 9 二、市场化工具 11 三、公民参与工具 14 四、环境政策工具的比较 16 第二章第二章 影响我国环境政策工具选择的变量影响我国环境政策工具选择的变量20 一、法律保障 20 二、政府能力 21 三、市场经济的发育程度 22 四、社会自治能力 23 五、结论：加强市场化工具和公民参与工具在我国环境治理中的选择应用 25 第三章第三章 环境政策工具选择应用中存在的问题及原因分析环境政策工具选择应用中存在的问题及原因分析27 一、环境政策工具在我国的应用现状 27 二、管制工具选择应用中存在的问题及原因分析 30 三、市场化工具选择应用中存在的问题及原因分析 31 四、公民参与工具选择应用中存在的问题及原因分析 33 五、政策工具之间缺乏协调、配合 34 第四章第四章 环境保护中优化政策工具选择的对策与建议环境保护中优化政策工具选择的对策与建议35 一、加强法制建设，为各类政策工具的选择提供法律保障 35 二、完善环境管理制度，提高政府环境治理能力 36 三、完善社会主义市场经济体制，加强市场化工具在环境治理中的选择 37 四、鼓励公民有序参与环境治理，夯实公民参与工具选择应用的基础 38 五、加强环境政策工具的协同运作和优化组合 40 参考文献参考文献42 后后 记记45 1 引引 论论 一、选题意义一、选题意义 （一）实施环境政策的必要性（一）实施环境政策的必要性 十六届五中全会上，作为科学发展观的重要内容之一，党中央根据我国国情 提出了建设环境友好型社会的重要战略决策。环境友好型社会是一种人与自然和 谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可 持续发展。环境为人类生活和生产提供了必需的资源和条件，是我们生存和发展 的基本前提。改革开放 30 年来，我国经济取得了快速的发展。但同时，粗放的经 济发展模式、巨大的人口基数、快速的城市化以及特有的以煤为主的能源结构， 使我国的生态环境状况日益严峻。我国已进入大范围的生态退化和复合型环境污 染的新阶段，生态与环境问题表现出显著的系统性、区域性、复合性和长期性。 世界银行在其2020 年的中国研究报告中写道：“在过去的 20 年中，中国经济 的快速增长、城市化和工业化，使中国加入了世界上空气污染和水污染最严重的 国家之列。 ”1 严重的环境污染和生态破坏对经济社会发展带来极大的负面影响， 据我国专家 20 世纪 90 年代中期和 2001 年的研究表明，环境污染造成的经济损失 约占当年 GDP 的 3%4%。世界银行 1997 年发表的报告测算，中国仅大气和水 污染造成的损失就约 540 亿美元（以 1995 年计） ，占同期 GDP 的 8%。2试想，如 果不改善我们赖以生存的环境，实现全面建设小康社会的战略目标和中华民族的 伟大复兴也只能沦为空谈。 环境生态属于纯粹的公共物品，由于其外部性的存在，市场机制对这类公共 物品的供应往往不足且效率低下，存在市场失灵的问题。要解决环境的外部性问 题，主要需要依靠政府的积极干预。因此，环境作为一种公共产品，在市场机制 这只无形的手不起作用的时候，只有通过政府这只有形的手来发挥作用，将环境 保护中的外部效应内部化。政府这只有形的手往往是通过制定并实施公共政策来 发挥作用的。公共问题是公共政策的立足点，政府为了解决某种社会问题而制定 公共政策，环境政策则是为了解决日益严峻的环境问题。 1 保罗·R.伯特尼、罗伯特·N.史蒂文斯主编：环境保护的公共政策（第 2 版） ，穆贤清等译，上海三联书 店、上海人民出版社 2004 年版，译者序第 4 页。 2 参见董奭：农业环境问题 ，http:/scitech.people.com.cn/GB/25509/58289/61424/61438/4684585.html。 2 （二）政策工具的选择过程关系到环境政策的优良与否（二）政策工具的选择过程关系到环境政策的优良与否 然而，市场失灵并不总是生态环境最大的威胁，政府的政策失灵可能会造成 更大的环境破坏。例如，我国对能源的破坏性补贴导致了严重的环境退化。因此， 如何制定优良的环境政策成为环境治理中的核心问题。 政策工具的设计、选择、应用状况关系到环境政策的优良与否。 “不良政策盛 行的一个可能而且更为合理的解释是，缺乏有关用于选择和设计政策工具的生态、 技术和经济关系的信息或者理解。 ”1政策是在复杂的政治和经济利益作用下形成的， 其制定、执行过程是对资源、利益的重新分配过程，因此，要想制定合理、可行 的政策，就要分析特定政治、经济甚至文化环境下使用的任何一组政策工具。在 20 世纪 80 年代初，荷兰的吉尔霍德委员会曾经得出结论， “各种政策失灵是由于 对政策工具的知识不足造成的。 ”2有关政策失灵的解决方案存在于政策工具理论和 学说的发展之中，也有赖于能将这种理论转变成为可以利用的工具。目前我国正 处于政治、经济、社会的迅速变革中，民主政治体系和社会主义市场经济体制建 立并不断完善，公民社会迅速崛起，不少传统的管制工具已经不合时宜，新的符 合经济社会发展的政策工具还需不断补充和完善，有些政策工具的执行还缺乏相 应的法律保障和实践经验，必须的理论基础也还有待完善，迫切需要进行积极的 探索和实践。 二、政策工具二、政策工具的定义和分类的定义和分类 （一）政策工具的定义（一）政策工具的定义 什么是政策工具？如何识别政策工具？这是政策工具研究中最基本的问题。 学术界对此已经形成了各种版本的解释和定义。 霍格威尔夫（Hoogerwerf）认为，政策工具是“行动者采用或者在潜在意义上 可能采用来实现一个或者更多目标的任何手段” 。3在他看来，政策工具是达到某一 具体目标的手段。按照这个解释， “目标管理” 、 “内部管理” 、 “人力资源政策” ， “金融控制”均可被当作政策工具。这种定义方法缺乏对政策工具的特征、性质 1 托马斯·思德纳：环境与自然资源管理的政策工具 ，张蔚文等译，上海三联书店、上海人民出版社 2005 年版，第 19 页。 2 盖伊·彼得斯等编：公共政策工具对公共管理工具的评价 ，顾建光译，中国人民大学出版社 2007 年版， 第 13 页。 3 同上。 3 的具体界定。 胡德认为（Hood） ，工具概念可以通过将政策工具刻画为“客体”和“活动” ， 并对其加以区分的基础上得到更清晰的理解。1一方面，可以把工具当作一种客体， 据此，构成法律或者政府行政指令的规则就可以被称为工具。其次，可以把工具 看成一种活动，正如林格林（Ringeling）所描述的：“它是政策活动的一种集合， 它表明了一些类似的特征，关注的是对社会过程的影响和治理。 ”2这种定义扩大了 工具的范围，一些非正式的活动也可以被看作工具， “政策”与“工具”概念之间 的界限变得模糊而难以区分。 H·A·德·布鲁金和 H·A·M.霍芬认为，不应该将内部管理、内部组织以及 人力资源政策理解为工具，政策工具应用的焦点在于政策产出或政策效果的实现。 政策产出指的是由组织所产生的物质或者服务，当这些物质和服务带来预期的影 响或者政策过程的时候，政策成果就体现出来了。3 基于上述概念的分析，本人认为政策工具（也可称为政府工具）可以定义为： 政府在公共政策的制定、执行过程中为实现政策目标而采取的手段、技术或途径。 （二）政策工具的分类（二）政策工具的分类 由于分类所依据的标准不一，研究者们对于政策工具的分类也就不尽相同。 迄今为止，对政策工具分类的研究成果可以说是相当丰硕。 政策分析家狄龙（Vander Doelen）认为，政策工具可以划分为三类，即法律 工